Magma topp logo Til forsiden Econa

Øystein Noreng er professor i petroleumsøkonomi vedHandelshøyskolen BI. Han er mag.art fra Universitetet i Oslo ogdr.polit fra Universitetet i Paris, og har utgitt blant annet Oiland Islam, London 1997, Crude Power, London 2002, og Olje på bålet,Oslo 2003.

Hva gjør vi med alle pengene? Behov, investeringer og risiko

Ved begynnelsen av det 21. århundret er Norge i en internasjonal og historisk sammenheng enestående økonomisk situasjon; landet har et stort overskudd på kapital og en sterk mangel på arbeidskraft. Høye inntekter fra eksport av olje og gass og etter hvert fra investeringer i utlandet gir Norge en uvanlig sterk økonomi.

Ifølge Det internasjonale pengefondet, IMF, har Norge i 2007 verdens tjuefjerde største økonomi, målt etter absolutt bruttonasjonalprodukt, BNP, og verdens absolutt sjette største overskudd i utenriksøkonomien. Norge har i lengre tid hatt en nøktern omgang med store oljeinntekter, og klokskapen viste seg da nedgangen i oljepriser i 1998–1999 bare ga små utslag i innenriksøkonomien.

Risikoen for ny nedgang i olje- og gassinntekter er absolutt til stede, og det er ingen grunn til å forlate den varsomme linjen i bruken av olje- og gassinntektene. Derimot er det grunn til å stille spørsmål om bruken av inntektene, normalavkastningen på 4 prosent fra Fondet, tidligere Petroleumsfondet, nå Statens Pensjonsfond Utland, som vokser langt raskere enn forventet for få år siden. Nøkternheten i bruken av olje- og gassinntektene fører til oppbyggingen av verdens største finansielle formue. Dagens utsikter er at økende avkastning fra Fondet vil mer enn oppveie nedgangen i inntektene fra særlig olje på grunn av fallende utvinning.

figur

Figur 1 Historisk utvinning av petroleum på norsk sokkel

Budsjettopplegget for 2007 unnlater for første gang å bruke hele normalavkastningen fra Fondet. Overskuddet viser en uvanlig handlefrihet i økonomisk politikk, men også et uvanlig dilemma. Selv om oljeutvinningen ligger an til å avta, er utsiktene at høye oljepriser vil sikre en god inntjening og trekke opp prisene på naturgass, hvis volum ligger an til å øke betydelig i kommende år. På denne bakgrunnen er utsiktene at både handlefriheten i økonomisk politikk og dilemmaet når det gjelder formuen vil kunne tilta i kommende år etter hvert som Fondet og dermed normalavkastningen når nye høyder. Et forsiktig anslag er en dobling fra 2006 til 2010, men det vil kunne bli betydelig mer, og det slutter neppe å vokse i 2010.

For norsk politikk innebærer dette et behov for en avklaring om bruken av Fondets inntekter. Nå ligger normalavkastningen fra Fondet an til å bli reelt betydelig høyere enn de direkte oljeinntektene var på 1990-tallet. Dermed gir bruken av Fondets inntekter like store politiske utfordringer som oljeinntektene ga tidligere. Forskjellen er at Fondets inntekter er mindre risikable enn oljeinntektene fordi finansmarkedene er større enn oljemarkedet, og fordi en finansformue kan vedlikeholdes og vokse ved en fornuftig plassering, mens olje og naturgass er en endelig ressurs som uttømmes. Men risikoen er der like fullt.

Risikoen ved oljeinntektene er at de inneholder en betydelig andel grunnrente, ekstrafortjeneste utover vanlig, risikojustert avkastning på kapital; derfor er de usikre. Oljeprisen er ikke bestemt av kostnader, men av forhandlingsmakt og risikovurderinger i et imperfekt marked, der politiske forhold er viktige. Fordi oljeprisen til tider kan ligge langt over utvinningskostnadene, kan de plutselig avta, hvilket Norge har opplevd flere ganger. Svøpen for de fleste oljeeksporterende land er perioder med stor pengerikelighet etterfulgt av plutselige prisfall på olje og lange perioder med svak økonomi og høy ledighet. Dette søker Norge å unngå, de siste femten årene med betydelig hell. Norge har i mange år lagt seg på en forsiktig linje når det gjelder oljeinntektene. Meget av æren tilfaller nåværende statsminister Jens Stoltenberg; som finansminister innså han risikoen ved avhengighet av lettjente oljepenger og fikk ordningen på plass.

Argumentene for varsomhet i pengebruken er i korthet at knappheten på arbeidskraft skaper en risiko for flaskehalser, prisstigning og uønskede omstillinger i næringsstrukturen og bosettingsmønsteret, ved siden av risikoen for et plutselig fall i olje- og gassinntektene. For å sikre en stabil økonomisk utvikling og langvarig høy sysselsetting må ikke kostnadsveksten i Norge, korrigert for utviklingen i produktivitet, komme i utakt med våre handelspartnere.

Bruk av petroleumsinntektene innenlands til forbruk eller investeringer i realkapital fører lett til tiltakende pris- og kostnadsvekst og en svekkelse av grunnlaget for tradisjonell konkurranseutsatt næringsvirksomhet. Likeledes kan en brå nedtrapping av inntektsbruken føre til store omstillingsproblemer.1

I dagens situasjon med oljepriser på rundt $ 75/fat kan det være på sin plass å minne om at det knapt er et fat omsatt i markedet som koster mer enn $ 15 å utvinne, samtlige kostnader inkludert. I Midtøsten er det store påviste felt som enda ikke er besluttet utbygget, men hvis kostnader er lave; det har også vært begrenset letevirksomhet i regionen. Potensialet for et betydelig fall i oljeprisen er til stede; i oljemarkedet foreligger det en fredsrisiko ved muligheten av at redusert politisk spenning i Midtøsten demper forventninger om knapphet og høye priser. Risikoen for Norge er at et tilbakeslag i internasjonal økonomi først rammer Fondet, som taper i verdi og avkastning, deretter fører til fall i oljeprisen og dollarkursen, samtidig som utvinningen av olje avtar og etterspørselen etter norsk gass svekkes.

Historisk har bevegelser i oljepris og dollarkurs noen ganger motvirket hverandre, andre ganger forsterket hverandre. Omkring 1980 steg både oljeprisen og dollarkursen sterkt, slik at oljeprisen (Brent) gikk fra 73 kroner fatet i 1978 til 213 kroner i 1982. Midt på 1980-tallet falt både oljeprisen målt i dollar og dollarkursen, slik at oljeprisen falt fra 237 kroner fatet i 1985 til 97 kroner fatet i 1988. Oljeprisen steg igjen fra 98 kroner fatet i 1998 til 251 kroner i 2000, og fra 204 kroner fatet i 2003 til 418 kroner fatet i 2006. Gjennomsnittlig nominell oljepris for hele perioden fra 1976 til 2006 var 169 kroner fatet. I juli 2007 hadde nordsjøolje (Brent) en pris på $ 76,93/fat, som med en dollarkurs på 5,98 ga en pris i norske kroner på 460,04 for et fat, flere ganger over det historiske gjennomsnitt. Forskjellen mellom markedspris og utvinningskostnad for olje understreker fallhøyden, eventuelt forsterket av et kursfall på dollaren.

figur

Figur 2 Statens inntekter fra petroleumsvirksomheten 1971–2006

Norges utvinning av olje nådde toppen med 3,4 millioner fat/dag i 2001; i 2006 var volumet 2,8 millioner fat/dag. Sommeren 2007 kom Det internasjonale energibyrå, IEA, med en advarsel om at den norske oljeutvinningen lå an til å avta ytterligere og neppe ville overstige 2,2 millioner fat/dag i gjennomsnitt for 2007. Nedgangen skyldes uttømming av noen store felt uten at nye felt er kommet i drift. Problemene ligger blant annet i mangel på rigger, kostnadsøkning i innsatsfaktorer som arbeidskraft, stål og sement og i begrenset åpning av nye områder for leting. Kostnader, først og fremst til arbeidskraft, og skatter gjør at terskelen for å bygge ut påviste prospekter, kanskje er tre ganger så høy i Norge som i Storbritannia, målt etter volum.

Oljedirektoratet antar at det er et betydelig potensial for å finne mer olje og særlig gass på norsk sokkel, men mangel på rigger og særnorske forhold hemmer letevirksomheten. I Storbritannia nådde oljeutvinningen sin første topp i 1985; med en ny generasjon mindre oljeselskap, ny teknologi og lavere skatt kom en ny, høyere topp i 1999. En eventuell gjentakelse på norsk side vil avhenge av rammebetingelser, teknologi, selskapsstruktur, kostnader, funnrater og flaks. For naturgass er situasjonen annerledes, med en utvinning som fortsatt er økende og som om noen år i volum oljeekvivalenter trolig vil overstige oljeutvinningen.

figur

Figur 3 Oljepris og dollarkurs 1976–2006

Den indirekte bruken av oljeinntektene er en særnorsk ordning, kommet på plass etter flere fadeser med overdreven bruk av oljeinntekter, forventede som under Arbeiderpartiet på 1970-tallet, reelle som under en borgerlig samarbeidsregjering på 1980-tallet, etterfulgt av en tvungen og pinefull innstramming, første gang under Oddvar Nordli og Kåre Willoch, andre gang under Gro Harlem Brundtland og Jan P. Syse.

Siden Norge i 1996 begynte å sette oljepengene på bok fremfor å bruke dem direkte, har norsk innenriksøkonomi vært skjermet for de verste svingningene i oljeprisen. Oljeprisfallet i 1998–1999 hadde begrenset virkning på norsk fastlandsøkonomi. Bufferen var Fondet, hvis inntekter i to år avtok sterkt. Deretter har høye oljepriser bidratt til en uventet sterk oppbygging av Fondet gjennom flere år. En utilsiktet virkning er at handlingsregelen om 4 prosent overføring til statsbudsjetter, viser seg raus; den var ment som en innstrammer.

Ordningen med oppsparing av oljeinntekter i fond og indirekte bruk ved å overføre en antatt normalavkastning på 4 prosent til statsbudsjettet, ble konsipert tidlig på 1990-tallet da oljeprisen var $ 20/fat, eksportverdien av norsk olje og gass var i overkant av 100 milliarder kroner årlig, petroleumsnæringen sto for 12–13 prosent av bruttonasjonalproduktet, BNP, og statens inntekter fra næringen var ca. 30 milliarder kroner på årsbasis. I 2006 var oljeprisen $ 65/fat, eksportverdien av norsk olje og gass var over 500 milliarder kroner, næringen sto for 25 prosent av BNP og ga staten inntekter på nesten 360 milliarder kroner. Volumøkningen og prisoppgangen har gitt utfordringen om en fornuftig bruk av oljepengene langt større dimensjoner enn antatt på 1990-tallet. Fra en sped begynnelse i 1996 har fondet, Statens Pensjonsfond Utland, vokst til nesten 1800 milliarder kroner ved utgangen av 2006.

figur

Figur 4 Historisk og forventet oppbygging av Fondet 2001–2010

Fondet har vist sin nytte som beskytter av norsk fastlandsøkonomi mot svingende inntekter fra petroleumsvirksomheten. Det bidrar til å skjerme finanspolitikken og pengepolitikken fra til dels betydelige variasjoner i oljeprisen og produksjonsvolumet. Fondet er statens instrument for å flytte formue fra olje- og gassreserver til en bred portefølje av internasjonale verdipapirer. Det gir en bedre balanse mellom forventet avkastning og forventet risiko i den samlede formuesforvaltningen og gjør det mulig å skille bruken av oljeinntektene fra inntjeningen. Dermed kan Norge unngå brå skifter i økonomisk politikk og i næringsstrukturen og opprettholde et langsiktig bærekraftig næringsliv. Opplegget vekker nå interesse i andre oljeeksporterende land, særlig i Russland, som har opprettet et stabiliseringsfond for gassinntekter.

Fondet bidrar også til balanse ved å fordele petroleumsformuen mellom generasjoner. Selv om oljeformuen reduseres, vil avkastningen fra Fondet kunne være til glede for mange generasjoner fremover. Med høye priser på olje og gass og et fortsatt høyt volum vil fondets realavkastning på 4 prosent etter hvert kunne utgjøre et betydelig beløp og et ikke uvesentlig bidrag til statsbudsjettet. Regelen om bruk av 4 prosent av Fondet er i ferd med å gi Norge en uvanlig handlefrihet i økonomisk politikk.

Realavkastningen på 4 prosent var i 2002 på 25 milliarder kroner; i 2007 anslås den til 70 milliarder kroner. I 2003 var uttaket til statsbudsjettet nesten det dobbelte av realavkastningen; i statsbudsjettet for 2007 er det praktisk talt samsvar.

Det er bred politisk enighet om at petroleumsinntektene ikke skal gå til forbruk, men hittil har overføringene fra Fondet i det vesentlige gått til å finansiere privat konsum som ved kontantstøtte og uføretrygd, eller offentlig konsum som ved sykehus og aldershjem. Alternativet er å prioritere investeringer. Jens Stoltenbergs første regjering uttrykte et slikt mål i 2001:

Regjeringen legger derfor vesentlig vekt på at handlingsrommet som økt bruk av oljeinntekter gir, skal brukes på en måte som også vil styrke vekstevnen til norsk økonomi. Lavere skatter og avgifter kan gi næringslivet bedre arbeidsvilkår, slik at konkurranseevnen styrkes. Tilsvarende vil tiltak for en bedret infrastruktur, samt tiltak for å bringe fram ny kunnskap gjennom forskning og utvikling, bidra til å styrke vekstevnen. Styrket vekstevne og høyere arbeidstilbud vil i seg selv trygge grunnlaget for de offentlige velferdsordningene.2

Strategien til den første regjeringen Stoltenberg var å bruke inntektene fra Fondet til å styrke norsk konkurranseevne og å forberede en nedtrapping av petroleumsinntektene. Konkret ble tre mål utpekt for å styrke konkurranseevnen: lavere skatter og avgifter, bedre infrastruktur, og mer forskning og utvikling. Velferd skulle finansieres ved skatteseddelen.

Utsikter til videre oljeinntekter

Selv om det skulle lykkes å stabilisere oljeutvinningen på nivået i 2007, synes volumveksten på norsk sokkel å være et tilbakelagt stadium. Utfordringen er å dempe nedgangen i volum etter hvert som virksomheten beveger seg mot mer marginale områder i nord og på dypere vann, med høyere kostnader.

figur

Figur 5 Historisk norsk utvinning av olje og gass 1971–2006

figur

Figur 6 Utsikter til eksport av norsk naturgass

Med et stagnerende eller langsomt avtakende volum vil den videre oppbyggingen av Fondet avhenge av priser og dollarkurs. Gass er lavere priset enn olje, og det kan være grunn til å anta at prisdifferansen vil øke, særlig med ytterligere betydelig oppgang i oljeprisen. Den økende andelen gass i norsk petroleumseksport innebærer dermed at gjennomsnittsprisen vil kunne utvikle seg svakere enn oljeprisen. I 2006 var utvinningen på norsk sokkel 129 millioner tonn olje og 79 millioner tonn oljeekvivalenter, mtoe, naturgass, til sammen 208 mtoe. Frem til 2012 antas utvinningen av naturgass å ville øke til ca. 120 mtoe, mens oljeutvinningen vil kunne avta til 100 millioner tonn, slik at samlet utvinning vil bli 220 mtoe. For enkelthetens skyld kan det antas en stabil utvinning på 220 mtoe fra 2010 til 2030, derav 100 millioner tonn olje. Dette er et nøkternt anslag for gass, for olje kanskje noe optimistisk.

Oppgangen i oljepriser siden 2002 har flere årsaker. En sterk vekst i etterspørselen i Asia har skapt økende konkurranse blant forbrukerne, uten at det har vært knapphet på olje i markedet, til tross for krig og nedsatt utvinning i Irak. Flaskehalser og høye marginer i raffinering driver prisene på produkter og råolje i været. Bortfall av volum fra USAs Mexicogolf etter orkanene i 2005 har svekket tilbudet. Krigen i Irak har også ført til svikt i utvinningen og har sammen med USAs spente forhold til Iran styrket antakelsene om forsyningsrisiko i oljemarkedet. Den nominelle prisen på olje har i 2006 og 2007 nådd sitt historisk høyeste nominelle nivå, $ 80/fat for Brentolje. Realprisen, justert for inflasjon i USA, har imidlertid ikke nådd det tidligere historiske høydepunktet i 1980. Fortsatt vekst i etterspørselen betyr at oljeprisen ikke er for høy for markedet, foreløpig. Selv med høye priser utgjør utgifter til olje, som for energi totalt, en mindre del av bruttonasjonalproduktet og av bedrifters og husholdningers budsjett enn på 1970-tallet, slik at den økonomiske belastningen av oljeprisoppgangen er forholdsvis mindre. En sterk vekst i forbruket av olje først og fremst i Asia bidrar til et stramt marked. Nedgangen i dollarkursen demper belastningen av en høy oljepris i Europa.

Dynamikken i utvinning, teknologi, organisasjon og kostnader, imperfekt konkurranse og forbrukernes preferanser tilsier at det ikke kan være noen likevektspris i oljemarkedet. Historisk har oljemarkedet svinget mellom lengre perioder med lave priser og investeringstørke og kortere perioder med høye priser og store investeringer.3 Mønsteret er at en sterk oppgang i oljeprisen har stimulert tiltak for energisparing, substitusjon mot andre energibærere og investeringer i oljeutvinning utenfor OPEC, som etter oljeprisoppgangen i årene 1973–81. Nye prosjekter forutsetter knapt oljepriser over $ 25/fat. Med priser på $ 60–80/fat kan det være lønnsomt å investere i syntetisk drivstoff fra kull, gass og planter, for hvilke potensialet er betydelig. Samtidig er det et stort potensial for å øke utvinningen av konvensjonell olje i Midtøsten, særlig i Irak, i Russland og i en rekke mindre oljeproduserende land. Dette gir et potensial for en nedgang i oljeprisen; det er tilstrekkelig at tilbudet øker mer enn etterspørselen og at den politiske risikoen omkring forsyningene fra Midtøsten dempes slik at lagre bygges ned og prisforventningene trappes ned.

OPEC bestemmer; nedgangen i oljeutvinning utenfor medlemslandene i Organisasjonen av oljeeksporterende land, OPEC, først og fremst i Nordsjøen, styrker kartellet. Ved økende etterspørsel etter olje har OPEC valget mellom å øke volumet, å øke prisen eller en kombinasjon av de to. I dag gir store finansielle overskudd en handlefrihet til om nødvendig å redusere volumet for å forsvare oljeprisen. I 2007 har OPEC avslått å øke tilbudet av olje for å dempe prisveksten og har pekt på svekkelsen av amerikanske dollar mot euro og behovet for en høy dollarpris på olje for å forsvare kjøpekraften og bytteforholdet; de viktigste oljeeksportørene i Midtøsten og Nord-Afrika har større vareimport fra Europa enn fra USA. En eventuell kursoppgang på kinesiske yuan overfor dollar vil kunne ha en tilsvarende virkning. Dersom ledende oljeeksportører, først og fremst Saudi-Arabia, skulle mene seg truet av store investeringer i ukonvensjonell olje, vil de kunne øke tilbudet i markedet, senke prisen og søke å kompensere pristapet ved en høyere markedsandel, slik tilfellet var i årene 1986–1998. Dersom de skulle mene seg tjent med en høy oljepris, har de ressurser til å forsvare dagens pris, eventuelt til å øke den ytterligere.

figur

Figur 7 Nominell og reell oljepris (Brent) 1976–2006

Et anslag for Norges olje- og gassinntekter etter 2010 må ta høyde for prisrisikoen og valutakursrisikoen i forhold til amerikanske dollar, ved siden av risikoen for norsk utvinningsvolum. To enkle varianter for oljeprisen kan være et høyt anslag, $ 80/fat, omtrent som dagens pris, og $ 40/fat, omtrent som gjennomsnittlig realpris i 2006-priser siden 1976. Begrunnelsen er at en oljepris over $ 80/fat neppe er bærekraftig på grunn av insentivene til energisparing og substitusjon, og at en oljepris under $ 40/fat vil ramme OPEC-landene og nye investeringer hardt, og derfor neppe heller vil være bærekraftig. Til den høye oljeprisen hører en høy dollarkurs, NOK 6,00, ut fra en antakelse om en robust amerikansk økonomi som driver etterspørselen etter olje. Resultatet blir 480 kroner fatet. Tilsvarende kan den lave oljeprisen kombineres med en lav dollarkurs, NOK 5,00, ut fra en antakelse om en mindre vekstkraftig økonomi i USA. Resultatet blir 200 kroner fatet, nominelt fortsatt over det historiske gjennomsnittet. Andre kombinasjoner er selvsagt mulige over et tidsrom på 20 år.

Anslaget forutsetter som nevnt en konstant utvinning av 100 millioner tonn olje og 120 mtoe naturgass på årsbasis. Videre forutsettes at naturgass oppnår 70 prosent av oljens markedsverdi, samt at 60 prosent av brutto produksjonsverdi tilfaller staten ved skatter, avgifter, deltakelse og utbytte, og kanaliseres rett i Fondet. Det antas en avkastning i Fondet på gjennomsnittlig 4,7 prosent årlig, i likhet med perioden 1997–2006. I den høye varianten blir Fondet ca. 10 500 milliarder kroner i 2030, i den lave varianten ca. 7800 milliarder kroner. I 2030 blir handlingsregelens 4 prosent 418 milliarder kroner i den høye varianten, 313 milliarder kroner i den lave varianten. Anslagene er ment som illustrasjoner, ikke som prognoser. Til og med i den lave varianten er utsiktene en påfallende pengerikelighet for den norske stat, forutsatt at Fondets verdi ikke svekkes betydelig ved et tilbakeslag i internasjonal økonomi.

figur

Figur 8 To varianter for oppbygging av Fondet og handlingsregelen 2010–2030

Beregningene viser følsomheten overfor utvinningsvolum, oljepriser og ikke minst dollarkursen. Som europeisk oljeeksportør med størstedelen av sin import fra EU er Norge utsatt for både en oljeprisrisiko og en valutarisiko. I dette regnestykket er det bevisst lagt et kraftig fall i dollarkursen for å vise dramatiske utslag for inntjeningen i norsk petroleumsvirksomhet. I praksis kan det godt tenkes at OPEC vil korrigere en eventuell depresiering av dollaren mot euro med oppgang i dollarprisen i olje, hvilket ville begunstige virksomheten på norsk sokkel. Som nevnt kan høyere priser tenkes å ville føre til utvidet leting, utbygging og utvinning på norsk sokkel, som ville slå gunstig ut for statens inntekter. Selv med nøkterne anslag blir det mange penger til statskassen i realavkastning fra Fondet. Uansett forventet høyere ubetalinger til trygder og pensjoner er det et åpent spørsmål om dagens høye norske skattenivå politisk vil opprettholdes med en stadig økende realavkastning fra Fondet.4 I Norge synes det å være en bred politisk enighet om at nivået på skatter og avgifter ikke skal øke, men at noe av handlingsfriheten i økonomisk politikk også skal brukes til å redusere skatter og avgifter.5 Den politiske usikkerheten aktualiserer likevel spørsmålet om investeringer av Fondets realavkastning.

Investeringer og risiko

For grunneieren, staten, er spørsmålet hva som gir høyest avkastning til lavest risiko, å beholde ressursene i bakken eller å utvinne og plassere pengene. Valget er et sjansespill, avhengig av tidspunktet for beslutningene og begynnelsen på utvinningen. Dette spørsmålet gjelder utvinningstakten av de gjenværende reserver av olje og gass. Et alternativ til å bygge opp en stor finansformue er å la olje og gass bli liggende igjen i bakken. I ettertid kan det synes som om Norge har bommet på oljemarkedet: volumveksten og prisutviklingen spriker.6 Den store veksten i norsk oljeutvinning kom i et svakt marked i 1990-årene. Med økende oljepriser etter 2001, avtar norske volum. Grunnen er den lange ledetiden mellom investeringsbeslutninger og oppstart av felt, slik at prosjekt satt i gang under forutsetninger om høye oljepriser, ferdigstilles i et svakt marked. Dette var Norges problem på 1980-tallet. Tilsvarende kan midlertidig lave oljepriser føre til at prosjekter ikke settes i gang og at nye volum ikke er tilgjengelige når markedet strammes til. Også internasjonal oljeindustri har hatt dette problemet siden 1990-tallet og illustrerer betydningen av svingningen mellom perioder med stramme og svake markeder. I den utstrekning norsk utvinningspolitikk har bommet på markedsutviklingen, har den vært i følge med investeringsbeslutningene i internasjonal oljeindustri.

figur

Figur 9 Norsk oljeutvinning og oljepriser (Brent) 1976–2006

For det lange tidsrommet fra 1977 til 2006 var den gjennomsnittlige nominelle prisoppgangen på olje 9,5 prosent årlig, målt i amerikanske dollar; den reelle, inflasjonskorrigerte prisoppgangen var i gjennomsnitt 4,7 prosent i året, over handlingsregelens 4 prosent. For det kortere tidsrommet, fra 1997 til 2006, Fondsperioden, var den gjennomsnittlige nominelle prisutviklingen på olje 15,7 prosent årlig; reelt, korrigert for inflasjon, var den 12,8 prosent, mot en gjennomsnittlig årlig realavkastning i Fondet på 4,7 prosent i samme tidsrom.

Én million kroner satt inn i Fondet i 1996 ville ha fått en realverdi i overkant av halvannen million ti år senere, mens olje for et tilsvarende beløp etterlatt i bakken ville ha fått en nominell verdi på over tre millioner kroner, og en reell, inflasjonskorrigert verdi på nesten to og en halv million kroner. Det er på denne bakgrunnen ikke opplagt at det til enhver tid lønner seg å utvinne oljen og gassen raskest mulig, særlig ikke for en grunneier som er en statsmakt med overskudd av likviditet. Det motsatte er imidlertid heller ikke opplagt. På slutten av 1990-tallet var det mest lønnsomt å utvinne olje og sette pengene i Fondet, siden 2004 har det motsatte vært tilfellet, inntil videre. Erfaringene tilsier at risikospredning ved en diversifisering av den samlede portefølje av verdier med fordel også kan omfatte olje og gass i bakken.

figur

Figur 10 Oljeprisutvikling og avkastning i Fondet 1997–2006

figur

Figur 11 Formueutvikling: 1 million kroner fra 1996 til 2006

Spørsmålet om utvinningstakt av de gjenværende olje- og gassreserver gjelder mulig verdiutvikling på reserver i bakken sammenlignet med avkastning i Fondet. I den utstrekning oljeprisen skulle ha nådd et nivå som ikke lar seg opprettholde over lengre tid, er det mest rasjonelt å pumpe ut reservene og å omgjøre dem til finanskapital. På grunn av imperfekt konkurranse og Norges betydning som den nest største leverandøren i det europeiske markedet er dette risikofylt for naturgass; en høy norsk utvinning kan bidra til prisfall. Samtidig er det i EU, til dels også i USA, et ønske om større norske leveranser. Historisk har Norge flere ganger samarbeidet med OPEC for å stabilisere oljemarkedet. Selv med en nedadgående norsk utvinning kan et slikt samarbeid bli aktuelt på nytt.

Forutsatt at ordningen med å kanalisere oljeinntektene inn i Fondet opprettholdes, er neste spørsmål hva vi gjør med Fondets inntekter, også med referanse til handlingsregelen. Signalet fra dagens regjering er at 4 prosent kan bli for ekspansivt.7 Måteholdet avspeiles som påpekt ovenfor i budsjettopplegget for 2007. I den utstrekning handlingsregelen skulle bli omdefinert til for eksempel 2 prosent, ville Fondet vokse enda raskere og overstige 10 000 milliarder kroner før 2030, med over 150 milliarder i overføring til statsbudsjettet. Spørsmålet er politisk, hva det norske folk vil forvente fra sin formue og hvilken strategi politikerne vil velge for forvaltningen av formuen.

Det er ikke selvsagt at enda større investeringer i utenlandske verdipapirer ubetinget er det beste alternativet. Finansformuer er utsatt for risiko i kapitalmarkedene; historisk er de fleste finansformuer før eller siden gått tapt. Storbritannias og Tysklands store finansformuer gikk tapt i første verdenskrig. Kuwaits tilgodehavende ble i siste liten reddet fra den irakiske invasjonen i 1990, mens Saudi-Arabia brukte sin formue til å finansiere Golfkrigen mot Irak. For Norge er risikoen at et tilbakeslag i internasjonal økonomi, kanskje som følge av mer krig i Midtøsten og enda høyere oljepriser, på kort tid fører til et betydelig tap av Fondets verdi, og dermed lavere avkastning. Beslutningen om å plassere en større andel av Fondet i aksjer fremfor obligasjoner for å bedre avkastningen, øker også risikoen. Fondet blir etter hvert så stort at plasseringen kan bli et problem dersom reglene om etikk og risikospredning opprettholdes. Investeringer i fast eiendom er en sikrere plassering på lengre sikt, men avkastningen er betinget av kjøpstidspunktet. I senere år er Fondets plasseringer, i likhet med Norges Banks valutareserver, blitt geografisk omfordelt, med større vekt på Europa og mindre på USA.

Selv om plasseringen av overskuddet fra Fondet er et luksusproblem i internasjonal sammenheng, reiser pengerikeligheten spørsmålet om alternative investeringsmuligheter. Dette er også et spørsmål om å investere i realkapital og kunnskapskapital i Norge, i tillegg til store investeringer i finanskapital i utlandet.8 Saksområdene utpekt av regjeringen Stoltenberg i 2001 er fortsatt aktuelle: skattelette, infrastruktur og forskning. Politisk har dette imidlertid vist seg lettere sagt enn gjort.

Styringen av pengene

Det grunnleggende problemet med bruken av fondsinntektene er den politiske prioriteringen, politikernes evne og vilje til å ta langsiktige, strategiske hensyn for å bedre konkurranseevnen, fremfor å bruke den økonomiske handlefriheten til kortsiktige velferdsformål som kan bidra til gjenvalg. Infrastruktur, forskning og skattelette konkurrerer med kontantstøtte, barnehager, pleiehjem og sykehus. Det neste problemet gjelder risikoen for overoppheting av norsk økonomi og et styringssystem for bruken av statens penger, budsjetteringen, som er grovkornet og tar praktisk talt ikke hensyn til forskjeller i utgiftsposter og deres ulike virkninger i norsk økonomi.9Det sondres ikke mellom utgifter til forbruk og utgifter til investeringer. Heller ikke sondres det mellom utgifter som skaper etterspørsel i innenriksøkonomien og innkjøp av varer og tjenester fra utlandet. Et siste ankepunkt er at det ikke sondres regionalt, mellom områder med ledige ressurser i arbeidskraft og pressområder.

Når det ses bort fra muligheten til å importere innsatsfaktorer som skal til for å dekke behovene, enten det er helse- og omsorgstjenester, utstyr eller infrastruktur, glipper også muligheten til å løse viktige oppgaver på kort tid. Begrunnelsene varierer, men går som oftest på at import av for eksempel utstyr til sykehus og skoler eller materiell til samferdselen også krever en innsats av norsk arbeidskraft. Et videre argument er at et budsjettsystem som sondrer utgiftsposter etter forbruk og investeringer og etter importandel, ville være lite hensiktsmessig og et tungrodd styringsredskap for myndighetene, og åpne for strid. I stedet har Norge et budsjettsystem som noe forenklet behandler utgifter likt uten å sondre etter formålet eller virkningen på etterspørselen i norsk økonomi, og som dermed behandler utgifter til kontantstøtte, som er tilsiktet å understøtte barnefamiliers forbruk, på like linje med innkjøp av kapitalvarer fra utlandet. Med en grovkornet budsjettering går myndighetene glipp av viktige muligheter til finstyring, slik at det fortoner seg som risikofylt å bevilge mer midler over offentlige budsjetter, praktisk talt uansett formål. Dette kan fortone seg som en oppskrift for handlingslammelse og en sperre for nytenkning i økonomisk politikk.

Budsjettsystemet er også et spørsmål om makt. Dagens budsjettsystem understøtter Finansdepartementet, som i Norge har mer makt over fagdepartementenes budsjetter enn tilfellet er i mange andre land.10Finansdepartementets viktigste virkemiddel ligger i kontroll over de øvrige departementenes budsjetter. Av hensyn til den makroøkonomiske finstyringen og sin egen handlefrihet i de årlige budsjetter ønskes ikke forpliktende, langsiktige bevilgninger, som for eksempel en helhetlig og flerårig bevilgning til samferdselsprosjekter eller til kompetansebygging ved høyere utdanning, forskning og utvikling. Dette er to områder der den norske staten svikter, til tross for klare behov og tilgjengelige midler.

De to ankepunktene er alvorlige. Norges høye økonomiske vekst legger press på både infrastrukturen og den menneskelige kapitalen. Med økonomisk vekst blir både arbeidskraft og tid mer kostbare samtidig som transporten av gods og passasjerer vokser. Slik øker behovet for infrastruktur samtidig som kostnadene ved utilstrekkelig utbygging tiltar. Norge har ved kombinasjonen et uvanlig høyt allment inntektsnivå og en uvanlig jevn fordeling av inntekt verdens mest kostbare arbeidskraft. Disse forholdene gir en høy levestandard og en god livskvalitet. Situasjonen er imidlertid bare bærekraftig i den utstrekning arbeidskraftens kostnad har sitt sidestykke i kvalitet, det vil si kunnskap og produktivitet. Dette er ikke bare et spørsmål om den menneskelige kapital, utdannelse og kunnskap investert i enkeltmennesker, men også om kunnskapskapitalen i bedrifter og institutter, som et resultat av systematisk investering i forskning.

Ankepunkt 1: Infrastruktur

Økonomisk vekst og transportbehov

Økonomisk vekst forutsetter mer transport, ved en sterkere spesialisering av produksjonen av varer og tjenester, et forsterket varebytte, mer personlig mobilitet og mer transport av varer. Vanligvis øker transportbehovet raskere enn den økonomiske veksten, hvilket forklarer hvorfor veinettet aldri er tilstrekkelig over lengre tid. Samtidig får befolkningen høyere inntekter, mer penger å rutte med og en utvidet handlefrihet i sin private økonomi. I Norge, som i store deler av Europa, bruker folk denne handlefriheten i en viss utstrekning til å velge fritid fremfor arbeid, hvilket viser at en time fritid subjektivt verdsettes like høyt som netto inntekt fra en arbeidstime. Resultatet er at den samfunnsmessige kostnaden ved tidstap på veiene tiltar fordi tiden blir dyrere; en time tapt ved trafikkork innebærer et større økonomisk tap i et rikt land enn i et fattig land. I tillegg fører reallønnsveksten til at tidstap på veinettet oppleves som en stadig større subjektiv belastning, fordi alternativet i økende utstrekning er høyt avlønnet arbeidstid eller subjektivt sett like verdifull fritid. For transporten av varer gjelder det samme; økende spesialisering og sterkere varebytte innebærer økende krav til raskere transport, over lengre avstander, i mindre volum, men med hyppigere frekvens.

Som et av verdens mest formuende land kjennetegnes Norge ved en uvanlig dårlig utbygget infrastruktur i veier og jernbaner. Norge er Europas sinke i utbyggingen av veier. Med dagens bevilgninger er stamnettet av veier mange tiår unna dagens krav til kapasitet, trafikksikkerhet og miljø.11 Jernbanen er enda verre stillet. Næringsutviklingen i distriktene hemmes av dårlig infrastruktur. For mange bedrifter i utkantstrøkene er transportkostnadene en verre hemsko enn lønnsnivået. Norske hovedveier er stort sett av dårlig kvalitet og med utilstrekkelig kapasitet; mesteparten av norsk fiskeeksport går på store lastebiler på dårlige veier, men med europeisk format på lastebilene kreves også europeisk standard på veiene. Jernbanene er en enda større skandale; etter mange års kapitaltørke er skinnegangen nedslitt, og nettet har ikke kapasitet til å overta trafikken fra et overbelastet veinett.

Fra 1965 til 2006 er bruttonasjonalproduktet målt i faste priser blitt firedoblet; antall reiser er tredoblet, og reiselengden er firedoblet.12 Størstedelen av økningen er kjøring med personbil, som er blitt femdoblet. I 2006 ble bare 11 prosent av arbeidsreisene foretatt med kollektive transportmidler. Godsmengden er mer enn doblet siden 1965, men transportbruken målt i godskilometer er femdoblet, størstedelen med lastebil; den gjennomsnittlige transportlengden per tonn ble firedoblet fra 1965 til 2006. Fra 1973 til 2006 økte utslippet av CO2 med under 50 prosent, om lag en femtedel kom fra veitrafikken. Utbyggingen av veinettet har ikke stått i forhold til veksten i trafikken.13 Resultatet er køer og forstoppelser slik at reise- og transporttider ikke senkes vesentlig til tross for betydelige investeringer i veinettet. Med et økende inntektsnivå og høyere tidskostnader blir forsinkelser mer kostbare for samfunnet. Derfor er en utilstrekkelig infrastruktur en forholdsvis større belastning for et rikt samfunn, som dagens Norge, enn for et mindre rikt samfunn, som Norge omkring 1965. Med en fortsatt høy økonomisk vekst vil presset på infrastrukturen tilta. Utilstrekkelig utbygde veier og jernbaner hemmer næringsutviklingen og veksten i distriktene og forverrer miljøproblemene i byene.

Norge har kanskje verdens mest ambisiøse klimapolitikk, med målsettinger om betydelige reduksjoner i utslippene av klimagasser. Norge har allerede en effektiv bruk av energi i forhold til økonomisk ytelse, men det er selvsagt rom for videre effektivisering; spørsmålet gjelder virkemidler og kostnader.14 I den forbindelse er det oppsiktsvekkende at Lavslipputvalgets rapport i det vesentlige fremhever utvikling og anvendelse av ny teknologi som virkemiddel.15 Rapporten er blitt kritisert for å undervurdere kostnadene.16 Den legger påfallende lite vekt på potensialet for endring i transportsektoren, ved en overføring av passasjer- og godstrafikk fra vei til bane.

Utfordringen kan i denne sammenhengen være å kombinere en miljøgevinst ved redusert energibruk og lavere utslipp med en effektivitetsgevinst ved nedsatt reisetid for passasjerer og gods. Tidsgevinsten kan anses som en samfunnsøkonomisk gevinst, bestemt av kostnaden på innspart transporttid. Spørsmålet om samfunnsøkonomisk lønnsomhet kan anses som et spørsmål om kostnader til anlegg og drift i forhold til gevinster i tid og utslipp, som også prises. Spørsmålet er også bedriftsøkonomisk lønnsomhet, kontantstrøm og avkastning på de enkelte prosjektene. Behovet gjelder både bedre veier og bedre jernbaner. Biler i kø er mer forurensende enn biler i gang, slik at det er både miljøpolitisk og samfunnsøkonomisk viktig å bedre fremkommeligheten på veinettet.

Politisk strid og svak budsjettering og prosjektstyring

Bakgrunnen for dagens elendighet er både politisk strid mellom landsdeler og en lite hensiktsmessig budsjettering. Finansdepartementet har i lengre tid ansett bevilgninger til samferdsel som en utgift, ikke som en investering for å skape fremtidige inntekter. 17 Nedvurderingen av samferdselens betydning understrekes av at Finansdepartementets høye krav til avkastning på veiprosjekter, 10 prosent på 1960-tallet, deretter frem til 2005 8 prosent på veier og 7 prosent på jernbaner, og nå 4 prosent. I praksis har dette innebåret at frem til 2005 satte Finansdepartementet et dobbelt så høyt krav til å bygge ut landet ved investeringer i norske veier og jernbaner, med forholdsvis lav risiko, enn til avsetningen gjennom Fondet i utenlandske finansielle instrumenter, med en vesentlig høyere risiko. Til sammenligning har kravet til årlig avkastning på samferdselsprosjekter i Sverige og Tyskland lenge vært 3 prosent, i Finland 5 prosent. Høye krav til avkastning på prosjektene har i mange tiår svekket bevilgningene til norsk samferdsel, hvilket er noe av den historiske bakgrunnen for dagens dårlige forfatning av norske veier og jernbaner.

Norge, med Europas mest spredte befolkning og næringsliv (etter Island), har i lengre tid pålagt seg selv Europas høyeste kalkulasjonsrente i samferdselsinvesteringer. Kravet til avkastninger på investeringer var lenge like høyt som kravet til avkasting i aksjemarkedet, til tross for en vesentlig lavere risiko. Dette er urimelig og viser en påfallende målkonflikt blant politikere; samtidig som investeringene i samferdsel strupes, skal hovedtrekkene i bosettingsmønsteret opprettholdes. Urimeligheten i Finansdepartementets krav til høy avkastning viste seg blant annet ved byggingen av den nye broen over Svinesund; den var lønnsom på svensk side, men ikke på norsk side. Dette er meningsløst og viser Finansdepartementets historiske mangel på helhetssyn. Et annet eksempel er norsk fiskeeksport, der bederveligheten av fersk fisk gir transporttiden en kritisk økonomisk betydning, slik at dårlige veier gir et direkte økonomisk tap. I dette markedssegmentet burde en rask jernbane ha en vesentlig større markedsandel. Et tredje eksempel er at næringslivet på Sunnmøre er betjent av både dårlig vei og en dårlig, halvveis bygd bane.

Samferdselsprosjekter forsinkes og fordyres fordi fraværet av fullfinansiering svekker planleggingen og gjennomføringen. Begrunnelsen for påholdenheten er hensynet til budsjettbalansen. Dermed virker kortsiktigheten og påberopelse av handlefrihet på noen måter fordyrende, og mot noe av sin hensikt. Risikoen er en oppstykking, forsinkelse og fordyrelse av viktige investeringsprosjekter, samt at klattvise bevilgninger hemmer en stram prioritering av oppgavene. I tillegg kommer budet om distriktshensyn, slik at infrastrukturen, veier og jernbaner, ikke prioriteres i tettbygde strøk der størstedelen av befolkningen bor og der behovet er størst. Resultatet er flotte veier, fine broer og mange tunneler i utkantstrøk, og flaskehalser i byer og tettbygde strøk. Fra et økonomisk synspunkt er dette en feil allokering av knappe midler. Den politiske årsaken ligger i distriktenes makt og byenes avmakt. De fleste samferdselsministre har representert utkantstrøk og prioritert deretter. En viss endring kan spores, men bevilgningene foreslått i Nasjonal transportplan er altfor beskjedne, slik at Norge forblir en sinke i utbygging av veier og jernbaner.

Satsingen på vei og jernbane i Norge lider som nevnt av mangelen på helhetssyn. Som et av verdens rikeste og Europas mest kapitalsterke land burde vi prioritere samferdsel høyere med en lavere kostnad på bruk av kapital til å bygge ut landet. Et annet poeng er at kreftene må dra sammen, og at særinteresser ikke må motsette seg effektive løsninger.

Dårlig infrastruktur – en hemsko

Et utilstrekkelig vei- og jernbanenett er nå en alvorlig hemsko for landets økonomiske utvikling. Næringsutviklingen i distriktene hemmes av dårlig infrastruktur.

Transporten av både gods og passasjerer er i Norge konsentrert om noen viktige akser med godt trafikkgrunnlag. Selv om tungtransporten er en stor belastning på veinettet, blir den i liten utstrekning belastet for kostnadene. Selv om tungtransporten på vei er en samfunnsøkonomisk kostnad, innebærer et dårlig veinett med flaskehalser og forsinkelser også en økonomisk belastning for bedriftene i de berørte næringer og distrikter. Dessuten innebærer en omfattende tungtransport en belastning og en sikkerhetsrisiko for de øvrige brukerne, først og fremst persontransporten, ved siden av den miljømessige belastningen i form av utslipp, støy og køer. Bedre transportløsninger kunne på denne bakgrunnen innebære samfunnsøkonomiske, næringsmessige, distriktsmessige og miljømessige gevinster. En nøkkel kan være en ny arbeidsdeling mellom vei og jernbane i godstransport. Forutsetningen er investeringer.

Situasjonen er grotesk. Rundt Oslofjorden, på Jæren, og rundt Bergen og Trondheim er folketettheten på kontinentalt nivå, men her mangler både firefelts motorveier og dobbeltsporede jernbaner. På grunn av sjeldne og langsomme tog går passasjerene over til privatbiler, busser og fly. Distriktene lider ved dårlig, dyr og langsom transport som svekker konkurranseevnen. De sentrale strøkene lider ved forstoppelse av veinettet og et utilstrekkelig skinnenett. Samtidig preker politikerne miljøvern, men de synes tafatte der en innsats ville merkes, i samferdselspolitikken.

For et næringsliv presset av høye lønnskostnader, men med erfaring i innovasjon og omstilling, er adgangen til markedene av vesentlig betydning. Dette er ikke bare et spørsmål om tollsatser og handelshindringer, men også om transportvei, kostnader og tid.

I Norge blir fordelene ved stordrift og kontinuitet i anleggsvirksomhet ikke tatt ut ved mange små prosjekter. Norsk budsjettpraksis i samferdselsinvesteringer er preget av stykkevis og delt opplegg. Knappe midler til veier blir gjenstand for lokale dragkamper som resulterer i en utbedring og nyanlegg av korte parseller, hvilket i praksis innebærer å flytte på flaskehalser i trafikken fremfor å fjerne dem. Veibygging i korte stumper gjør at tidsgevinsten for trafikantene blir beskjeden i forhold til investeringene. Europavei E 18 langs Sørlandet er et eksempel blant mange. En tilsvarende betraktning gjelder for jernbanen, der utbedringer av korte, atskilte strekninger ikke bidrar nevneverdig til å øke reisehastigheten og senke reisetiden over lengre avstander. Vestfoldbanen er et eksempel. Oppstykkingen av samferdselsprosjekter på fastlandet står i grell kontrast til helhetssynet og effektiviteten i utbyggingen av petroleumsprosjekter på kontinentalsokkelen. Dersom oljeindustrien skulle ha styrt prosjektene på sokkelen på samme måte som samferdselsmyndighetene styrer vei- og jernbaneprosjekter, ville Norge neppe ha hatt en konkurransedyktig olje- og gassindustri.

Alternativet er å bygge nytt eller ruste opp lengre strekninger mellom to knutepunkter, der fokus settes på helheten, på samlet kapasitet, fremkommelighet og reisetid. Behovet er å bygge fullt og helt, ikke stykkevis og delt. Fokus på helheten må understøttes av bevilgninger til større prosjekter på flerårig basis. En fornuftig løsning kan være å organisere nye vei- og jernbaneprosjekter som egne selskap, med ansvar for ferdigstillelse innenfor tids- og kostnadsrammer, med full finansiering, eventuelt med privat deltakelse. En mulighet er også en finansiering ved særskilte fond for veier og jernbaner, som kan gi grunnlag for suksessiv prosjektering og stordriftsfordeler.

Lærdommer fra Finland

Vårt naboland Finland viser at en helhetlig og langsiktig innsats er mulig i samferdselspolitikken i et karrig, tynt befolket land med vanskelig topografi på grunn av sjøer og åser. Finland har i flere tiår hatt et veinett som Norge bare kan misunne, med et godt nett av motorveier og en gjennomgående høy standard på andre veier. På denne bakgrunnen er det påfallende at Finland nå satser sterkt på jernbanen for både tungtransport og passasjertrafikk. I mange år har Finland investert store beløp i dobbeltspor, elektrifisering og bygging av nye baner. Kravet er som tidligere nevnt 5 prosent avkastning.

Erfaringer fra Finland kan vise fordelene ved en helhetlig finansiering og organisering av prosjekter. I september 2006 ble den nye jernbanen fra Kervo til Lahti åpnet til en gjennomsnittlig kilometerkostnad på ca. 36,5 millioner kroner, langt under dagens norske nivå. Strekningen er småkupert, med mange vassdrag, våtmark og knauser, som krevde til sammen 81 broer og mange skjæringer og voller. Prosjektet var organisert i en egen enhet med budsjettansvar og fullfinansiering, og utsettelse av alle delentrepriser på anbud. Fordi hele beløpet var bevilget på forhånd, ble prosjektet ikke forsinket av finansieringsproblemer. Prosjektet ble stykket opp i et større antall mindre delleveranser med sikte på størst mulig konkurranse.

Nylig har den finske Banförvaltningscentralen lagt frem en plan for banenettet i 2020 og en visjon for jernbanen i 2050. Utgangspunktet er en analyse av utviklingstrekkene i det finske samfunnet.

Jernbanens betydning styrkes av at befolkningen i Finland som i Norge i økende grad samles i byene, særlig i Helsingforsområdet og langs de viktigste banestrekningene. Befolkningen blir eldre, mer kjøpekraftig, bedre utdannet, mer bevegelig og mer miljøbevisst. Den økonomiske veksten fortsetter, næringslivet blir i økende utstrekning preget av tjenester knyttet til nettverk. Trafikkveksten holder frem, og det internasjonale varebyttet øker. Disse utviklingstrekkene styrker grunnlaget for jernbanetransport av gods og passasjerer, samtidig som moderne teknologi innebærer et stort potensial for effektivisering av driften. Nøkkelen er investeringer i bedre infrastruktur.

Planen for 2020 går i korthet ut på et bedre banenett som effektivt kan ta en større andel av trafikken innenfor og mellom de viktigste byområdene. Målet er å ta en større andel av godstransporten og å senke reisetidene for passasjertog fra Helsingfors til de fleste større byer og St. Petersburg til innenfor tre timer. Investeringer i tidsgevinst er god distriktspolitikk og bidrar til å styrke konkurranseevnen for utkantstrøkene. Det er også god miljøpolitikk å overføre trafikk fra vei og fly til bane.

Visjonen for 2050 er at jernbanen ved et enda bedre nett skal ta en enda større del av godstrafikken, at fjerntogene skal bli enda mer konkurransedyktige, og at tettbygde strøk skal betjenes av raske og hyppige lokaltog. Områder foreslås båndlagt for nye jernbaner, blant annet en direkte linje fra Åbo over Helsingfors til St. Petersburg.

Den vellykkede gjennomføringen av det finske jernbaneprosjektet viser kontrasten til den norske årlige klattfinansieringen som virker både forsinkende og sterkt fordyrende. Dessuten kan den norske organiseringen av slike prosjekter lære av Finland.

Nasjonal transportplan må påplusses

I Nasjonal transportplan fra 2004 går Regjeringen inn for at det i perioden 2006–2015 skal nyttes i alt ca. 49 milliarder kroner til investeringer på stamveier og jernbanestrekninger i de åtte transportkorridorene. Den uventet sterke veksten i Fondet og avkastningen tilsier et grunnlag for vesentlig høyere bevilgninger. Både behovet og de økonomiske forutsetningene er til stede for et skippertak for norsk samferdsel. I stedet for å bevilge 26 milliarder kroner over ti år til stamveinettet, burde ambisjonen være 126 milliarder kroner; i stedet for å bevilge 12 milliarder kroner til investeringer i skinnegang, burde målet være 62 milliarder kroner over ti år. Behovet er der, pengene er der, prioriteringen og organiseringen utestår.

Under henvisning til oppbyggingen av Fondet og veksten i realavkastningen kan det foreslås å øremerke ytterligere minst 15 milliarder kroner årlig til investeringer i veier og jernbaner. Med stordrift i helhetlige prosjekter og utstrakt bruk av utenlandsk arbeidskraft ville kostnadene trolig kunne senkes betydelig. Anleggene bør selvsagt settes ut på europeisk anbud med sikte på kontinuerlig fremdrift for raskest mulig ferdigstillelse. En fullfinansiering kan gi prosjektledelse og leverandører en forutsigbarhet i fremdriften, uten risiko for forsinkelser på grunn av vansker med finansieringen.

Import av innsatsfaktorer kan legges inn som en faktor i konkurransen. Kriteriene for utvelgelse bør ikke bare være pris, kvalitet og byggetid, men også størst mulig bruk av utenlandsk arbeidskraft. Praktisk kan dette gjøres ved at entreprenøren sysselsetter utenlandske bygg- og anleggsarbeidere som arbeider helkontinuerlig på skift, bor i importerte brakker, og har med seg egne kokker og annet tjenestepersonal. Dette var fremgangsmåten i Midtøsten på 1970- og 1980-tallet. Rimeligvis vil denne formen for organisering både dempe etterspørselsvirkningene i Norge og redusere kostnadene ved nye anlegg av veier og jernbaner. Dette er i det vesentlige et spørsmål om organisasjon. Utfordringen er å finne organisatoriske løsninger som bidrar til at landets finansielle ressurser kan oppfylle landets reelle behov.

I denne sammenhengen kan Norge lære av for eksempel Saudi-Arabia som i løpet av en tiårsperiode fra 1975 til 1985 utbygget en moderne infrastruktur med veier, flypasser, havner, kraftforsyning, vannforsyning og telenett i tillegg til boliger, skoler og sykehus, i det helt vesentlige med bruk av utenlandske entreprenører og arbeidskraft. Innsatsen ble finansiert av landets oljeinntekter, men har styrket grunnlaget for det øvrige næringslivet.

Det viktigste holdepunktet for utviklingen frem til 2030 er at Norge på grunn av naturressurser og kunnskapsnivå ligger an til en fortsatt forholdsvis høy økonomisk vekst. Realinntekten vil øke sammen med innvandringen og sysselsettingen. Næringsstrukturen vil endres, med fortsatt nedgang i antallet industriarbeidsplasser og vekst i tjenesteyting. Denne utviklingen innebærer en videre sentralisering av bosettingen i byer og særlig større byer. Befolkningen ligger også an til å øke på grunn av innvandring og etter europeiske forhold høye fødselstall. Befolkningsveksten vil ikke bli jevnt fordelt ut over landet, men konsentreres i storbyene. Utbygging og drift av petroleumsvirksomhet i nord vil innebære mer transport av varer til og fra Nord-Norge. Den øvrige vareproduksjonen vil bli mer spesialisert, med høyere verdiskapning og større krav til rask og sikker transport. Politisk vil en mer velstående befolkning legge større vekt på helse, miljø og sikkerhet.

Denne utviklingen betyr at transporten av varer og mennesker vil bli mer konsentrert om akser og storbyområder. En akse fra sør til lengst i nordvest vil kunne få en betydelig større transport av gods. I sør betyr dette økt godstransport mellom Oslo og Trondheim, Bergen, Göteborg, Haugesund, Kristiansand/Stavanger, Stockholm og Ålesund/Molde/Kristiansund. Persontransporten ligger an til å øke langs de samme aksene, samt internt i kjerneområdet på Østlandet, i Bergens-området, på Jæren og i Trøndelag.

Ut fra dagens forhold ligger den forventede trafikkøkningen an til i det vesentlige å måtte avvikles på veier, med lastebil, buss og personbil. Ulempene er utslipp og miljøproblemer, forstoppelse og tidstap. Et høyere inntektsnivå tilsier som nevnt høyere kostnader ved tidstap.

Alternativet er å legge forholdene til rette for at mest mulig av transportveksten avvikles med jernbane. Mellom Oslo og Bergen har jernbanen allerede en høy andel av godstrafikken, ca. 70 prosent. Mellom Oslo og Stavanger eller Trondheim tar jernbanen om lag halvparten av godstrafikken. Stor godstrafikk på skinner betyr imidlertid at jernbanenettet møter kapasitetsgrenser. Med mindre det investeres i nye kryssingsspor, dobbeltspor og nye linjer, vil mesteparten av veksten i godstrafikken måtte betjenes av et allerede overbelastet veinett, til ulempe for næringslivet, andre trafikanter og miljøet. Derfor gjør en økende godstrafikk behovet for en bedre jernbane akutt på de viktigste strekningene.

Tilsvarende gjelder de øvrige akser i Sør-Norge. Økende godstrafikk kan gi grunnlag for en opprustning og elektrifisering av Raumabanen med forlengelse til Ålesund, og for en ny jernbane gjennom Vestfold og videre langs kysten til Kristiansand. For Sørvest-Norge har flere jernbaneprosjekter vært drøftet og konseptet om en ny bane for å betjene Bergen, Haugesund og Stavanger synes å få økende aksept. Her kan godstrafikken gi et økonomisk grunnlag for et nytt baneanlegg som også kan betjene passasjertrafikken. En vesentlig bedre forbindelse med en jernbane ville ved innsparinger i tid og kostnader kunne være av stor nytte for næringsutviklingen i Sørvest-Norge. En helhetsløsning, med felles bygging av firefelts motorvei og dobbeltspiret jernbane, ville kunne gi betydelige innsparinger. Med en rimelig arbeidsdeling er det ingen motsetning mellom å bygge motorvei og jernbane sammen; jernbanen tar nærtrafikk av personer i tettbygde strøk og langveis trafikk, motorveien tar kortveis trafikk.

Byggekostnadene for en firefelts motorvei ligger i Norge på ca. 80–120 millioner kroner per kilometer, men selvsagt med store forskjeller. For en dobbeltsporet jernbane ligger byggekostnadene i Norge på anslagsvis 80 millioner kroner per kilometer, også med store forskjeller. Med stordrift i helhetlige prosjekter og utstrakt bruk av utenlandsk arbeidskraft ville kostnadene trolig kunne bli senket til et snitt på kanskje 80 millioner kroner per kilometer motorvei og 50–60 millioner kroner per kilometer jernbane. En årlig ekstra veibevilgning på for eksempel 10 milliarder kroner ville kunne gi 100–120 kilometer ny firefelts motorvei i året, og i løpet av en tiårsperiode et nett på 1000–1200 kilometer. En årlig ekstra bevilgning på for eksempel 5 milliarder kroner ville kunne gi inntil 100 kilometer ny jernbane årlig, eller inntil 1000 kilometer ny bane, som den foreslåtte sørnorske ringen, i løpet av ti år. Anslagene er ment som en anskueliggjøring av mulighetene. Prioriteringene tilsier ikke nødvendigvis firefelts motorveier eller dobbeltsporede jernbaner på alle nye strekninger.

Virkemiddelet for å få godstransport over fra vei til skinne kan være progressive veiavgifter for lastebiler som kjører parallelt med jernbane, sammen med fri adgang til et bedre banenett for private aktører. Dette utprøves nå i flere land på kontinentet. Virkemidler for å overføre persontransport over fra luft til skinner kan være høye avgifter på drivstoff til fly, eventuelt kombinert med selektive seteavgifter på ruter der det foreligger et godt konkurrerende tilbud fra jernbanen. Virkemidler for å overføre persontransport fra vei til skinner kan være bompenger, eventuelt gradert etter tid på døgnet, og en konsesjonsordning for busstransport med henblikk på mest mulig samordning og minst mulig konkurranse med jernbanen. Et viktig virkemiddel er også lavere billettpriser. Opplegget forutsetter en strengere regulering av transportsektoren.

Styrket godstransport gir et økonomisk grunnlag for et utbedret banenett som blir bedre rustet til å avvikle en økende persontrafikk på korte og middels lange avstander. Selv uten høyhastighetsanlegg av kontinental standard skulle det være mulig på en utbedret konvensjonell bane å kjøre tog fra Oslo til Stockholm, Trondheim eller Ålesund på tre–fire timer, til Bergen på tre timer og til Göteborg eller Kristiansand på to–tre timer. Parallelt med utbyggingen av akser mellom Vestlandet og Østlandet er det et sterkt behov for bedre stamveier nord–sør på Vestlandet. Særlig vil en utbedring av Kyststamveien ha stor betydning for næringsutviklingen, men den indre korridoren nord–sør vil også være viktig for næringsutviklingen ved å bedre mulighetene for spesialisering og varebytte. I denne forbindelsen er det viktig å legge opp til et best mulig samspill mellom vei og bane, med bedre muligheter for å frakte lastebiler og containere med godstog.

Behovet er imidlertid enda sterkere på korte avstander. Norges største byområder trues av forstoppelse ved økende biltrafikk. Forstoppelsene i trafikken tar tid og koster penger. Utfordringen er et tilbud som kan konkurrere med bilen i samlet reise tid ved raske baner, eventuelt bybaner, for å avlaste veinettet. Raske, hyppige og komfortable tog som for eksempel kunne bringe Drammen innenfor tjue minutter fra Oslo sentrum, Moss innenfor en halv time, ville samtidig dempe presset på Oslo og styrke næringslivet i nabobyene. Tilsvarende gjelder for nærområdene rundt Bergen, Stavanger og Trondheim.

Utfordringen er dermed å skape klare føringer, å gi prioriteringer for bruken av økende inntekter fra Fondet til investeringer i innenriksøkonomien, særlig veier og jernbaner, som kan styrke den langsiktige næringsutviklingen i distriktene. I denne sammenhengen er det viktig å overkomme Finansdepartementets motstand mot langsiktige bevilgninger til vei- og jernbaneprosjekter. Det generelle argumentet om at effektiv samferdsel er av kritisk betydning for næringsutviklingene i distriktene i vårt langstrakte land kan finne gehør blant politikere, men holder neppe overfor Finansdepartementet.

Her må skarpere argumentasjon til, både en henvisning til at Finansdepartementets historiske praksis har vært ugunstig for landet og en anskueliggjøring av et alternativt, praktisk opplegg for finansiering og organisering av samferdselsprosjekter som i minimal utstrekning trekker veksler på norske innsatsfaktorer. Et mulig virkemiddel kunne være konkrete prosjekter for nye veier og jernbaner, med egen prosjektfinansiering og prosjektorganisasjon, satt ut på europeisk anbud med sikte på rask og kostnadseffektiv gjennomføring. Et slikt opplegg med minimal bruk av norske innsatsfaktorer kunne gjøre det mulig å ferdigstille en ny infrastruktur i løpet av for eksempel en tiårsperiode. En god infrastruktur ville også være et effektivt virkemiddel i distriktspolitikken. Likevel må sterk motstand forventes fra Finansdepartementet mot ethvert fremstøt for noe som kan oppfattes som et særskilt utenlandsbudsjett og en sondring mellom utgifter til løpende forbruk og utgifter til investeringer.

En fremsynt samferdselspolitikk er også god distriktspolitikk. Historisk har norsk distriktspolitikk i stort monn vært drevet ved beskyttelse av og støtte til jordbruket. Med overveiende sannsynlighet vil internasjonale avtaler drastisk begrense både beskyttelsen og stønaden. Dermed frigjøres midler, samtidig som distriktspolitikken må finne nye virkemidler. Bedre transportmuligheter ved kortere transporttid og lavere kostnader kan være til stor nytte for næringsgrunnlaget i distriktene. Innenfor internasjonale avtaler er støtte til transport tillatt. Dette gjelder også bygging og drift av veier og jernbaner.

Ankepunkt 2: Kunnskapsutvikling

Behovet for innovasjon og forskning

Varig økonomisk vekst forutsetter en stadig forbedring av den menneskelige kapital, av arbeidstakernes kunnskap og evne til å ta i bruk ny teknologi.18 I et historisk perspektiv er utdannelse den viktigste enkelte drivkraften for økonomisk vekst.19 Med et økende økonomisk utviklingsnivå stilles økende krav til arbeidstakernes kunnskaper og dermed til utdanningen. For et land på Norges økonomiske utviklingsnivå er det særlig innsatsen innenfor høyere utdanning og forskning som teller, men innsatsen på lavere trinn er en viktig forutsetning for suksess på høyere trinn. Dette er et spørsmål om både lengde og kvalitet i utdanningen. Norges fortrinn er et høyt allment utdanningsnivå målt ved utdanningens lengde. Norges ulempe er en til dels tvilsom kvalitet i utdanningen målt ved kunnskaper og ferdigheter. Problemer forsterkes av utilstrekkelige kvalifikasjoner i deler av lærerstaben.20 Næringslivets langsiktige konkurranseevne er betinget av evne til å fornye både spekteret av produkter og produksjonsmetodene. Dette krever igjen en forskningsinnsats av kompetente menneskelige og tilstrekkelige materielle ressurser.

På dette punktet svikter Norge. Stillingen for høyere utdanning, forskning og utvikling er lite tilfredsstillende i forhold til landets langsiktige behov for å utvikle nye næringer og videreutvikle det eksisterende næringslivet. Norske høyere læresteder sliter med forgubbing, sviktende rekruttering og utilstrekkelige bevilgninger til gjennomføring av kvalitetsreformen for å hindre at større innsats i undervisning og veiledning fortrenger forskningen. Ingen regjering synes villig til å gjennomføre Stortingets vedtak om at Norges samlede forskningsinnsats skal utgjøre 3 prosent av bruttonasjonalproduktet, BNP, som er gjennomsnittet blant industrilandene. Stortingets vedtak i 2005 om at dette skal skje innen 2010, velger regjeringen å se bort fra. I 2007 er det en markert nedgang i bevilgningene til høyere utdanning.

Forskning har fått en tilsvarende ublid skjebne av den rødgrønne regjeringen. I 2005 var den samlede norske innsatsen i forskning og utvikling i underkant av 30 milliarder kroner, tilsvarende omtrent 1,5 prosent av bruttonasjonalproduktet. Noe under halvparten av innsatsen var offentlig finansiert. I andre, sammenlignbare land med en høyere samlet forskningsinnsats i forhold til sin økonomiske yteevne, står næringslivet for en vesentlig større andel. Det norske lavmålet i forskning og utvikling skyldes til dels en overvekt av ressursbasert næringsliv med begrenset interesse av forskning. En videre årsak er at statens dominerende stilling i norsk økonomi, som den ledende akkumulator av kapital, ikke følges opp av en tilsvarende statlig innsats innenfor forskning og utvikling. Et godt eksempel er Petoro, forvalteren av statens direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten, som med et resultat på 128,5 milliarder kroner i 2006 knapt brukte midler på forskning og utvikling, men kunne trekke på andres innsats.

Det er fortsatt bred politisk enighet om at Norge skal satse vesentlig mer på forsknings- og utvikling. Dette krever betydelige økninger i offentlige bevilgninger og den privatfinansierte forskningsinnsatsen, samt utvikling av den menneskelige kapital ved bedre kvalifikasjoner. Dette er et statlig ansvar, ikke nødvendigvis å stå for hele innsatsen, men å legge forholdene til rette. For at universitetene, høyskolene og forskningsinstituttene skal kunne dekke vesentlige deler av samfunnets behov for kunnskapsutvikling, må de ha stabile rammebetingelser som sikker finansiering og muligheter til jevn rekruttering. Det er også statens ansvar å legge forholdene til rette for den private forskningsinnsatsen, først og fremst i regi av næringslivet, ved skattemessig stimulering.

Næringslivet står for om lag halvparten av den norske innsatsen i forskning og utvikling, hvilket er en betydelig lavere andel enn i våre naboland Danmark, Finland og Sverige. Årsaken ligger i en råvarebasert næringsstruktur der behovet for forskning ikke fortoner seg som sterkt. Vekstmålet for forskning vedtatt av Stortinget forutsatte at den privatfinansierte innsatsen skulle være to tredjedeler, men dette er neppe realistisk. Derfor må de offentlige bevilgningene trappes opp og insentivene til privat sektor styrkes ved skattefradrag, tilskuddsordninger, fellesprosjekter og utviklingskontrakter. Et viktig poeng i denne sammenhengen er at det høye norske lønnsnivået har ført til omfattende investeringer i høyteknologisk utstyr i norsk privat tjenesteyting. 21 Tjenesteytende næringer basert på avansert teknologi og kvalifiserte arbeidstakere har behov for forskning og utvikling for å sikre konkurranseevne.

Redusert andel forskning av BNP

Målt i faste priser økte den samlede innsatsen i forskning og utvikling, FoU, reelt med 3,4 prosent i 2005 i forhold til 2003, en gjennomsnittlig årlig vekst på 1,7 prosent, lavere enn i toårsperioden 2001–2003 da årlig realvekst var 2,7 prosent i gjennomsnitt, og betydelig lavere enn i den foregående toårsperioden 1999–2001 da den tilsvarende vekstprosenten var 5,7.

I næringslivet var det en realnedgang i utgiftene til FoU på 1,9 prosent i gjennomsnitt per år fra 2003 til 2005. FoU-innsatsen i næringslivet varierer imidlertid mer fra år til år enn den offentlig finansierte innsatsen. Fra 2003 til 2004 hadde forskningsinnsatsen i næringslivet en realnedgang på 6,9 prosent, mens det var en økning på 3,5 prosent fra 2004 til 2005. Nedgangen i næringslivets FoU-innsats i 2005 i forhold til 2003 skyldes i første rekke en reduksjon i investeringene. Også lønnsutgiftene i næringslivet viste en svak nedgang.

I instituttsektoren var det en realvekst på 3,8 prosent fra 2003 til 2005. Veksten i denne sektoren gjelder driftsutgiftene til FoU, mens kapitalutgiftene viste en nedgang. I universitets- og høgskolesektoren er de registrerte FoU-utgiftene i 2005 betydelig høyere enn i 2003. Veksten gjelder både drifts- og kapitalutgifter, men noe av veksten kan skyldes endringer i datagrunnlaget ved universitetssykehusene. Korrigert for universitetssykehusene var den årlige realveksten i universitets- og høgskolesektoren 5,5 fra 2003 til 2005.

I 2005 ble det utført i alt 30 500 FoU-årsverk i Norge, en økning på 1450 i forhold til 2003. Næringslivet sto for 45 prosent av de totale FoU-årsverkene i 2005, universitets- og høgskolesektoren for 31 prosent og instituttsektoren for 24 prosent. Det totale antallet FoU-årsverk økte med 5 prosent fra 2003. Universitets- og høgskolesektoren sto for hele økningen. I instituttsektoren var det en ubetydelig økning og i næringslivet en mindre nedgang.

I 2005 utgjorde innsatsen i forskning og utvikling en andel av bruttonasjonalproduktet, BNP, på 1,53 prosent, en nedgang i forhold til 2003 da andelen var 1,71 prosent og til 2004 da den var 1,59 prosent. En viktig forklaring ligger i den raske veksten i Norges bruttonasjonalprodukt. Offentlig finansiert FoU utgjorde 0,67 prosent av BNP i 2005, mot 0,86 prosent for FoU finansiert av næringslivet, andre kilder og utlandet.

Ressurskrevende prioritering av de lavere trinn

Norge har en forholdsvis større innsats innenfor utdanning enn de fleste industriland. I 2003 brukte Norge ca. 6,6 prosent av bruttonasjonalproduktet på utdanning, omtrent som de øvrige nordiske landene, men under USA og over OECD-landenes gjennomsnitt på 5,7 prosent. I forhold til bruttonasjonalproduktet viste Norges innsats innenfor utdanning imidlertid en avtakende tendens; i 1995 var andelen 7,5 prosent og forskjellen til OECD-landenes gjennomsnitt på 5,4 prosent var større. I 2003 var Norges innsats i utdanning preget av en prioritering av grunnskolen, som fikk forholdsvis større budsjetter enn gjennomsnittet i OECD-området, mens videregående skole og høyere utdanning fikk budsjetter omtrent som gjennomsnittet, og førskolen fikk forholdsvis mindre. De senere årene er innsatsen blitt vesentlig styrket på de lavere trinn, først og fremst ved satsingen på full barnehagedekning, som i Norge skjer på en særdeles ressurskrevende måte. I Norge er regelen for alderstrinnet opp til tre år tre barn for hver ansatt, for alderstrinnet over tre år fem barn for hver ansatt. I Frankrike er til sammenligning regelen i førskolen to ansatte for hver klasse på inntil 35 barn. Ressursbehovet i utbyggingen av barnehager i Norge er etter europeiske forhold uvanlig stort; det har vist seg vanskelig å håndheve regelen om antall ansatte i forhold til barneflokken, samtidig som utbyggingen av barnehagene tar ressurser fra innsatsen på de høyere alderstrinnene, først og fremst høyere utdanning og forskning, der det finner sted en reell nedtrapping. På dette punktet skiller Norge seg ut på en negativ måte i forhold til de fleste andre industriland.

Ut fra et økonomisk perspektiv er dette en feilaktig allokering av knappe ressurser. Opptrappingen av innsatsen på laveste trinn kan rettferdiggjøres, men den gjøres på en unødig kostbar måte som svekker landets konkurranseevne. Nedtrappingen av innsatsen på høyeste trinn er enda mer skadelig for konkurranseevnen ved at den svekker tilgangen på fagfolk og nye tanker og dermed innovasjonen.

Nedtrappingen av innsatsen for forskning gjenspeiler paradoksalt en uvanlig gunstig økonomisk situasjon. Tankegangen synes å være at det ikke er nødvendig med innovasjon som forutsetter forskning for et land som har store olje- og gassinntekter og store inntekter fra en raskt voksende finansiell formue. Finansdepartementet anser åpenbart som utgifter til forskning som en løpende kostnad, ikke som en investering i konkurranseevne og produktivitet. Her er tenkningen kanskje også at det er billigere å kjøpe forskningsresultater fra utlandet enn å forske selv, og at Norge har råd til slike innkjøp. Dette overser at en god utnyttelse av andres resultater forutsetter en kritisk egen innsats. Politikerne prioriterer opportunistisk, og med sikte på gjenvalg finner de barnehageplasser nyttigere enn laboratorieplasser. Dette er en plausibel forklaring på at kunnskapsministeren satser ensidig på barnehager og ikke engang prøver å fordele knappheten. I 2005 hadde over tre fjerdedeler av norske barn i alderen 1–5 år plass i barnehage. Selv med utsikter til full barnehagedekning om få år, er ikke signalet en sterkere innsats for høyere utdanning og forskning. Kunnskapsministeren sier til og med i 2007 at målet om forskning som ble vedtatt i 2005, ikke lar seg gjennomføre som forutsatt i 2010, men må kanskje utsettes til 2020.22

Med inntekter fra olje, gass og finansformue nedprioriterer Norge utviklingen og den videre kvalifiseringen av sine menneskelige ressurser. Dette er stikk i strid med signalene fra den første regjeringen Stoltenberg i 2001 om bruken av inntektene fra Fondet. Alternativet er å bruke Norges enestående økonomiske situasjon til å satse vesentlig mer på kunnskapsutvikling. Uten store investeringer i forskning og utvikling hadde Norge ikke kunnet evne å høste store inntekter fra petroleumsvirksomheten og selv ha kontrollen.23

Å bringe Norges forskningsinnsats opp på europeisk gjennomsnittsnivå i forhold til økonomisk yteevne ville kreve ytterligere bevilgninger på kr 30 milliarder årlig dersom staten skulle stå for hele økningen. Dersom staten skulle stå for halvparten av veksten, ville kravet være 15 milliarder i årlige tilleggsbevilgninger. I forhold til utsiktene til veksten i inntektene fra Fondet i kommende år er dette et overkommelig beløp.

Den viktigste utfordringen i norsk forskningspolitikk gjelder rekruttering. Aldersstrukturen tilsier en betydelig utskifting av personell i de kommende årene, med et umiddelbart erstatningsbehov på femten tusen årsverk, i tillegg til behovet for flere ansatte med sikte på en mer omfattende innsats. Dette krever en betydelig vekst i forskerutdannelsen, samt internasjonal rekruttering. For at de best kvalifiserte og motiverte kandidatene skal velge en forskerkarriere, kreves et tilstrekkelig antall rekrutteringsstillinger og betingelser som gjør det økonomisk attraktivt å fullføre doktorgraden. En forutsetning for å styrke forskningsinnsatsen er rekruttering av unge, dyktige forskere; det må opprettes minst 500 nye stipendiatstillinger og 100 nye postdoktorstillinger hvert år i tiden fremover, i tillegg til nye førstestillinger. Institusjonene må sikres tilstrekkelige bevilgninger til videreføring og videreutvikling av kvalitetsreformen slik at undervisning og veiledning ikke går på bekostning av forskningsinnsatsen. I dette perspektivet kan nedtrappingen av bevilgningene i 2007 gi dramatiske skadevirkninger ved svekkelse av kunnskapskapitalen i norsk forskning og høyere utdanning. Alternativet er å trappe opp bevilgningene; de økonomiske og menneskelige ressursene foreligger, men den politiske ambisjonen mangler. Argumentet om at forskningsmidler kan virke inflasjonsdrivende kan møtes med å bevilge midler til import av utstyr fra utlandet og til studieopphold ved utenlandske læresteder og forskingsinstitutter.24 Som et lite land har Norge et stort behov for å knytte seg opp mot kunnskapsutviklingen i andre land, og fortsatt er USA ledende i forskning og utvikling. En raus stipendordning for yngre forskere vil kunne være en nyttig investering.

En samordnet innsats

Norge har forutsetninger for å satse på utvikling av kunnskap i samband med næringspolitikk på en måte som også bistår verdens fattige land. Norges økonomiske ressurser sammen med et allment høyt kunnskapsnivå tilsier at målet om OECD-gjennomsnitt i forskningsinnsatsen, 3 prosent av BNP, er urimelig beskjedent. Målet burde selvsagt være å bruke våre ressurser til en forskningsinnsats forholdsvis godt over OECDs gjennomsnitt. Behovet er grunnforskning for på utvalgte områder å sikre norsk kunnskap en ledende posisjon, og anvendt forskning i samband med næringspolitikk, fortrinnsvis på områder som også kan komme andre land til gode. Dette er en viktig forutsetning for internasjonaliseringen av norsk forskning.

Petroleumsforskningen er et godt eksempel. På én generasjon har Norge bygget opp en av verdens største olje- og gassindustrier og utviklet avansert teknologi som i økende utstrekning blir eksportert og finner anvendelse i andre land. Norske foretak med egen teknologi byr på konkurranse for etablerte selskap og bidrar dermed til å styrke handlefriheten til andre petroleumsprodusenter, som for eksempel Algerie, Iran og Venezuela. Norsk reservoarteknologi bidrar til bedre utnyttelse av oljefelt i andre land, og dermed til verdens energiforsyning. Petroleumsforskningen er allerede prioritert, med gode resultater målt ved eksport som bidrar til økonomisk diversifisering. Her har Norge på noen områder en ledende stilling, og internasjonal virksomhet styrker vår faglige utvikling. Ambisjonen burde her være ikke bare å styrke en ledende posisjon ved å trappe opp forskningen, men i tillegg å skape verdens beste utdanning i petroleumsfag.

Dette eksemplet burde kunne inspirere andre bransjer. Innenfor havbruk har Norge en ledende stilling. Her er behovet ikke bare styrket forskning med sikte på dyrking av nye arter, bedre helse og kvalitet, med bedre effektivitet, men også sterkere enheter i næringen som kan engasjere seg i utlandet, ikke minst i utviklingsland. På denne måten kunne Norge ved en næringsrettet forskningsinnsatse også bidra til et bedre matvaretilbud i verdens fattige land. Dette perspektivet tilsier en styrking av den marinbiologiske forskningen, fortrinnsvis i samband med næringspolitikk og bistandspolitikk. Eventuelt kan innsatsen utvides til også å omfatte omsetning og kvalitetskontroll. Her kan utfordringen være å styrke en på viktige områder ledende stilling, sammen med en utvidet internasjonal virksomhet som igjen kan bidra til faglig utvikling. I tillegg bør ambisjonen være å skape verdens ledende marinbiologiske forskingsmiljø og verdens beste utdanning på området.

Medisin er et annet naturlig satsingsområde. Medisinsk forskning og utvikling av nye legemidler er på den internasjonale arena dominert av noen få store foretak, et oligopol, som i mange tilfeller samarbeider og driver prisene i været til skade for helsevesenet i fattige land. Problemet med kostbare medisiner i Afrika mot hiv og aids er typisk. Her burde Norge kunne ta opp hansken og satse vesentlig sterkere på medisinsk og farmasøytisk forskning, fortrinnsvis med siktemål å utvikle nye legemidler. Målet burde også være å utvikle foretak som kan ta opp konkurransen med den etablerte legemiddelindustrien og bidra til bedre og billigere medisiner i fattige land. Oppgaven er her å kombinere forskningspolitikk, næringspolitikk og bistand med sikte på praktiske resultater. Eventuelt kunne en slik innsats utvides til også å omfatte helsetjenester. Ambisjonen kan også her være å utvikle en ledende faglig posisjon på noen utvalgte områder. Ved siden av forskningsmidler kan virkemiddelet være gode foretak med omfattende virksomhet i andre land, samt et på verdensbasis faglig ledende miljø for forskning og utdanning innenfor medisin. En slik samordnet innsats krever prioritering av kvalitet, enten området er petroleum, havbruk eller medisin.

Økonomisk handlefrihet – et politisk problem

I all sin finansielle rikdom og store velstand er Norge økonomisk sårbart. På grunn av store naturressurser har overgangen til et kunnskapsbasert næringsliv vært langsommere i Norge enn i de fleste andre land med et sammenlignbart inntektsnivå.25 Selv med forbehold for kunnskapsintensiteten i norsk petroleumsvirksomhet, har Norge en liten kunnskapsindustri, med begrenset eksport og begrensede menneskelige ressurser.26 Det norske paradokset er en uvanlig pengerikelighet samtidig som Norge har mange udekkede behov innenfor helsevesen, omsorg, forskning og utdanning, og i infrastrukturen, som dårlig utbygde veier og jernbaner. Pengerikeligheten tilsier en forsiktig balansegang mellom sparing og forbruk.

En rask vekst i oljefinansiert forbruk er ikke uten risiko, som Norge har erfart to ganger i nyere historie, men sparing i utenlandske verdipapirer er heller ikke uten risiko. Dilemmaet skjerpes ved at dagens høye oljepris fører til langt høyere inntekter enn forventet og dermed en høyere oppbygging av finansformue med høyere avkastning, men også en høyere eksponering overfor risiko i internasjonale finansmarkeder. Risikoen for tap i finansmarkedene får lite oppmerksomhet i Norge. Myndighetene er stolte over selvdisiplinen i bruken av oljeinntektene og oppbyggingen av Fondet, men bekymrer seg over bruken av avkastningen og utviser begrenset oppfinnsomhet i å finne anvendelsesmetoder som tilfredsstiller innenlandske behov uten å være inflasjonsdrivende.

Dilemmaet i forhold til handlingsregelen viser at varsomheten i omgangen med olje- og gassinntektene ikke bare har sin bakgrunn i en bevisst strategi; den kan også tilskrives en rådvillhet i forhold til tilgjengelig kapital. Med grunnrenten fra petroleumsvirksomheten har Norge i senere år bygget opp en av verdens største finansielle formuer, holdt i utenlandske verdipapirer som aksjer og obligasjoner. Investeringsstrategien tar sikte på lav risiko med moderat avkastning. Fondet foretar ingen direkte investeringer i næringsdrift, men det åpnes nå for investeringer i fast eiendom. Investeringer i utenlandske verdipapirer er imidlertid ikke uten risiko. Historisk har de fleste store finansformuer etter en tid helt eller delvis gått tapt ved konflikter, kriger og økonomiske tilbakeslag. På denne bakgrunnen er oppbyggingen av Fondets finansformue heller ikke uten risiko, hvilket kunne tilsi en høyere prioritering av investeringer i realkapital i Norge, som infrastruktur, med lavere risiko. Et viktig argument i denne retningen er at den innenlandske prisveksten i dag på ca. 1–1,5 prosent på årsbasis ligger under Regjeringens inflasjonsmål for pengepolitikken i Norge, en vekst i konsumprisene over tid nær 2,5 prosent. Differansen antyder et visst slingringsmonn når det gjelder bruken av Fondets inntekter. I dette perspektivet kan det være rom for høyere investeringer i infrastruktur og kunnskapsutvikling uten å bryte målet om lav pristigning.

Høye priser på olje og gass har i senere år ført til en uventet rask oppbygging av Fondet. Dermed blir også normalavkastningen, som nevnt på 4 prosent årlig, også betydelig høyere enn tidligere forventet, hvilket gjør at handlingsregelen kan fortone seg som for slepphendt. Et uventet høyt aktivitetsnivå i norsk økonomi utenom petroleumsvirksomheten sammen med uventet høye inntekter fra virksomheten maner til varsomhet, og i statsbudsjettet for 2008 vurderes å bruke færre midler fra Fondet enn hva handlingsregelen skulle tilsi. Budet om måtehold er i prinsippet fornuftig, ikke minst i betraktning av norske erfaringer fra 1970- og 1980-tallet med en mer uhemmet bruk av petroleumsinntektene, først under regjeringen Nordli, deretter under regjeringen Willoch II.

Norges rikelighet på penger og knapphet på arbeidskraft burde anspore til systematisk å investere i kapitalutstyr som bidrar til å spare inn arbeidskraft og i effektive transportløsninger som kan bidra til å dempe ulempene ved kostbar arbeidskraft og lange avstander til markedene. Det private næringslivet investerer i moderne utstyr, stimulert av høye lønnskostnader, lav rente og gunstige avskrivningsregler, hvilket er en viktig grunn til at produktiviteten i norsk økonomi uten petroleumsvirksomheten er høy. I henhold til økonomisk teori kan arbeidskraft erstattes med kapital, hvilket gjøres i stor utstrekning i Norge, men dette stiller større krav til ferdigheter, kunnskap og utdanning hos den arbeidskraften som skal betjene et kapitalintensivt og teknologisk avansert produksjonsutstyr. Dette styrker igjen arbeidstakernes forhandlingsposisjon og øker kravene til bedriftenes inntjening og verdiskapning. På denne måten er kunnskapsutvikling og en videre kvalifisering av arbeidskraften en forutsetning for økonomisk vekst ut over petroleumsvirksomheten.

I dette perspektivet er det en skandale at SVs kunnskapsminister Øystein Djupedal ikke bare unnlater å oppfylle målsettingen om 3 prosent av BNP til forskning og utvikling, men trekker dens betydning i tvil. Når det gjelder forskning og kunnskapsutvikling fortoner Djupedal fra SV seg som mindre fremsynt og mer sneversynt og bakstreversk enn sin forgjenger Kristin Clemet fra Høyre, dessverre uten at statsminister Stoltenberg griper inn.27Den politiske årsaken ligger i stort monn i manglende interesse for forskning, aktualisert ved en kunnskapsminister som tilsynelatende evner bare å prioritere én sak, utbygging av barnehager, og som på grunn av manglende evne til å øke bevilgningene trekker i tvil behovet for en styrket forskningsinnsats i pakt med Stortingets tidligere vedtak.28 Det er oppsiktsvekkende at når Sosialistisk Venstreparti omsider kommer i regjeringsposisjon, markerer partiet seg med en nedvurdering av kunnskapsutviklingen og har lavere ambisjoner enn Høyre. Med finansminister og kunnskapsminister fra SV var det høye forventninger i universitets- og forskningsmiljøene til en ny giv i forskning og høyere utdanning, men budsjettene viser at i SV har førskolelærerne større politisk tyngde enn professorene. Den viser også at SV klart prioriterer kortsiktige velferdstiltak fremfor en langsiktig strategi for en styrket konkurranseevne utenom petroleumssektoren, samtidig som partiet helst ikke ønsker noen videre utvikling av olje- og gassindustrien. SV viser seg på denne måten uansvarlig når det gjelder fremtidig konkurranseevne og sysselsetting.

Den negative holdningen til forskning understrekes av innstrammingen av skatteinsentivene til næringslivet, Skattefunn, for å forske. Partiets næringspolitikere har derimot uttrykt interesse for å kjøpe aksjeposter som den svenske staten vurderer å avhende i SAS, Europas kanskje mest tungdrevne flyselskap, og Vattenfall, med kjernekraftverk i Sverige og Tyskland, kullgruver og kullkraftverk i Tyskland, samt en monopolstilling i markedet i det nordlige og østlige Tyskland som har ført til søksmål fra forbrukerinteresser om misbruk av markedsmakt. SV gir inntrykk av å prioritere tvilsomme oppkjøp i utlandet fremfor kunnskapsutvikling i Norge.

Av en miljøbevisst rødgrønn regjering burde det kunne forventes en sterk satsing på å få mest mulig av trafikken over på jernbanen, i likhet med hva som er tilfellet i mange andre land i Europa. Utfordringen er å iverksette et systematisk løft for veier og jernbaner med sikte på et topp moderne nett innenfor en fastsatt tidsplan. Norge har behovet og pengene. Problemet er også her politisk: SV liker ikke veier, særlig ikke firefelts motorveier, Fremskrittspartiet liker ikke jernbaner, men Norge trenger begge deler. Senterpartiet får derimot gjennomslag for sine ønsker om bygdeveier og skogsbilveier i strøk med fraflytting. Anvendelse av Fondets økende inntekter til infrastruktur, ved siden av utdannelse og forskning, er investeringer som kan sikre et bredere grunnlag for sysselsetting og inntekt. Risikoen er at disse oppgavene blir forsømt til tross for pengerikeligheten. Uten klare prioriteringer er risikoen at de økende inntektene fra Fondet etter hvert stort sett vil gå til omsorg og velferd, ikke til å skape et langsiktig mer konkurransedyktig og diversifisert næringsliv.

Når det gjelder bruken av inntektene fra Fondet, er kontrasten slående mellom signalene fra den første regjeringen Stoltenberg i 2001 og handlemåten til den andre regjeringen Stoltenberg siden 2005. En prioritering av kunnskapsutvikling og infrastruktur for å styrke langsiktig konkurranseevne er avløst av en prioritering av velferd sammen med en vegring for nytenkning i økonomisk politikk. Målsettingen om lettelse i skatter og avgifter, som også vil styrke konkurranseevnen og det langsiktige grunnlaget for sysselsetting, synes å ha gått i glemmeboken. Risikoen er at inntektene fra Fondet vil gå til kortsiktige velferdsformål av politikere som søker gjenvalg, men som like fullt vil blåse opp den offentlige sektor og svekke konkurranseevnen.29 Forskjellen fra Arbeiderpartiets strategi i 2001 ligger i den rødgrønne regjeringen, og noe av problemet heter SV, men ikke utelukkende. I dette perspektivet fortoner handlingsregelen seg som for slepphendt i forhold til omfanget av Norges finansformue. Alternativet er å øremerke en del av inntektene fra Fondet til de strategiske formålene som ble utpekt av den første regjeringen Stoltenberg i 2001, nemlig kunnskapsutvikling, infrastruktur og skattelette.

Under henvisning til en forventet vekst i den årlige realavkastningen fra Fondet på 55 milliarder kroner fra 2007 til 2010 ville det ikke være urimelig å øremerke som tidligere foreslått ytterligere 15 milliarder til investeringer i veier og jernbaner og et like stort beløp til forskning. I den utstrekning disse investeringene kan ledes til import, som ved forskning og høyere utdanning i utlandet og kjøp i utlandet av innsatsfaktorer til bygging av infrastruktur, dempes presset på etterspørselen innenlands. Det første poenget er å ruste opp infrastrukturen på et tidlig tidspunkt, før eldrebølgen blir en større finansiell belastning omkring 2020, det andre poenget er å ruste opp kompetansenivået i øvrig norsk næringsliv før aktivitetsnivået i petroleumsvirksomheten avtar og sysselsettingen svekkes.30 Det er et åpent spørsmål om den rødgrønne regjeringen evner å ta skjeen i en annen hånd. Da er gjenvalg i 2009 også åpent.

Noter

  • 1. Retningslinjer for den økonomiske politikken, St.meld. nr. 29 (2000–2001), Oslo 2001, Finansdepartementet, s. 4.
  • 2. Retningslinjer for den økonomiske politikken, St.meld. nr. 29 (2000–2001), Oslo 2001, Finansdepartementet, s. 4.
  • 3. Jim Rogers, Hot Commodities, New York 2004, Random House, s. 121.
  • 4. Christian Riis, «Bør oljepengene gis til folket?», Horisont, nr. 4, 2006, s. 48–53.
  • 5. Retningslinjer for den økonomiske politikken, St.meld. nr. 29 (2000–2001), Oslo 2001, Finansdepartementet, s. 4.
  • 6. Knut Bjørlykke, «Høy pris for den siste oljen», Dagens Næringsliv, 3. august 2007.
  • 7. Kjell Thompson, «Kristin Halvorsen om handlingsregelen – Fire prosent kan bli for ekspansivt» Horisont, nr. 4, 2006, s. 32–35.
  • 8. Nils Terje Furunes, «Bruken av oljepenger bør gjennomgås fra bunnen av», Horisont, nr. 4, 2006, s. 22–35.
  • 9. Nils Terje Furunes, «Bruken av oljepenger bør gjennomgås fra bunnen av», Horisont, nr. 4, 2006, s. 22–35.
  • 10. Gudmund Hernes, «Amerikanske erfaringer – norske penger», Horisont, nr. 4, 2006, s. 76–85.
  • 11. Knut Boge, «Norge er Europas veisinke», Horisont, nr. 4, 2006, s. 96–109.
  • 12. Kilde: Statistisk Sentralbyrås nettside Historisk statistikk, www.ssb.no
  • 13. Knut Boge, «Norge er Europas veisinke», Horisont, nr. 4, 2006, s. 96–109.
  • 14. Et klimavennlig Norge, Oslo 2006, Miljverndepartementet, NOU 2006: 18
  • 15. Torstein Bye og Michael Hoel, «Klimabidrag fra Norge» i Økonomisk Forum, nr. 5, 2007, ss. 31–34
  • 16. Knut Boge, «Norge er Europas veisinke», s.99
  • 17. Sverre Knudsen og Knut Boge, Norsk Vegpolitikk etter 1960 – stykkevis og delt?, Oslo 2006, Cappelen, s. 32
  • 18. Robert J. Barro, Education and Economic Growth, Paris, OECD.
  • 19. Edward Denison, Trends in American Economic Growth, 1929–1982, Washingtob D.C. 1985.
  • 20. Norway, Economic Survey 2007, Paris 2007, OECD s. 116.
  • 21. Norway, Economic Survey 2007, s. 128.
  • 22. Ingar Myking, «Stoltenberg må hjelpe Djupedal!», Forskerforum nr. 6, 2007.
  • 23. Kristin Clemet og Bjørn Haugstad, «Forskning for fremtiden», Horisont nr. 4, 2006, s. 86–93.
  • 24. Gudmund Hernes, «Amerikanske erfaringer – norske penger», Horisont nr. 4, 2006, s. 76–85.
  • 25. Per Morten Schieflo, «Det industrielle landskapet», Norge 2020, s. 25–41.
  • 26. T. Andersen, J. Kind og C. Logan-Andersen, Towards a new growth and innovation policy for Norway, Malmö 2004, IKED, s. 25.
  • 27. Ingar Myking, «Stoltenberg må hjelpe Djupedal!», Forskerforum nr. 6, 2007.
  • 28. Ingar Myking, «Stoltenberg må hjelpe Djupedal!», Forskerforum nr. 6, 2007.
  • 29. Kjell Thompson, «Bør oljepengene gis til folket?», Horisont nr. 4, 2006, s. 48–53.
  • 30. Per Morten Schieflo, «Norge – en privilegert, men sårbar nasjon», Gunnar Sand, Per Morten Schieflo og Tone Merete Berg Assen, Norge 2020, Bergen 2005, Fagbokforlaget, s. 9–24.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS