Magma topp logo Til forsiden Econa

Karl Robertsen er førsteamanuensis ved Høgskolen i Agder. Han er samfunnsøkonom fra Universitetet i Oslo og underviser og forsker i offentlig økonomi. Han har tidligere arbeidet ved Nordland distriktshøgskole, østfold distriktshøgskole og i Industridepartementet.

Hvor egnet er brukerundersøkelser som styringsverktøy for offentlig tjenesteproduksjon?

Formålet med brukerundersøkelser av offentlige tjenester er å skaffe produsenten relevante styringssignaler vedrørende tjenestenes kvalitet. Fordi brukerne ofte ikke er i stand til å vurdere sentrale egenskaper ved de tjenestene de konsumerer, er det imidlertid ikke sikkert at disse signalene gir et tilstrekkelig bilde av kvaliteten. Offentlig tjenesteproduksjon er karakterisert av at det ofte også er bruk for eksperters oppfatning av produksjonen. Dette gjør at brukerundersøkelser bare delvis kan benyttes i styringen av tjenesteproduksjonen. Et annet spørsmål er om en kan stole på at de oppfatningene konsumentene gir uttrykk for i brukerundersøkelser, er reelle og konsistente. På bakgrunn av slike problemer drøftes det hvilken styringsrelevans brukerundersøkelser har.

Såkalte brukerundersøkelser har i den senere tid blitt et svært utbredt redskap for offentlige tjenesteprodusenter som ønsker å kvalitetssikre og dokumentere effektene av produksjonen sin. Det finnes derfor mange eksempler på brukerundersøkelser rundt om i Kommune-Norge, og etter hvert har også Kommunes Sentralforbund (KS) engasjert seg for en mer systematisk bruk av slike undersøkelser. I forbindelse med arbeid i de såkalte EffektiviseringsNettverkene, som går i KS-regi, er det eksempelvis gjennomført brukerundersøkelser i 143 kommuner og bydeler der 85 000 brukere, foreldre og pårørende har svart (ifølge opplysninger på hjemmesidene til KS). I skoleverket legges det nå opp til brukerundersøkelser blant alle elever i grunn- og videregående skoler i et nettbasert undersøkelsesopplegg kalt «Elevinspektørene». Dette illustrerer bare noe av det omfanget slike brukerundersøkelser etter hvert har fått. Med en slik omfattende satsning på et informasjonsverktøy er det naturlig å spørre hva vi kan forvente oss av det. Gir det riktig og relevant informasjon egnet til å styre tjenestekvalitet? Vi skal se nærmere på hva slike brukerundersøkelser er, hvilke vanskeligheter en støter på når en skal gjennomføre dem, og hvilke begrensninger det er på hva de kan fortelle oss. Det sentrale siktemålet er å diskutere hvilken styringsrelevans offentlige brukerundersøkelser egentlig har.

Meningen med brukerundersøkelser av offentlige tjenester er at de skal gi en indikasjon på tjenestenes kvalitet, og derfor er slike undersøkelser ett av flere virkemidler for kvalitetsstyring. Det finnes flere hefter og bøker med beskrivelser av brukerundersøkelser og hvordan de kan gjennomføres. I Jacobsen (1999) nevnes for eksempel følgende spørsmål som brukerundersøkelser skal gi svar på: «Hvem er brukerne og hvordan benytter de seg av våre tjenester? Hva ønsker brukerne seg av tjenester? Hvordan oppfatter brukeren tjenestetilbudet? Hvilke effekter har tjenesten på brukerne?» Statskonsult (1997) hevder at brukerundersøkelser bør gi en indikasjon på om offentlig tjenesteyting er i samsvar med forvaltningens målsettinger. Videre påpekes det at slike undersøkelser er en forutsetning for å kunne utforme tjenestetilbud som er i overensstemmelse med brukerinteressene. I denne artikkelen oppfattes brukerundersøkelser av offentlige tjenester som en kartlegging av brukerne og en registrering av deres oppfatninger av tjenestene. Ideelt skal denne informasjonen brukes til å optimalisere produksjonen av tjenestene, slik at brukernes forventninger og preferanser blir best mulig tilfredsstilt, gitt de budsjettmidlene som står til disposisjon.

I privat sektor har det lenge vært vanlig å utføre tilsvarende undersøkelser blant kundene for å innhente informasjon om markeds- og etterspørselsforhold. Vi skal derfor først se litt på motivene for markedsundersøkelser i privat sektor med hensyn til en eventuell relevans for offentlig sektor. Deretter skal vi diskutere noen særtrekk ved offentlig tjenesteproduksjon som har betydning for hvordan kvalitet på slike tjenester oppfattes, og hvilken innsikt brukerundersøkelser gir oss når det gjelder kvaliteten. Vi ser også på mulighetene for å få et mest mulig informativt og komplett innblikk i tjenestekvaliteten. Deretter diskuteres effekter av måle- og registreringsproblemer på relevansen av brukerundersøkelser. Oppsummeringsvis trekkes noen konklusjoner når det gjelder verdien av brukerundersøkelser som styringsinformasjon for offentlig tjenesteproduksjon.

Markedsundersøkelser og brukerundersøkelser

Private produsenter har ofte omfattende behov for å utføre forskjellige kundeundersøkelser for å kunne utforme effektive markedsstrategier. Det er derfor grunn til å tro at mye av inspirasjonen til utformingen av brukerundersøkelsene i offentlig sektor nettopp kommer fra privat sektor. Fordi konkurranseforholdene er forskjellige mellom ulike bransjer i privat sektor, kan vi forvente å finne store forskjeller på omfanget av kunde- eller markedsundersøkelsene. I privat sektor er det ingen grunn til å forvente at monopolister, som ikke er utsatt for potensiell konkurranse, er spesielt aktive med å skaffe seg oversikt over sine kunders preferanser og oppfatninger av produktet. De har lite å tjene på det, så lenge monopolposisjonen er sikker og kundene ikke har noe alternativ. I så fall er det lite sammenfall mellom motivasjonen for slike undersøkelser i privat og offentlig sektor, all den tid offentlige tjenesteprodusenter gjerne har monopol på sine leveranser. Mulighetene for å øke nivået på etterspørselen kan imidlertid være én drivkraft bak et monopols oppmerksomhet omkring kundenes oppfatning av produktet. Kundeundersøkelser er relevante hvis informasjonen kan brukes til å analysere mulighetene for positive skift i etterspørselen. En annen drivkraft kan være behovet for å sikre fortsatte monopolprivilegier, jf. landbruksorganisasjonenes undersøkelser i forbindelse med forsøk på å fremme konsumet av norsk mat.

I den andre markedsytterligheten, frikonkurranse, har heller ikke private produsenter nødvendigvis særlig bruk for informasjon om kundenes oppfatning av produktet. I slike markeder omsettes det ensartede standardprodukter, og konkurransen er fokusert på pris. Det har for eksempel liten hensikt å undersøke om kunden i et valutamarked er fornøyd med den dollaren vedkommende har kjøpt - kurtasjen er viktigere.

For produsenter i markeder preget av monopolistisk konkurranse, er imidlertid forholdene svært annerledes enn for dem som opererer i et frikonkurransemarked. Her har hver produsent sin egen variant av en produkttype. Konkurransen i slike markeder går, foruten på pris, nettopp på å tilpasse produktet til kundenes preferanser. Målet er å få størst mulig etterspørsel rettet mot sitt produkt eller å få optimalisert sammensetningen av sine egne produktvarianter, slik at en kan maksimere fortjenesten gitt kostnadene ved å påvirke markedet. Kostnadsforhold kan faktisk også lede både monopolister og produsenter i monopolistisk konkurranse til å drive markedsundersøkelser. Hvis produktet har spesielle egenskaper som er kostnadskrevende å fremstille, kan disse egenskapene reduseres eller kuttes ut hvis markedsundersøkelser avslører at de ikke bidrar vesentlig til konsumentens nytte. Dermed reduseres kostnadene uten at etterspørselen blir påvirket (McNair, Polutnik og Silvi 2001).

For kunden er det selvfølgelig gunstig at godenes egenskaper utvikles i preferert retning, slik at nettonytten blir størst mulig. For samfunnet er effekten av bedre velferd for kundene at også den samfunnsøkonomiske velferden øker under visse forutsetninger. I så fall leder denne informasjonsinnhentingen og bruken av den til paretoforbedringer i økonomien. Det er slike effekter som ideelt sett burde være motivasjonen for det offentliges interesse i brukerinformasjon, ettersom det er et overordnet mål for offentlig tjenesteproduksjon å sikre størst mulig samfunnsøkonomisk velferd. Motivene for privat markedskommunikasjon og det offentliges innhenting av brukerinformasjon er altså ikke helt parallelle, selv om effektene kan være det.

Viktig forskjell

En viktig forskjell mellom offentlig og privat sektor er at offentlige tjenesteprodusenter ikke mottar prissignaler. Dermed får de ikke markedssignaler om nytteeffekten av å tilpasse sine tjenester til klientens preferanser. Dette gjør at brukerundersøkelser i utgangspunktet kan synes vel så viktige i offentlig som i privat sektor. Vurderinger av hvordan offentlig produksjon skal tilpasses brukernes preferanser, bør imidlertid foretas eksplisitt på basis av nytte- kostnadsvurderinger. For enkelte offentlige tjenester er det, også til forskjell fra privat sektor, heller ikke noe poeng å ønske størst mulig etterspørsel (Rolland 2003). Det er for eksempel ikke noe mål å ha stor etterspørsel etter de tjenestene et sosialkontor produserer - tvert imot!

Hovedpoenget med offentlige brukerundersøkelser er altså å skaffe seg styringssignaler basert på klientenes preferanser, men det er faktisk ikke uten videre gitt at en skal følge disse signalene. Som nevnt må potensialet for tjenesteforbedringer veies opp mot de kostnadene det medfører. Dessuten forhindrer prinsippet om likebehandling av klienter i offentlig sektor ofte at informasjon utnyttes til å segmentere klientene slik at ulike klientpreferanser utløser ulike tjenestetilbud. Sett i et samfunnsøkonomisk perspektiv er dette ofte ønskelig, men altså ikke alltid tillatt i offentlig sektor. Dette illustrerer at samfunnsøkonomiske kostnader og etablert lovverk setter noen klare begrensninger for utnyttelsespotensialet til offentlige brukerundersøkelser.

Som nevnt bruker enkelte private monopolister kundeundersøkelser til å legitimere sine privilegier. Tilsvarende kan en bakenforliggende motivasjon for offentlige tjenesteprodusenters brukerundersøkelser være å innehente informasjon for å redusere faren for at tjenesten skal bli konkurranseutsatt eller overført til private produsenter. Slik utnyttelse av offentlige brukerundersøkelser er oftest sløsing med samfunnets ressurser. Det er normalt ingen generell velferdsgevinst i å legitimere at det offentlige produserer en tjeneste, selv om offentlig organisering oppfattes som best i en eller annen forstand.

Sammenligner vi en offentlig monopolprodusent med en privat, ser vi at det ut fra bedriftsøkonomiske hensyn ikke skulle være noen større grunn for offentlige enn private produsenter til å gjøre undersøkelser blant kundene sine. Likevel er det spesielle forhold på kostnadssiden i offentlig sektor som gjør at det kan være driftsøkonomiske grunner til å gjøre brukerundersøkelser og følge dem opp. For det første har klientene i offentlig sektor utstrakt klagerett. Dette gjør at misnøye med den offentlige servicen etter hvert kan avleire seg i betydelige klagekostnader dersom en ikke får gjort noe med det som er problemet. For det andre vil misnøye blant klientene etter hvert kanaliseres via det politiske styringssystemet til byråkratiet. Dette legger et press på byråkratiet som det vil ønske å komme seg bort fra, samtidig som det ønsker å kunne dokumentere at problemene er løst. Det kan altså forventes at detceteris paribus vil være et større innslag av brukerundersøkelser blant offentlige monopolprodusenter enn hos tilsvarende private.

Konsekvensene av noen særtrekk ved offentlig produksjon

Ut fra diskusjonen så langt kan vi si at hensikten med brukerundersøkelser i offentlig sektor er å skaffe seg informasjon om relevante produkt- eller tjenesteegenskaper for å underlette bestrebelsene på å gjøre velferdsvirkningene av offentlige tjenester størst mulig. Det er imidlertid ikke opplagt hva som er relevant informasjon i denne sammenhengen, og det er ikke engang opplagt hvem som bør vurdere den. For å vise dette skal vi se nærmere på noen særtrekk ved offentlig tjenesteproduksjon og hvilken relevans de har for brukerundersøkelser.

At det offentlige i det alt vesentlige produserer tjenester, gjør det vanskeligere å gjennomføre gode brukerundersøkelser enn om produksjonen hadde bestått av fysiske produkter. Årsaken er at det er vanskeligere for en konsument å vurdere egenskapene til en tjeneste enn til et produkt. I hovedsak kan vi si at en tjeneste skiller seg fra et fysisk produkt ved at den er lite fysisk håndgripelig, ved at den konsumeres idet den produseres, og ved at kunden gjerne blir involvert i produksjonen og leveringen av den (Bowen og Schneider 1988). Dette betyr at en vurdering av kvaliteten på en tjeneste ikke kan være basert på en inspeksjon før konsum, slik den forholder seg med fysiske produkter. Kvaliteten kan bare vurderes etter bruk, på basis av den erindringen som måtte være igjen hos brukeren. Det er derfor viktig at en brukerundersøkelse gjennomføres relativt raskt etter at tjenesten er konsumert. Fordi konsumentene gjerne er involvert i tjenesteproduksjonen, kan det heller ikke forventes at samme type tjeneste blir ensartet fra konsument til konsument. Med mindre konsumentene konsumerer samme kollektive tjeneste, for eksempel en teaterforestilling, må vi derfor forvente visse variasjoner både i selve tjenesten og hvordan den oppfattes. Vi har altså ikke de samme mulighetene til å standardisere tjenester som vi har til å standardisere fysiske produkter. Siden konsumentene kan reagere ulikt på samme type tjeneste, kan vi spissformulert si at hvis noen brukere responderer negativt på en offentlig tjeneste, er det ikke nødvendigvis noe galt med tjenesten. Det kan faktisk være noe galt med brukerne! Selv om klientene blir behandlet likt av en offentlig tjenesteprodusent, kan altså responsen i en brukerundersøkelse være ulik.

Når er tjeneste konsumeres idet den produseres, kan det normalt ikke etterprøves om en klients rapporterte oppfatning av tjenesten stemmer overens med de faktiske forhold under leveringen. Dette åpner for strategiske svar i brukerundersøkelser, dersom klientene ser seg tjent med det. Offentlige tjenester er gjerne gratis eller sterkt subsidierte, og derfor ønsker brukerne gjerne både en overoptimal mengde og kvalitet. Ved å gi uttrykk for at de ønsker mer av begge deler, kan klientene håpe på at de dermed er med på å sikre et større og bedre tjenestetilbud i fremtiden. Mottakere av gratis eller sterkt subsidierte offentlige tjenester, som ikke er engangstjenester, tenderer derfor mot å gi uttrykk for mer misnøye med kvalitet og tjenesteomfang enn noen som må betale full markedspris for tjenestene.

Som nevnt er offentlige tjenester, i likhet med private, sammensatte og har mange egenskaper. For eksempel kan en time hjemmehjelp synes som et enkelt tjenestemål, men den kan ha svært ulikt innhold fra klient til klient. Forskjellene kan ligge i hva brukeren får hjelp til, når på døgnet hjelpen gis, hvilken høflighet klienten blir møtt med, og så videre. I økonomisk litteratur blir slike egenskaper gjerne kalt attributter eller karakteristika, og samlingen av dem gir en slags beskrivelse av tjenesten eller produktet. Det teoretiske grunnlaget for denne analysemåten er utviklet av Lancaster (1966). Lancasters idé er at et produkt eller en tjeneste har flere egenskaper, som til sammen danner det godet konsumentene vurderer nytten av. Disse egenskapene kaller Lancaster for karakteristika, og det er nærliggende for oss å tolke samlingen av egenskaper som uttrykk for produktets eller tjenestens kvalitet. I et privat marked er konsumentenes vurdering av godets karakteristika bestemmende for hvilken nytte det gir, og dermed også for hvilken betalingsvillighet den enkelte konsument har for det. På denne måten kan vi si at den samfunnsøkonomiske verdien av et godes kvalitet bestemmes av konsumentens nyttevurdering av karakteristika. Teoretisk sett kan vi måle kvaliteten i tekniske termer ved å klassifisere typer av karakteristika og måle mengden av dem, noe som kan variere. Noen karakteristika kan imidlertid ikke måles i mengde, bare klassifiseres i type. For eksempel kan vi klassifisere en bil som rød eller grønn, men vi kan måle hvor mange hestekrefter motoren har. Begge disse karakteristikaene er relevante for en bilkjøper, men bare det ene kan måles. Det er altså bilkjøperens vurdering av disse to kvalitetselementene, pluss en god del til, som bestemmer hvilken nytte bilen gir.

relevansen av konsumentenes vurderinger

Ulike fag har ulike innfallsvinkler til begrepet kvalitet, men i den økonomiske fagdisiplinen er det vanlig at det er konsumentenes vurdering av et gode som danner grunnlaget for begrepet (Andresen mfl. 2001). Å tolke kvalitetsbegrepet gjennom Lancasters karakteristika skulle derfor være konsistent med denne fagtradisjonen. Dette medfører at teknisk informasjon om mengde og type karakteristika for et gode ikke er nok for å avgjøre kvaliteten, med mindre via priori vet hvordan konsumentene vurderer dem. Unntaket kan være for karakteristika som det foreligger en ensartet og kjent vurdering av. I så tilfelle kan vi måle kvalitet med objektforankring i karakteristika, mens vi i de andre tilfellene ønsker å måle vurderinger som er subjektforankret hos konsumenten (Henjesand 1996). Vi skal imidlertid se at denne oppfatningen og behandlingen av kvalitet ikke er fullt ut relevant for en rekke offentlige tjenester.

Varer og tjenester som omsettes på private markeder, er fritt omsettelige, og vanligvis aksepteres konsumentenes egen nyttevurdering av godene som et uttrykk for den samfunnsøkonomiske verdien godene har. Vi kan si at konsumentenes kvalitetsoppfatning er den beslutningsrelevante for disse godene. Kan vi si det samme om offentlig produserte tjenester? Nei, begrunnelsen for at det offentlige står som produsent av mange av disse tjenestene, er nettopp at samfunnet enten ikke aksepterer konsumentenes vurdering av tjenestene, eller at konsumentene ikke har kompetanse til å vurdere en del tjenestekarakteristika. Dette betyr at for mange av de offentlige tjenestene gir informasjon om konsumentenes oppfatning enten irrelevante eller mangelfulle opplysninger om tjenestens kvalitet i et samfunnsøkonomisk perspektiv. I de tilfellene hvor konsumentenes preferanser anses som helt eller delvis irrelevante, har vi med det vi kan kalle «formyndergoder» å gjøre (Ringstads (1999) oversettelse avmerit goods). Et eksempel kan være alkoholholdige drikkevarer som omsettes av det offentlige og er prissatt ut fra andre hensyn enn knapphet. I slike tilfeller er det altså preferansene til de rådende politiske makthaverne som er beslutningsrelevante, og vi kan si at kvaliteten er politikervurdert. At dette er prinsipielt kontroversielt, skal vi la ligge her. Å foreta brukerundersøkelser av formyndergoder som sådan blir derfor irrelevant, ettersom det er politikernes preferanser som skal gjelde. Det kan imidlertid være relevant å undersøke hvordan brukerne oppfatter distribusjonstjenestene knyttet til formyndergodene.

For andre offentlig produserte goder legges det imidlertid vekt på konsumentenes nyttevurderinger. Ifølge Statskonsult (1997) er derfor de viktigste siktemålene for offentlige brukerundersøkelser å sjekke om tjenesteytingen er i overensstemmelse med forvaltningens målsettinger og brukerinteressene. Dette må tolkes slik at klientenes preferanser ikke er enerådende når offentlige tjenester skal utvikles. Når det foreligger politiske målsettinger for utformingen av en offentlig tjeneste, vil derfor en offentlig tjenesteprodusent ikke ta like store hensyn til klientenes preferanser som en privat (i monopolistisk konkurranse) ville gjort.

ekspertvurderbare karakteristika

For noen offentlige tjenester kan karakteristikaene være observerbare, men konsumenten har ikke kompetanse til å vurdere nytten av dem. Et typisk eksempel er sykehustjenester. En pasient kan observere ulike aspekt ved den behandlingen vedkommende får, men kan ikke avgjøre om den observerte behandlingen er bra eller ikke. Personer med faglig innsikt kan imidlertid vurdere de medisinske tjenestene. Ettersom denne typen kvalitetsvurderinger må komme fra personer med spesiell kompetanse, kaller vi karakteristika som konsumenten ikke kan vurdere selv, for «ekspertvurderbare karakteristika». En tjeneste kan altså både inneholde karakteristika som konsumenten selv kan vurdere, og karakteristika som bare en ekspert kan forholde seg til. I vårt eksempel er sykehusets hotellfunksjoner noe pasienten kan forholde seg til, mens det må medisinsk ekspertise til for å vurdere den behandlingsmessige siden av saken. Dette er altså et eksempel på et gode hvor det er asymmetrisk informasjon om karakteristika mellom leverandøren (sykehuset) og kunden (pasienten). I et fritt marked kan det i slike tilfeller være fare for at leverandøren utnytter sin informasjonsfordel vis-à-vis kunden til egen økonomisk vinning. Det er derfor grunn til å tro at i de tilfellene hvor faren for opportunisme fra leverandørens side er vesentlig, kan det offentlige ha påtatt seg produksjonsansvaret for tjenestene selv om det ellers ville vært et privat marked for dem. Store og viktige tjenesteområder som helse og utdanning er typiske eksempler på sektorer hvor vi har et betydelig innslag av ekspertvurderbare karakteristika.

Hva som er ekspertvurderbar kvalitet, er ikke nødvendigvis det samme for alle konsumentene av en offentlig tjeneste. Egenskaper hos klientene kan også påvirke hva som må betraktes som ekspertvurdert. For eksempel kan barn, pleiepasienter og demente være ute av stand til å gjøre like reflekterte vurderinger som funksjonsfriske voksne mennesker. Konsekvensen er at omfanget av den konsumentvurderbare kvaliteten for offentlige tjenester med slike brukere i praksis er mindre enn det ville vært med bare voksne, funksjonsfriske brukere. Slike momenter er også med på å redusere betydningen av brukerundersøkelser av offentlige tjenester, og de understreker behovet for systemer som gir ekspertinformasjon.

Problemet med å vurdere kvaliteten på tjenester med et omfattende innslag av ekspertvurderbar kvalitet er altså at rene brukerundersøkelser bare kan gi delvis dekkende informasjon. På et sykehus kan brukerundersøkelser få frem en vurdering av hotellfunksjonene, men den medisinske siden av tjenesten kan pasientene vanskelig vurdere. De viktigste egenskapene ved tjenesten får man altså ikke skikkelig frem ved bare å basere seg på brukerundersøkelser. Skal man få innsikt i de ekspertvurderbare karakteristikaene ved en offentlig tjeneste, må man på en eller annen måte benytte eksperter. Dette kan man i praksis gjøre ved å foreta undersøkelser blant tjenesteprodusentens egne eksperter, men faren for opportunisme gjør ofte slike undersøkelser lite pålitelige. Problemet er at tjenesteprodusentens egne eksperter kan ha egeninteresse av å feilrapportere. Løsningen ligger da i å bruke andre og uavhengige eksperter. Ved høyere utdanningsinstitusjoner er det for eksempel etter hvert blitt vanlig at uavhengige ekspertinstanser går inn og vurderer den faglige kvaliteten ved institusjonene - det foretas såkalte akkrediteringer. I tillegg kommer studentevalueringer av enkeltkurs (brukerundersøkelser), som gjerne er en vurdering av kursopplegget og lærerens opptreden. Dessuten er budsjettildelingsmekanismene i høyere utdanning etter hvert endret i retning av at budsjettmidlene i større grad følger studentene. Dermed må utdanningsinstitusjonene konkurrere om studenter for å få budsjettmidler, og dette gir markedssignaler om hvordan institusjonene vurderes av studentene. Slik får en altså kvalitetsinformasjon om tjenestene fra flere ulike kilder, hvor brukerundersøkelser bare er en liten del av et større informasjonssystem.

Siden brukerundersøkelser bare gir delvis innsikt i kvaliteten på en rekke offentlige tjenester, kan vi altså ikke forvente at brukerundersøkelser er det eneste kvalitetsstyringsinstrumentet i det offentlige. Brukerundersøkelser som eneste informasjonskilde om kvaliteten på en offentlig tjeneste må forventes å være mer utbredt jo mindre innslag det er av ekspertvurderbar kvalitet i tjenesten. Når et stort innslag av ekspertvurderbar kvalitet i en tjeneste er en viktig grunn til at tjenesten produseres i offentlig regi, har offentlig sektor normalt et større behov for å skaffe seg ekspertvurdert kvalitetsinformasjon enn privat sektor. Dette må også bety at resultatene av brukerundersøkelser eller markedsundersøkelser i privat sektor har større betydning for produkt- eller tjenesteutviklingen i privat enn i offentlig sektor.

Brukerundersøkelsenes pålitelighet

Selv om konsumentenes vurderinger av offentlige tjenester ofte ikke gir tilstrekkelig informasjon om kvaliteten, kan slike vurderinger være en nødvendig del av det helhetsbildet en ønsker å skaffe seg. Når en tyr til brukerundersøkelser for finne ut av dette, melder det seg en rekke problemer knyttet til måling og registrering. Ifølge Henjesand (1996) er det tre kritiske områder en bør være oppmerksom på i denne sammenhengen: egenskaper ved den aktuelle tjenesten, egenskaper ved respondenten og egenskaper ved målemetoden. Vi har allerede vært inne på en rekke av de egenskapene ved offentlige tjenester som stiller spesielle krav til brukerundersøkelser som kvalitetsstyringsverktøy, derfor går vi nå rett over til å drøfte forhold knyttet til respondenten. Ettersom brukerundersøkelser så å si utelukkende dreier seg om å registrere respondenters vurdering av en tjeneste, er det viktig at vi får fatt i hvordan de oppfatter tjenestens karakteristika uten for mye støy fra utenforliggende forhold. Her kan ting som i utgangspunktet ser ut som bagateller, virke inn. I tillegg til at respondentens forhold til spørsmålene er viktig, kan for eksempel også spørsmålenes ordlyd og rekkefølge ha stor betydning (Henjesand 1996). I et typisk spørreskjema blir gjerne respondenten bedt om å rangere hvor fornøyd vedkommende er med de enkelte tjenestekarakteristikaene, for eksempel på en skala fra 1 til 5. For å kunne svare på dette trenger respondenten et referansepunkt, som må være en forventning av en eller annen type. Vanlige referansepunkt er (Henjesand 1996): tjenestens idealytelse, forventet ytelse, minimumsytelse eller ønskelig ytelse. En brukerundersøkelse bør være utformet slik at alle respondentene forholder seg til samme referansepunkt, ellers blir ulike referansepunkt opphav til ulike svar om samme fenomen. Et ytterligere kompliserende element er at noen av de nevnte referansepunktene er individuelle. Hva som oppfattes som ønskelig eller forventet, kan variere mellom respondentene. Sett fra tjenesteleverandørens side er det derfor et behov for å danne en felles oppfatning av hva referansepunktet skal være. Dette er en viktig oppgave for de såkalte ytelsesdeklarasjonene, eller serviceerklæringene, som etter hvert har fått en viss utbredelse i offentlig sektor.

Ytelsesdeklarasjoner er en slags varefakta om offentlige tjenester som ifølge Statskonsult (1997) skal avklare de forventningene konsumentene kan ha til offentlige tjenester, «slik at de blir sammenfallende med realitetene». I tillegg skal ytelsesdeklarasjoner bidra til likebehandling og skape forutsigbarhet og tillit. I tilfeller hvor konsumentene er kjent med ytelsesdeklarasjoner, kan det altså forventes mer sammenfall når det gjelder referansepunkt. I de tilfeller der ytelsesdeklarasjoner eller lignende ikke finnes, bør det finnes informasjon i spørreundersøkelsen eller i de enkelte spørsmålene som klarlegger hva respondenten skal legge til grunn som referansepunkt. En må så og si kalibrere referansepunktet, slik at en ved gjennomføring av brukerundersøkelser klargjør det offentliges mål og intensjon med tjenesten. Ellers får en større varians i svarene, og undersøkelsene blir mindre styringsrelevante enn ellers.

Skjevheter i utvalget av dem som til sjuende og sist svarer på en brukerundersøkelse, er en vanlig feilkilde når det gjelder respondentene. Men sannsynligvis er det en mer alvorlig feilkilde at irrelevante personlige preferanser og egenskaper i sterk grad påvirker svarene i brukerundersøkelsen. Sinnsstemninger i svarøyeblikket og generelle personlige holdninger til liv og levnet kan virke sterkt inn på svarene. I en undersøkelse referert til av Ringstad (2000), ble det registrert indikatorer for objektive kvalitetsmål for noen kommunale tjenester og deretter målt hvor fornøyde brukerne var med disse tjenestene. Det viste seg at det nærmest ikke var noen sammenheng mellom de objektivt definerte kvalitetsmålene og hvordan brukerne oppfattet tjenestene. Derimot viste det seg at generell tilfredshet med andre irrelevante forhold hadde signifikant forklaringskraft på om en respondent var tilfreds eller ikke med de kommunale tjenestene. Irrelevante subjektive elementer hadde altså stor betydning når det gjaldt å forklare tilfredshet. Dette er også i overensstemmelse med annen litteratur på feltet, hvor det vises at det kan forventes utslag av stemningsleier i øyeblikket på svarene i slike undersøkelser (Schwartz og Stack 1987, ifølge Ringstad 2000). Slike utslag av irrelevante faktorer fra respondentenes side er svært ødeleggende for nytten av brukerundersøkelser og er et argument for å øke objektorienteringen på bekostning av subjektorienteringen når kvaliteten på offentlige tjenester skal vurderes. Disse betraktningene understøttes også av resultatene i Fürst og Høverstad (2001), hvor det foretas en kobling av informasjon om brukertilfredshet fra Norsk Gallups undersøkelser og såkalte KOSTRA-nøkkeltall. 2 Denne analysen viser to typiske problemer når en gjennomfører brukerundersøkelser for å analysere tjenestetilbudet. For det første kan en ikke dokumentere noen sammenheng mellom ressursbruk og brukertilfredshet. For det andre kan en ikke avgjøre om grad av tilfredshet skyldes gode tjenester eller ulike forventninger hos respondentene.

De vanskelighetene som er beskrevet ovenfor, aktualiserer behovet for å finne andre kilder for registrering av konsumentvurderbar kvalitet. Hvis for eksempel en tjeneste inneholder karakteristika som det er noenlunde ensartede oppfatninger om, kan verdien av slike karakteristika fastsettes uten at en må gå veien om brukerne. Poenget er at under visse forhold kan informasjonsverdien av brukerundersøkelser for offentlige tjenester være såpass begrenset det er ønskelig å supplere dem med andre måter å registrere den konsumentvurderte kvaliteten på.

Oppsummering og konklusjoner

Med de begrensninger som rene brukerundersøkelser har når det gjelder å gi styringsrelevant informasjon til offentlige tjenesteprodusenter, kan vi med full rett spørre om vi i det hele tatt trenger brukerundersøkelser. Har de egentlig noen verdi når feilkildene er så mange? Svaret må nødvendigvis basere seg på en vurdering av hvor viktig det er å finne ut av den konsumentvurderte kvaliteten. Hvis de konsumentvurderbare karakteristikaene anses som viktige, har vi ofte ikke mange valgmuligheter. Vi må gjennomføre brukerundersøkelser, men om mulig bør de suppleres med andre undersøkelser som avslører konsumentvurdert kvalitet. Vi har imidlertid sett at for offentlige tjenesteprodusenter er det særlig viktig å få registrert de ekspertvurderbare karakteristikaene. Dette har nok de aktuelle aktørene forstått, for Statskonsult (1997) konkluderer med at brukerorientering, som det heter, ikke kan være eneste styringsprinsipp i offentlig tjenesteproduksjon. Vi trenger også annen og mer og utfyllende informasjon, og dette kan vi altså oppnå ved å legge vekt på andre enn brukernes vurderinger av tjenestene. Ettersom deres vurderinger også kan influeres av andre, irrelevante forhold, er det ofte en fordel å måle tjenestekarakteristika på en mer objektiv måte som er uavhengig av brukernes preferanser. For å holde oss til sykehuseksempelet går det an å finne ut om sykehusmaten er næringsrik, passe varm og så videre uten å involvere pasienten. Vi kan også registrere klagehyppighet og klagetype.

En viktig konklusjon er at de offentlige tjenestene ofte er av en slik karakter at det blir for snevert å bare basere kvalitetsvurderinger på brukernes oppfatning. I så fall går vi enten glipp av andre viktige kvalitetsaspekt, eller vi risikerer feilmålinger. I et styringsperspektiv er dette alvorlig. Hvis vi ikke har en noenlunde fullstendig oversikt over tjenestens egenskaper, kan vi risikere å fokusere på de registrerte karakteristika og neglisjere de ikke-registrerte. Å sørge for incentiver som fører til oppmerksomhet på alle deler av en oppgave, er svært viktig, og det kalles forThe equal compensation principle» (Milgrom and Roberts 1992). I vår sammenheng betyr det at for å få en samfunnsøkonomisk best mulig utvikling av kvaliteten på offentlige tjenester, bør vi rette oppmerksomhet mot alle relevante karakteristika - ikke bare de konsumentvurderbare. Aktørene i produksjonen må også belønnes for å følge opp alle kvalitetskomponentene, ellers blir de komponentene som det ikke er knyttet belønning til, neglisjert.

På den annen side kan brukerundersøkelser kanskje brukes til å sette fokus på sentrale tjenesteelementer i en offentlig organisasjon. Hvis dette gir inspirasjon og riktig fokus for den enkelte tjenesteutøver, kan effekten bli positiv, selv om informasjonsverdien av selve undersøkelsen er liten. I denne artikkelen har imidlertid ikke hensikten vært å drøfte implementeringen av den styringsinformasjonen som brukerundersøkelser gir, men det er opplagt et spennende og omfattende forskningsfelt.

Statskonsult (1997):Ytelsesdeklarasjoner. Varefakta på offentlige tjenester. Temahefte. Oslo: Statskonsult.

  • 1: Artikkelen er inspirert av arbeidet med prosjektet «Styring av kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon», som ble utført i regi av Agderforskning, og som forfatteren deltok i. Prosjektet var finansiert av Norges forskningsråds såkalte SIP-midler. Professor Otto Andersen, førsteamanuensis Åge Johnsen, siviløkonom Hans Elnan og stipendiat Liv Bente Hannevik Friestad har bidratt med verdifulle kommentarer til artikkelen, men innholdet er selvfølgelig forfatteren alene ansvarlig for.
  • 2: KOSTRA er et rapporteringssystem hvor kommunene rapporterer sammenlignbare data fra tjenesteproduksjonen til Statistisk sentralbyrå, slik at disse kan brukes både i statlig og kommunal styring. KOSTRA-data er offentlig tilgjengelige og kan finnes på:http://www.ssb.no/kostra/
  • Andresen, K.; L.B.H. Friestad og K. Robertsen (2001):Styring av kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon. FOU-rapport nr. 12/2001. Kristiansand: Agderforskning.
  • Bowen, D.E. og B. Schneider (1988): Service Marketing and Management: Implication for Organisational Behaviour,Research in organisational Behaviour, vol. 10:43-80.
  • Fürst, R. og L. Høverstad (2001):Styringsinformasjon i kommunene: Kobling av informasjon om brukertilfredshet og KOSTRA-nøkkeltall. KOSTRA, Håndbok mai.
  • Henjesand, I.J. (1996):Spørsmål og svar i spørreskjemaundersøkelser. Avhandling innlevert til Institutt for markedsøkonomi ved Norges handelshøyskole, Bergen.
  • Jacobsen, D.I. (1999):Hva mener brukerne? Brukerundersøkelser en praktisk veiledning. Kristiansand: Høyskoleforlaget, 2. utg.
  • Lancaster, K.J. (1966): A new Approach to Consumer Theory,Journal of Political Economy, vol. 74:132-157.
  • McNair, C.J.; L. Polutnik og R. Silvi (2001): Cost Management and Value Creation: The Missing Link,The European Accounting Review, vol. 10, 1:33-50.
  • Milgrom, P. og J. Roberts (1992):Economics, Organization and Management. Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall.
  • Ringstad, V. (1999):Samfunnsøkonomi 3: Offentlig økonomi og økonomisk politikk. Oslo: Cappelen akademisk forlag.
  • Ringstad, V. (2000): Om subjektivitet i tilfredshetsundersøkelser,Sosialøkonomen nr. 8.
  • Rolland, Asle (2003): Fornøyde brukere uvesentlig for det offentlige.Stat og styring Nr. 1 2003
  • Schwartz, N. og F. Stack (1987): Cognitive and affective processes in judgements of subjective well-being: A preliminary model. I: H. Brändstätter og E. Kirchler (red.):Economic Psychology. Linz: Rudolf Traumer Verlag, s. 439-447.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS