Magma topp logo Til forsiden Econa

Kjell J. Sunnevåg er forskningssjef ved Samfunns- og næringslivsforskning AS (SNF).

Hvorfor fritt skolevalg er kontroversielt

Fritt skolevalg har i løpet av det siste året blitt et svært aktuelt tema i Norge. I Hordaland har det vært en opphetet debatt om å innføre fritt skolevalg for den videregående skolen. Andre kommuner i Norge har allerede vedtatt å innføre fritt skolevalg for grunnskolen. Fritt skolevalg er et tema som har skapt skarpe politiske fronter.

I denne artikkelen vil jeg se litt nærmere på ulike sider ved fritt skolevalg og hva forskningen har å bidra med om dette spørsmålet. Jeg vil også prøve å formidle noen særlig relevante synspunkter som har fremkommet fra berørte parter i noen av de kommunene som har vedtatt innføring av skolevalg. Først litt om hva fritt skolevalg er, og hva hensikten med dette «redskapet» er i teorien.

HVA ER FRITT SKOLEVALG?

Fritt skolevalg er prinsipielt det samme som fritt brukervalg, som allerede er i bruk for pleie- og omsorgstjenester i enkelte kommuner i Norge, blant annet Oslo og Bærum. Tanken er at bestemor skal kunne velge selv om hun vil motta praktisk hjelp i hjemmet fra den kommunale eller en privat tjenesteutøver. Dette skal i teorien bidra til at leverandørene må konkurrere på kvalitet: De må levere en tjeneste som bestemor er fornøyd med, for at hun ikke skal ønske å bytte til et annet selskap. Dette står i motsetning til anbudskonkurranse, for eksempel på drift av sykehjem. Der blir potensielle leverandører presset på pris. Her er utfordringen for kommunen å utforme kontrakten slik at valgt leverandør også har et insentiv til å levere kvalitet. Dette fordi kvalitet koster og selskapet som vant kontrakten, har et sterkt insentiv til å spare penger. Brukervalg i pleie- og omsorg er for så vidt mindre politisk kontroversielt enn anbudskonkurranse (og fritt skolevalg). Hvem vil vel nekte bestemor retten til å velge selv - så lenge hun er i stand til det?

Fritt skolevalg fungerer i prinsippet på samme måte. Den enkelte elev - eventuelt i samråd med sine foreldre - kan velge mellom ulike skoler, offentlige så vel som private, både innenfor og utenfor kommunen eller fylket. For grunnskolen vil det fortsatt være slik at man har fortrinnsrett til å gå på nærskolen sin. Pengene vil følge elevene i form av en elevsjekk. Det innebærer at hvis en elev velger en annen skole, vil denne skolen få tilført mer penger. Den skolen som eleven velger seg vekk fra, vil sitte igjen med mindre penger. Små skoler kan eventuelt få en bunnfinansiering som er forholdsmessig større enn den store skoler får for å kompensere for skalaulemper. I en typisk modell for fritt skolevalg vil skoler med elever som krever ekstra store ressurser, også få kompensert for dette. For at elever og foreldre skal få et best mulig grunnlag for å foreta sitt valg ut over personlige og venners erfaringer, må den enkelte skoles resultater langs dimensjoner som trivsel og karakterer være offentlig og lett tilgjengelig for sammenligning. Tanken er at dette, på samme måte som fritt brukervalg innenfor pleie- og omsorg, vil presse skolene til å levere bedre kvalitet på sin undervisning.

Vi ser straks at det er mange betingelser som må være oppfylt for at dette skal realiseres i praksis. For det første må det selvsagt være ledig kapasitet ved de ulike skolene for at valgmuligheten skal være reell. For det andre må skolestruktur, skoleskyss og skoleskyssfinansiering være slik at ikke fysisk avstand setter begrensninger på realiteten i den enkelte elevs valgmuligheter. Mange kommuner har ikke økonomi til å finansiere skoleskyss i større omfang enn det som gjøres i dag, og de fleste vil vel være enig i at det ikke er ønskelig at det er foreldrenes økonomi som skal bestemmer hvem som kan velge. For det tredje må informasjonen som ligger til grunn for valget, være god og objektiv. En skole kan fortjent oppnå et dårlig rykte, men vi vet alle at et slikt rykte lever lenge etter at skolen har gjennomført viktige forbedringstiltak. Videre vil offentlig tilgjengelig informasjon om oppnådde karakterer i de ulike fag kunne være sterkt misvisende. For eksempel vil det være vanskelig å fullt ut korrigere for foreldrenes utdanningsbakgrunn og andre forhold som ligger utenfor skolens kontroll.

Det er også betydelige utfordringer knyttet til å beregne «riktig» verdi på elevsjekken og å håndtere lærerovertallighet ved skoler som velges vekk. Endelig kan det også pekes på at tidspunktet for skolevalget må være slik at det muliggjør planlegging og tilpasning til endringer i elevmassen. I denne sammenheng kan det nevnes at i Nacka i Sverige gjøres valg av skole på internett. Dette skjer i andre halvdelen av januar. I 2003 benyttet 95 prosent av foreldrene seg av denne muligheten. Allerede i midten av februar ble det gitt tilbakemelding om tildelt plass.

Man må også være oppmerksom på at fritt skolevalg kan innebære at enkelte skoler vil måtte stenges. Noen vil si at dette er en tilsikt effekt av skolevalg. Problemet er imidlertid mer komplekst. At noen velger en annen skole fordi de er misfornøyd med kvaliteten, er på den ene siden bra fordi det er et viktig signal. På den annen side er det noen som er igjen på den skolen som velges vekk, men som er fornøyd med skolen sin. Dersom det ikke er økonomisk grunnlag for fortsatt drift av skolen og den må stenge, må disse over på en annen skole. Dette representerer en kostnad for disse elevene, både i form av at de ikke kan gå på sin foretrukne skole, men kanskje også i form av økte reisekostnader og tidsbruk. Dette er det som økonomer liker å kalle enekstern virkning. Det vil si at den enkeltes valg har konsekvenser for andre. Slike eksterne virkninger kan berettige begrensninger i den enkeltes valgmuligheter. Det kan også gjøre det nødvendig med finansieringsordninger som sikrer fortsatt drift av utsatte skoler. Uansett vil det være viktig at men ser på årsaken til at elever velger seg bort, og at det blir gjennomført nødvendige tiltak om det viser seg at kvaliteten på undervisningstilbudet er for dårlig.

HVA SIER FORSKNINGEN OM FRITT SKOLEVALG?

I debatten om fritt skolevalg har et sentralt argument mot ordningen vært at det vil føre til elevsortering og A- og B-skoler. Dette samsvarer med økonomisk teori, som sier at det vil være en tendens til elevsortering i en situasjon med økt konkurranse mellom skolene. Segregeringstendensen vil kunne oppstå etter flere dimensjoner, for eksempel etter foreldrenes inntekt og utdanning, elevprestasjoner og etnisk bakgrunn. Dette er ikke bare teori - internasjonale erfaringer, blant annet fra Sverige, Storbritannia og USA, synes å underbygge dette. I grunnskolen vil riktig nok retten til å gå på nærskolen begrense en slik tendens. Videre vil det kunne legges opp retningslinjer for hvordan opptaket skal foregå ved den enkelte skole dersom etterspørselen er større enn kapasiteten. Slike retningslinjer vil imidlertid aldri kunne være fullgode eller fjerne spillerommet for subjektive vurderinger. Det er altså er grunn til å regne med at fritt skolevalg kan ha en uheldigfordelingseffekt.

På den andre siden viser forskningsresultater at fritt skolevalg gir en positiveffektivitetsgevinst, både i form av elevprestasjoner og i form av stabens produktivitet. Denne effekten har vært sterkest for skoler i urbane områder. Men forskere på dette området finner også grunn til å rette en advarende pekefinger i tilknytning til denne effekten. For det første er det grunn til å spørre om fokuseringen på elevprestasjoner kan bli for sterk. Dersom foreldrene baserer sitt valg på karakternivået, kan resultatet fort bli opportunistisk atferd fra skolenes side gjennom inflasjon i karakternivå. Dette betyr at normerte prøver blir et viktig redskap for å sikre troverdig og sammenlignbar informasjon. For det andre kan undervisningen lett komme til å dreies i retning av en rendyrket eksamensorientering på bekostning av tilegnelsen av andre typer kunnskap. Til en viss grad kan også dette korrigeres ved å sette krav til undervisningsinnhold.

I avveiningen om innføring av fritt skolevalg ser det altså ut til at man står overfor positive effektivitetsgevinster på den ene siden og uheldige fordelingseffekter på den andre siden. Å redusere de uheldige og maksimere de positive sidene i størst mulig grad representerer en betydelig utfordring i den praktiske utformingen av fritt skolevalg dersom det vedtas innført.

NOEN TANKER OM INNFØRING AV FRITT SKOLEVALG I NORGE

I et forskningsprosjekt ved SNF intervjuet vi noen nøkkelaktører i kommuner som hadde vedtatt eller var i ferd med å vedta å innføre fritt skolevalg i grunnskolen (. Gjennom intervjuene kom det frem flere synspunkter av mer generell interesse. Her er det ikke plass til å komme inn på alle, men jeg vil trekke frem noen. Først noen momenter som vedrører selve motivasjonen for å innføre fritt skolevalg.

Ikke overraskende var den viktigste beveggrunnen for å innføre fritt skolevalg godt i samsvar med det man skulle forvente, det vil si at det var et redskap som kunne bidra til å presse skolene til å levere en tjeneste med høyere kvalitet. I tillegg ble det også pekt på at ordningen skulle motivere den enkelte skole til å fremdyrke en gitt profil med hensyn til fag eller pedagogikk. Dette kan for eksempel omfatte en spesiell fokusering på friluftsliv eller kultur. Tanken var videre at den enkelte skole skal markedsføre denne profilen gjennom brosjyremateriell og egne hjemmesider. Motforestillingen var en påpekning av de mulige uheldige sidene med denne formen for spesialisering i grunnskolen og betydningen av at elevene får en bredde i undervisningstilbudet slik at de får mulighet til å utvikle flere sider ved seg selv.

Et annet argument som ble benyttet for fritt skolevalg, var at de offentlige skolene skulle bli vant til å forholde seg til konkurransefør private aktører av betydning kom på banen. I et intervju ble det uttrykt at «nå har vi hatt to private aktører her ganske lenge, men grunnen til at de får lov til å være her uten at noen bryr seg om det, er at de fortsatt er små: de plager ingen. Så den dagen en skole kommer hit [...] og plutselig er god for 500 elever, så vil det skje noe».

I de kommunene vi besøkte, var det også flere som var skeptisk til fritt skolevalg. Mange påpekte at man allerede hadde mulighet til å velge en annen skole, for «hvis [foreldrene] har en grunn til å søke om å skifte av skole og har en god søknad, så får de dette igjennom». Det ble imidlertid erkjent at det var lagt opp til at denne muligheten ikke skulle bli for godt kjent, fordi bytte av skole lett ville kunne medføre økte kostnader for kommunen dersom det utløste nye klasser.

Et annet moment fra skeptikerhold ble fremhevet fra flere rektorer. Det ble påpekt at det i dag var et utmerket samarbeid mellom skolene om kvalitetsutvikling, og det ble uttrykt et ønske om å utvikle skolen i samarbeid heller enn gjennom konkurranse. Selv en rektor som uttrykte seg entusiastisk om de mulighetene fritt skolevalg innebar for sin skole, måtte innrømme en viss frykt for at det gode samarbeidet mellom skolene ville bli skadelidende. Det var en mulighet for at den enkelte skole heller ville holde de gode ideene for seg selv enn, som nå, å utveksle disse gjennom ulike fora for faglig samarbeid mellom skolene. Dette er et poeng som det er god grunn til å merke seg.

Det siste momentet som jeg på bakgrunn av intervjuundersøkelsen vil fremheve, er betydningen av å trekke på skolefaglig kompetanse. Flere av intervjuobjektene understreket betydningen av å involvere berørte parter og benytte seg av deres kompetanse. Dette gir en bedre forankring av ordningen hos de som blir berørt, samt at man gjerne unngår en del fallgruver i forhold til den praktiske implementeringen. Som en sa det: «En bør ha en debatt gående og åpenhet underveis før ordningen implementeres. Har du en demokratisk prosess ute i organisasjonene og i forhold til de som berøres, blir det lettere å få med disse i utformingen av premissene og få gehør for gjennomføringen.» Her virker det som om flere av de kommunene vi besøkte, hadde sviktet.

Fritt skolevalg er kontroversielt, og gjennom denne artikkelen håper jeg å ha bidratt til å underbygge hvorfor det er slik. Dersom politikerne legger mer vekt på argumentene for enn argumentene mot fritt skolevalg, håper jeg også å ha bidratt med noen momenter til hvorfor det er god grunn til å tenke seg godt om med hensyn til den praktiske implementeringen av ordningen. Videre er det god grunn til å lytte til andre kommuners erfaringsbaserte råd, ikke minst med å forankre ordningen i skolefaglig kompetanse. Bare da kan man få en praktisk fungerende ordning som minimerer de uheldige sidene, og som i størst mulig grad bidrar til å realisere målsettingen ved å innføre fritt skolevalg.

  • Sunnevåg, K.J.; G. Rusten og T.M. Ektvedt (2004): «Valgets kval: Erfaringer ved innføring av brukervalg». SNF-rapport nr. 12/04

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS