Magma topp logo Til forsiden Econa

Katarina Østergren er førsteamanuensis ved Norges Handelshøyskole (NHH). Hun har i sin forskning først og fremst vært interessert i bindeleddet mellom ledelse og styring. Østergren er også tilknyttet Rokkansenteret ved Universitetet i Bergen der hun blant annet deltok i den nasjonale evalueringen av Kvalitetsreformen.

Hybride styrings- og ledelsesformer ved universitetene - skaper det nye utfordringer?

Gjennom de seneste tiårene har høyere utdanning vært gjenstand for store reformendringer. Kvalitetsreformen er en av disse , og den gir rom for klare endringer i ledelses- og styringsformer ved norske høyere utdanningsinstitusjoner. Den åpner opp for flere valgmuligheter enn tidligere når det gjelder institusjonenes interne ledelses- og styringsformer. Reformen legger i prinsippet opp til større fristilling av institusjonene. Hvor har disse endringene ført oss, og hvilken type ledelses- og styringsutfordringer står vi overfor i dag?

I denne artikkel vil jeg gi en tilstandsrapport over hvordan det ser ut i høyere utdanningsinstitusjoner. Den er basert på den nasjonale evalueringen av kvalitetsreformen (Bleiklie mfl., 2006b; Bleklie mfl., 2006a) og bygger på både intervjuer og surveydata fra den nasjonale evalueringen. Tilstandsrapporten vil tegne konturene av det offentlige styringsunivers og peke på forskjellene mellom ulike grupper og ulike institusjoner i høyere utdanning. Dermed kan vi nyansere noen av de utsagn og påstander som er reist i den offentlige og den akademiske debatt i de senere år.

Vi tar utgangspunkt i governance-litteraturen, som representerer og beskriver begrepsdannelsen om forandringer i offentlige organisasjoner. Denne litteraturen har en mengde forskningsbidrag som peker på et antall endringstendenser: europisering, administrativ og politisk desentralisering, sentralisering av ledelsesfunksjoner og økt samspill mellom staten og private aktører (Jørgensen og Vrangbæk, 2004). Disse forandringene danner bakgrunn for en forflytning fra formelle hierarkiske strukturer og mot mer komplekse tilstander med nye typer mekaniser som skaper en annen og ny ordning – en mer hybrid styringsform. Jørgensen og Vrangbæk (2004) mener at det er en forflytning fra government – tradisjonell hierarkisk styring – til governance – nye, moderne og muligvis bedre former for styring.

Vi vet imidlertid relativt lite om denne nye styringsformen. Er det en forflytning fra government til governance? Hvordan fungerer en hybrid styringsform? Er den bra? Er det en riktig måte å beskrive det som skjer ved universitetene, på? Det er derfor viktig å beskrive utviklingstendenser og begrepliggjøre de nye kombinasjonsmodellene og deres konsekvenser. I denne artikkelen vil vi beskrive hvordan introduksjonen av nye former av ledelses- og styringsformer i høyere utdanning kan tolkes i lyset av tre former for maktstrukturer. Relaterte spørsmål er om nye ledelsesformer er en del av et hierarkisk spill for å tilpasse den institusjonelle settingen og tilpasse maktbalansen mellom partene (universitetsledelse, departement og profesjon). Eller om de er drevet av profesjonelle interesser, og blir de styrket eller svekket? Bør ledelses- og styringsformene først og fremst bli forstått som å styrke studentens posisjon gjennom den implisitte trusselen om å kunne velge vekk et universitet eller gjennom å styrke studenten som «kunde» i større grad?

Tre styringsmodeller – eller tre former for makt

Vi har valgt å dele opp styringsformene i tre former: Den første formen er samfunnsstyre, som teoretisk er basert på økonomisk teori og ideen om markedet og dets mekanismer. I stedet for å kalle det markedet har vi valgt å kalle det for samfunnsstyre. Årsaken er at markedet ikke kommer tydelig frem i disse høyere utdanningsinstitusjonene, men i stedet er det element av større styring fra samfunnet som slår igjennom. Den andre typen styre erprofesjonsstyre eller fagstyre, som er basert på kunnskap i profesjonen. Til slutt har vi det tradisjonelle hierarkiske styret, som er basert på regel- og lovverk. Vi har valgt å kalle det for partstyre, ettersom det i våre data først og fremst er det endrede demokratiet og relasjonene mellom de ulike partene som har endret seg.

Samfunnsstyre

Denne styringsformen har som utgangspunkt at høyere utdanningsinstitusjoner er offentlige og derfor bør være underlagt samfunnet gjennom den allmenne folkevalgte innflytelsen som tradisjonelt har blitt gjort gjeldende overfor all offentlig forvaltning (Bleiklie 2005a). Slik innflytelse kan dels være begrunnet med hensynet til å sikre overholdelse av lover og regler gitt av folkevalgte organer som regulerer rammene for offentlig virksomhet, og dels av hensynet til at konkrete målsettinger for virksomheten oppfylles. Det tradisjonelle forvaltningsstyret av høyere utdanningsinstitusjoner har vært regelorientert. Det innebærer at det offentlige la vekt på den legale siden av saken, at lover og regelverk overholdes, mens spørsmålet om oppfyllelsen av politiske målsettinger ble overlatt til institusjonen selv. Ettersom høyere utdanning har vært gjennom en kraftig vekst som har gjort den til en langt mer politisk synlig og budsjettmessig betydningsfull del av offentlig virksomhet, har myndighetene begynt å interessere seg mer for den innholdsmessige siden av saken – hva institusjonene produserer av utdannede kandidater og forskning. Dette tilsier mer målorientert styring av høyere utdanning med overgang fra regelstyring til mål- og resultatstyring (Bleiklie 1998, Christensen & Lægreid 2002).1 På den ene siden har en forsøkt å formulere mål, «fristille» institusjonene ved å gi dem større frihet på enkelte områder til å bruke de midlene de finner hensiktsmessige for å oppfylle målene, og ved å belønne institusjoner som innfrir målsettingene. På den andre siden har en forsøkt å sikre styringen av institusjonene gjennom det vi kan kalle offentlig bedriftsstyring, som går ut på at offentlig oppnevnte samfunnsrepresentanter deltar i institusjonenes styrer, og slik har en direkte innflytelse på driften av dem.

Fagstyre

Fagstyre som styringsform legger vekt på at bare de som har spesialisert faglig kompetanse på et felt, bør få ha innflytelse over offentlige avgjørelser som gjelder dette feltet. Dette er en variant av de tradisjonelle demokratiske eliteteorier som hevder at bare de som er i stand til å delta i rasjonell diskusjon og overlegninger om felles anliggender, bør ha innflytelse over offentlige beslutninger (Held 1987). Begrunnelsen for det tradisjonelle fagstyret, slik vi kjenner det fra mange deler av den offentlige forvaltningen, skiller seg fra generell eliteteori ved at den først og fremst retter seg mot faglige avgjørelser. Fagetater i sentralforvaltningen, profesjonenes innflytelse i driften av helseinstitusjoner og høyere utdanningsinstitusjoner representerer ulike varianter av fagstyre. Fagstyret i høyere utdanning har tradisjonelt vært sikret ved at faglig kompetanse har dannet grunnlaget for innflytelse på institusjonens beslutninger og for rekruttering av ledere. Beslutninger har derfor vært forankret i kollegiale, valgte styrer og råd på alle nivå i organisasjonen, der vitenskapelig ansatte har hatt flertall. Det kreves videre at ledere på alle trinn (rektor, dekaner og instituttledere) må ha høy faglig vitenskapelig kompetanse, og at den faglige legitimitet og autoritet som fagstyret forutsetter, sikres ved at representantene velges blant sine like.

Partsstyre

En tredje styringsform er basert på tanken om at alle ansatte i en organisasjon, enten den er offentlig eller privat, skal ha innflytelse over måten den drives på. Bedriftsdemokratiet som vokste frem i 1970-årene, bygger på denne tanken, og for høyere utdanningsinstitusjoner innebar bedriftsdemokratiet at de viktigste interessegruppene ved utdanningsinstitusjonene (vitenskapelig ansatte, administrativt ansatte og studenter) ble representerte i institusjonenes styringsorganer (Bleiklie 1998, Midgaard 1982). Dette gjorde at de valgte organene som tidligere hadde vært forbeholdt professorene og slik vært rene faglig-kollegiale organer, etter hvert endret karakter til beslutningsorganer basert på interesserepresentasjon eller partsstyre. Representantene til styringsorganer ved grunnenheter, avdelinger og for institusjonen som helhet ble valgt i separate valg innen hver gruppe, mens ledere ble rekruttert gjennom valg der alle interessegrupper hadde innflytelse.

En hovedidé bak denne styringstypologien er at moderne høyere utdanningssystem er karakterisert av en kombinasjon av samfunns-, profesjons- og partsbasert makt. I tillegg er konfigurasjonen ikke stabil over tid. Nye policyer kan introdusere innovasjon innenfor disse tre formene eller reallokere styrken av de tre formene. I neste avsnitt vil vi vise hvordan balansen mellom de tre formene endres ved innføringen av Kvalitetsreformen.

De norske høyere utdanningsinstitusjonene

Er samfunnsstyre styrket?

Innledningsvis pekte vi på at en måte samfunnsstyringen kan styrkes på, er ved å innføre styrings- og ledelsesformer inspirert av offentlig bedriftsstyring. Vi snakker ikke her om rent bedriftsstyre slik vi finner det i private virksomheter, men om at elementer av bedriftsstyring får en større plass en tidligere. En sentral side ved det å kunne operere som bedrift i stedet for som forvaltningsorgan er at organisasjonens ledelse har et større handlingsrom å manøvrere innenfor. Vi vil derfor begynne med å belyse det handlingsrommet som ledere har i praksis, og hvordan de opplever at det har endret seg i kjølvannet av Kvalitetsreformen og den nye lovgivningen. To grupper av indikatorer er analysert i et forsøk på å beskrive disse endringene: ansvars- og ledelsesstrukturer og ledelse og finansiering. Begge disse to indikatorene dreier seg om områder der institusjonene etter det nye lovverket har stor autonomi ved at man på ulike måter kan tilpasse seg endrede rammebetingelser, og denne tilpasningen vil kunne bygge på strategiske valg ved utdanningsinstitusjonene.

Vi starter med et generelt spørsmål, nemlig i hvilken grad topplederne er fornøyd med betingelsene for å lede institusjonene etter reformen.

Tabell 1. Toppledelsens syn på betingelsene for å lede utdanningsinstitusjonene. Prosent.

    Svært fornøyd Litt fornøyd Ikke særlig fornøyd Ikke fornøyd i det hele tatt Totalt N
Fornøyd med betingelsene for å lede institusjonenetter Kvalitetsreformen Rektor 37 60 3 0 100 35
Direktør 29 55 16 0 100 31
Samlet 33 58 9 0 100 66

På dette spørsmålet er rektorer og direktører noenlunde samstemte, selv om det er en litt større andel av rektorene som er svært fornøyde, mens andelen ikke særlig fornøyde er størst blant direktørene. Samlet sett viser dette at de spurte stort sett er fornøyd med de betingelser de har fått til å lede institusjonene. Dersom det å lede er å foreta valg og ha mulighet til å gjøre valg, tyder dette på at Kvalitetsreformen ikke har innskrenket ledernes muligheter på dette området. En av betingelsene for å drive institusjonsledelse dreier seg om hvilket handlingsrom en leder har til å treffe beslutninger på institusjonens vegne. I så fall blir ikke det avgjørende spørsmålet om man er fornøyd eller ikke, men om man har opplevd endring. Er man med andre ord fornøyd på samme tid som handlingsrommet har økt?

Tabell 2. Toppledernes vurdering av institusjonens handlingsrom før og etter reformen. Prosent.

    Klart mer enn tidligere Omtrent som tidligere Klart mindre enn tidligere Totalt N
Institusjonens handlingsrom i dag sammenlignet medtiden før reformen Rektor 61 39 0 100 36
Direktør 55 41 3 99 29
Samlet 59 40 2 101 65

Svaret er at handlingsrommet i alle fall ikke oppleves som mindre, men snarere har økt etter innføringen av reformen. Handlingsfriheten til å lede institusjonene er dermed blitt større ifølge lederne selv. Dette gjelder både direktører og rektorer. Her er det interessant å merke seg at de ansatte er av en annen oppfatning når de svarer på tilsvarende spørsmål om handlingsrommet for å lede sin egen grunnenhet. Så mange som 42 % hevder at handlingsrommet/autonomien for grunnenheten har blitt klart mindre. Vi kan allerede nå spørre om vi her ser konturene av en modell der noe av det økte handlingsrommet institusjonslederne opplever, er knyttet til at de har tettere og sterkere kontroll over grunnenhetene, som på sin side derfor opplever at de taper frihet. Om så er tilfellet, tyder det på at økt handlingsrom for ledelse på institusjonsnivå har styrket den institusjonelle autonomien, mens sterkere styringsstrukturer som etableres innad i institusjonene, kan redusere autonomien på lavere nivå.

Tabell 3 Holdninger til Kvalitetsreformen. De som svarer enig og helt enig i påstandene. Prosent. (N = 100 %)

  Rektorer Direktører Ansatte ved universitet Ansatte ved de øvrige institusjonene Totalt
Kvalitetsreformen er primært en effektivitets- ogstyringsmotivert reform 46 53 68 48 49

Ansvar og ledelsesstrukturer

En viktig indikator på mulige endringer i retning av sterkere og mer autonom institusjonsledelse er altså innføring av ansvars- og ledelsesstrukturer som skal være tydeligere enn tidligere. I lederundersøkelsen stilte vi flere spørsmål knyttet til ansvar og ledelsesstruktur. For det første gjelder dette ledernes syn på hva som er det primære formålet med Kvalitetsreformen, og hvorvidt de mener at det primært er en effektivitets- og styringsmotivert reform. For det andre spurte vi lederne hvordan de har opplevd reformen ved sin institusjon. Har det vært slik at utvikling av ny ledelsesstruktur har vært det sentrale ved reformen sammenlignet med andre sider ved reformarbeidet? Kanskje like viktig i denne forbindelsen er spørsmål om utviklingen av et nytt kvalitetssikringssystem. Nye krav til kvalitet i utdanningen står sentralt i Kvalitetsreformen på samme tid som reformen er ment å øke institusjonenes autonomi. Ser vi disse to ambisjonene i sammenheng, vil nettopp den økte autonomien kreve en annen type kontroll, en kontroll på distanse, som også vil kunne bidra til endrede og nye ansvars- og ledelsesstrukturer. La oss først se på de generelle holdningene til Kvalitetsreformen.

Tabell 4. Hvor sentrale ulike sider ved Kvalitetsreformen har vært. Prosent. (N = 100 %)

  Meget sentralt Sentralt Mindre sentralt Totalt N
Utvikling av ny studiestruktur 58 34 8 100 67
Utvikling og iverksetting av nye pedagogiskevirkemidler 39 45 16 100 67
Utvikling av ny ledelsesstruktur 47 41 12 100 66
Internasjonalisering 39 57 5 101 67
Utvikling av økonomiske virkemidler (budsjettmodell) 41 41 18 100 66
Utvikling av nytt kvalitetssikringssystem 85 15 0 100 67
Rekruttering av studenter 38 50 12 100 66
Tilrettelegging av nytt informasjonsmateriell 22 63 15 100 65

Det generelle bildet viser at rundt halvparten av lederne ved institusjoner for høyere utdanning sier seg enige i at Kvalitetsreformen først og fremst er en effektivitets- og styringsmotivert reform. Det kan tyde på at endringer av ansvars- og styringsstrukturer har stått sentralt. Videre ser vi av tabell 4 at de ansatte ved universitetene skiller seg fra ansatte ved andre institusjoner ved at en større andel av dem er enige i påstanden. Det kan tyde på at konsekvensene av reformen har vært størst på dette området ved universitetene. Når det gjelder rektorer og direktører, er det små forskjeller. For å gå ett skritt videre skal vi se hva topplederne har svart på spørsmålet om hvilke sider ved Kvalitetsreformen som har preget iverksettingen ved deres institusjon.

Spørsmålet dreier seg om hva institusjonslederne ser som de sentrale sidene ved Kvalitetsreformen ved egen institusjon. Her er det stilt spørsmål om hvor sentrale ulike sider med reformen har vært på en skala fra 1 (meget sentral) til 3 (mindre sentral). Først viser vi resultatene for lederne samlet, før vi sammenligner svarene fra direktører og rektorer.

Analysen viser at det er utviklingen av et nytt kvalitetssikringssystem som har vært det mest sentrale etter innføringen av Kvalitetsreformen. Hele 85 % oppgir dette som meget sentralt, og ingen sier det er mindre sentralt. Dernest har utvikling av ny studiestruktur og utvikling av ny ledelsesstruktur stått meget sentralt. Henholdsvis 58 % og 47 % sier dette. Lavest score på «meget sentralt» får tilrettelegging av informasjonsmateriell, noe 22 % mener har vært meget sentralt. Høyest prosentandel i kategorien «mindre sentralt» finner vi på spørsmålet om utvikling av økonomiske virkemidler.

Tabell 5. Hvor sentrale ulike sider ved Kvalitetsreformen har vært for rektorer og direktører. Prosent. (N = 100 %)

    Meget sentralt Sentralt Mindre sentralt Totalt N
Utvikling av ny studiestruktur Rektor 67 22 11 100 36
Direktør 48 48 3 99 31
Utvikling og iverksetting av nye pedagogiskevirkemidler Rektor 47 47 6 100 36
Direktør 29 42 29 100 31
Utvikling av ny ledelsesstruktur Rektor 46 46 9 101 35
Direktør 48 35 16 100 31
Internasjonalisering Rektor 50 41 8 99 36
Direktør 26 74 0 100 31
Utvikling av økonomiske virkemidler (budsjettmodell) Rektor 51 37 11 99 35
Direktør 29 45 26 100 31
Utvikling av nytt kvalitetssikringssystem Rektor 92 8 0 100 36
Direktør 77 23 0 100 31
Rekruttering av studenter Rektor 49 43 9 101 35
Direktør 26 58 16 100 31
Tilrettelegging av nytt informasjonsmateriell Rektor 29 59 12 100 34
Direktør 13 68 19 100 31

På spørsmålene om hva som har vært den mest sentrale siden ved Kvalitetsreformen ved de ulike institusjonene, er direktørene og rektorene nokså enige, men med en klar tendens til at rektorene i sterkere grad sier at alle sider har vært meget sentrale. Årsakene til denne forskjellen er vanskelig å forklare, men det kan være et uttrykk for at rektorene opplever at reformen har hatt større konsekvenser enn direktørene. Størst forskjell mellom de to ledergruppene finner vi når det gjelder andelen som mener at internasjonalisering er «meget sentralt», der det er en differanse på 24 prosentpoeng. Mest samstemte er de to gruppene på spørsmålet om utvikling av ny ledelsesstruktur.

Svarene viser at kvalitetssikring, ny studiestruktur samt ledelse og styring oppfattes som særlig sentrale sider ved reformen. Ser vi dette i sammenheng med det nye finansieringssystemet, tyder det på at fokuset i styringen av institusjonene trolig dreies mot oppfyllelsen av formelle produksjons- og kvalitetsmål. Samtidig ser vi at denne formen for styring griper sterkere inn i den faglige virksomheten, i undervisning og forskning, som må styres på en annen måte enn tidligere nettopp for å tilfredsstille de kravene som finansieringssystem og kvalitetssikringssystemene retter mot institusjonene.

En rekke institusjoner har dessuten gjennomført omfattende omorganiseringsprosesser til dels i forkant av og uavhengig av Kvalitetsreformen. Begrunnelsen har i mange tilfeller vært et ønske om å skape bedre effektivitet, bedre faglig samarbeid og bedre økonomisk situasjon.

Ledelse og finansiering

Den andre indikatoren på endringer i institusjonsstyringen handler om den nye finansieringsordningen. Større økonomisk handlefrihet tilsier at institusjonene i større grad får mulighet til å gjøre den type valg og prioriteringer som finner sted i produksjonsbedrifter. Dette dreier seg blant annet om muligheten til å foreta disponeringer for å få budsjettet i balanse. Sentrale spørsmål knyttet til slike disponeringer vil være om man har tilstrekkelig med studenter, produserer nok studiepoeng, har for mange eller for få ansatte, publiserer tilstrekkelige osv.

På den ene siden dreier dette seg om hvilke muligheter man har til å omorganisere eller legge til rette for effektiv ressursbruk ved en institusjon, og på den andre siden om hvilke virkemiddel man eventuelt er villig til å ta i bruk. Våre undersøkelser kan kaste lys over begge disse forholdene, og vi starter med ledelsen sin oppfatning på spørsmålet om muligheten for effektiv ressursbruk er endret etter innføringen av reformen. Svarene fordeler seg som vist i tabell 6.

Tabell 6. I hvilken grad er mulighetene for effektiv ressursbruk endret etter innføringen av Kvalitetsreformen? Prosent. (N = 100 %)

  Betydelig styrket Noe styrket Uendret Noe svekket Totalt N
Rektor 28 58 14 0 100 36
Direktør 7 55 36 3 101 31
Totalt 18 57 24 2 101 67

Tabell 7 Hva er det viktigste virkemidlet for å påvirkeinntektssituasjonen ved institusjonene etter innføringen av ? Prosent. (N = 100 %)

  Øke inntektene ved å produsere flere studiepoeng Øke inntektene gjennom ekstern undervisning Øke inntektene gjennom økt forskningsproduksjon Redusere kostnader gjennom mer effektiv bruk avkapital Redusere kostnader gjennom mer effektiv bruk av deansatte Totalt N
Rektor 52 16 26 3 3 100 31
Direktør 74 3 7 3 13 100 31
Totalt 63 10 16 3 8 100 62

Et stort flertall av lederne mener at muligheten for effektiv ressursbruk er styrket etter Kvalitetsreformen, og svært få opplever en svekkelse. Igjen ser vi at en relativt høy andel av rektorene opplever at mulighetene for effektiv ressursbruk har økt, mens en relativt større andel av direktørene, 36 %, opplever at situasjonen er uendret. Samlet tyder imidlertid det generelle bildet på at muligheten for økonomistyring og effektivisering er bedret sammenlignet med tidligere. Det blir lagt til rette for at institusjonene innen høyere utdanning i sterkere grad kan styres etter økonomiske mål. Det er likevel interessant å registrere at det er de faglige lederne som i størst grad rapporterer om endringer på et område som man skulle forvente de var minst opptatt av, og som direktørene har best kjennskap til.

I tillegg til friheten til å styre dreier ledelse seg også om hvordan man kan og vil styre. For å påvirke inntektssituasjonen ved en utdanningssituasjon kan lederne velge mellom ulike virkemidler, der vi kan skille mellom positive virkemidler knyttet til økt aktivitet i form av økt produksjon og inntjening, nøytrale virkemidler knyttet til mer hensiktsmessig bruk av tilgjengelige ressurser eller til slutt negative virkemidler som tjener til å redusere kostnadene ved å bruke de ansatte mer effektivt. I praksis kan det siste lett komme til å bety at tallet på ansatte reduseres. På disse områdene har institusjonene i hovedsak stor frihet, og lederne ble stilt spørsmål om hvilke virkemidler de oppfattet som de viktigste.

Selv om Kvalitetsreformen har skapt større frihet til å rasjonalisere og effektivisere driften, fremstår ikke det som det viktigste virkemidlet. Ledere som vil gjøre noe med den økonomiske situasjonen, ser først og fremst på mulighetene til å øke inntektene. Dette harmonerer godt med det som er vist ovenfor, at det først og fremst er kampen om studentene det handler om. Det er likevel ikke usannsynlig at de som eventuelt taper denne kampen, må ta i bruk andre virkemidler, eksempelvis ulike effektiviseringstiltak. Det er også visse forskjeller mellom direktørene og rektorene på dette området. Mens rektorene i større grad ser for seg at man kan øke inntektene gjennom økt forskningsproduksjon, legger direktørene i større grad vekt på produksjon av studiepoeng og en mer effektiv bruk av de ansatte.

Går vi over til intervjuene i tilknytning til casestudiene, var det forskjeller i holdninger til de nye insentivene i finansieringsordningen. Universitetene virker noe mer positive, men en del av respondentene mente imidlertid at de ikke merket den nye ordningen. Argumentene til fordel for den nye finansieringsordningen var dels at grunnenhetene vil få betalt for hva de gjør, og dels at den synliggjør hvor den største aktiviteten er. De respondentene som stilte seg negative, nevnte at det vil bli vanskelig å planlegge med den nye ordningen. Dette fremtvinger økt brukt av midlertidige ansatte for å sikre fleksibilitet i systemet. Det andre argumentet mot finansieringsordningen er at det følger med en historisk skjevfordeling mellom fagene over i det nye systemet, det vil si at størrelsen på den rammen som instituttene får i tillegg til den aktivitetsbaserte delen, er historisk betinget. Dette medfører at de studentintensive instituttene fortsatt ikke får full kompensasjon for sin produksjon. Samtidig er det viktig å merke seg at den nye finansieringsmodellen var tenkt å utjevne den historisk betingede skjevfordelingen av ressurser.

Den andre delen av diskusjonen om ledelse og finansiering dreide seg om at ledelsen får et virkemiddel som kan brukes i utøvelsen av lederskap. En del av respondentene ved universitetene pekte på at det tidligere var en del av fagstaben som kun underviste og ikke produserte noe forskning til tross for at dette inngikk i stillingen. Dette vil nå bli mulig å endre ettersom forskning og undervisning blir synliggjort. Respondentene mente at det derfor kan bli en mer rettferdig fordeling mellom de ulike ansatte, og at dette virkemidlet også gir lederen et verktøy som kan komme til nytte for å skape denne rettferdigheten.

En tredje del av diskusjonene gikk ut på at insentivene gir en ryddigere prosess ved fordelingen av budsjettmidler. Før Kvalitetsreformen ble instituttene i stor grad finansiert etter hvor mange vitenskapelig ansatte de hadde. I tillegg fulgte det driftsmidler med hver ansatt. Dette ga insentiver til å ansette så mange som mulig. Ifølge en av instituttstyrerne har dette endret seg: «I dag er det i stedet insentiver til å ansette fagpersonell ut fra hva som er hensiktsmessig ut fra den faktiske undervisningsmessige belastningen.»

Er fagstyre styrket?

Grunnlagsdokumentene til Kvalitetsreformen la opp til endringer i forholdet mellom samfunnsstyre, fagstyre og partsstyre. Mens de to første styringsmodellene ble omformet med tanke på at de gjensidig skulle støtte hverandre gjennom målstyring, autonomi og sterkere ledelse, ble partsstyret klart formelt svekket gjennom flyttingen av beslutningsmyndighet fra kollegiale, representative organer til faglige ledere i den nye administrative linjen. Hva har disse endringene gjort med de forventningene som stilles til ledere og ledelse? Universiteter og høyskoler har tradisjonelt blitt sett som kulturelle institusjoner der den viktigste oppgaven er å ivareta undervisnings- og forskningsoppgaver på et uavhengig faglig grunnlag. I tråd med dette var det også en rådende oppfatning at akademiske institusjoner bare kan ledes av personer med den høyeste vitenskaplige eller faglige kompetanse.

I begge spørreundersøkelsene stilte vi spørsmål om hva respondentene oppfattet som de viktigste lederegenskapene for ledere ved høyere utdanningsinstitusjoner.2 Respondentene kunne velge mellom «faglig autoritet», «eksternt orientert ledelse», «strategisk ledelse», «resultatorientert ledelse» og «ledelse som er lojal overfor overordnet myndighet» som lederidealer. En skulle kanskje tro at det ville være klare forskjeller mellom rektorer og direktører, ikke bare fordi de ivaretar ulike roller i ledelsen, men også fordi de gjerne har ulik bakgrunn, med henholdsvis faglig akademisk forankring og administrativ forankring. Like nærliggende er det å anta at det vil være forskjeller mellom toppledere og øvrige ansatte. Hvilke lederegenskaper mener lederne skal til for å lede institusjonen? Hvordan ser dette bildet ut sammenlignet med de egenskapene de ansatte etterspør hos lederne av sine grunnenheter?

Tabell 8. Hvilke lederegenskaper trengs ved institusjonen?

  Høy faglig autoritet Ledelse som ivaretar institusjonens interesser utad Ledelse som utvikler institusjonen gjennom strategisk planlegging Ledelse som sikrer maksimering av inntjeningsevnen Ledelse som er lojal overfor instrukser og pålegg fra overordnede myndigheter Totalt N
Topp-lederne 14 3 79 3 0 99 63
Ansatte 32 20 46 1 1 100 1958

I en sammenligning mellom rektorer og direktører (ikke vist her) er det lite som skiller de to gruppene fra hverandre. Det er for eksempel ikke slik at rektorer legger større vekt på faglig autoritet som lederegenskap enn direktørene. Faglig autoritet blir ikke engang prioritert høyt av topplederne. Som tabell 8 viser, mener den langt største andelen av lederne at det viktigste er å få en ledelse som utvikler institusjonen gjennom strategisk planlegging. Nær 80 % av topplederne sider dette, mens 14 % legger vekt på betydningen av høy faglig autoritet.

Ser vi på de ansatte, er rangeringen av lederegenskapene fortsatt den samme som for toppledelsen, men det er en betydelig mindre andel (46 %) av de ansatte som legger vekt på strategi. I stedet legger de ansatte større vekt på at en leder bør ha høy faglig autoritet (32 %), og en ledelse som ivaretar institusjonen utad (20 %). Blant de ansatte finner vi derfor en bredere vifte av forventninger til lederne, mens lederne har et mer ensidig fokus på strategisk lederskap.

En måte å forstå disse forskjellene på er de ulike aktørenes plassering i organisasjonen. For topplederne har Kvalitetsreformen definert et mandat som peker i retning av mer autonome institusjoner med sterkere faglig ledelse og klarere samfunnsstyre samtidig som reformen stiller institusjonene overfor krav som gjør at strategisk planlegging blir en sentral oppgave for ledelsen. For ansatte som ikke selv er direkte involvert i ledelsesoppgaver, vil dette kunne fortone seg noe annerledes, og presset i retning av strategisk ledelse har ikke nødvendigvis slått så sterkt inn blant de faglig ansatte.

Vi har alt pekt på at det institusjonelle landskapet varierer. Det er mye som tilsier at en leder av et stort forskningsuniversitet vil stå overfor og preges av andre forventninger enn de som gjøres gjeldende overfor lederen av en liten høyskole med undervisning som en altoverskyggende oppgave. Vi har derfor sett på hvordan forventningene til lederegenskaper varierer med institusjonsstørrelse. Til nå har vi kun analysert data om de ansatte. Analysen viser for det første en klar tendens til at strategisk ledelse er den lederegenskapen som fremheves av flest respondenter uansett institusjonsstørrelse. Imidlertid er det en klar tendens til at jo mindre institusjon, desto viktigere blir strategisk ledelse, mens det motsatte er tilfellet når det gjelder faglig autoritet. Som tabell 9 viser, er faglig autoritet viktigere jo større institusjonene er.

Tabell 9. Hvilke lederegenskaper trengs ved din grunnenhet/institutt/avdeling? Etter institusjonsstørrelse. Prosent. (N = 100 %)

  Høy faglig autoritet Ledelse som ivaretar institusjonens interesser utad Ledelse som utvikler institusjonen gjennom strategisk planlegging Ledelse som sikrer maksimering av inntjeningsevnen Ledelse som er lojal overfor instrukser og pålegg fra overordnede myndigheter Totalt N
Under 200 ansatte 26 14 58 1 1 100 127
201-500 ansatte 24 17 57 1 1 100 293
501-1000 ansatte 37 12 50 1 1 101 275
Over 1000 ansatte 33 23 42 1 1 100 1263

En mulig tolkning er at de små institusjonene tidligere la mindre vekt på strategiarbeid, mens de største allerede hadde innarbeidet dette som en del av virksomheten. Kvalitetsreformen kom med krav til noe som i mindre grad var etablert og utarbeidet ved de små institusjonene. En annen og mer sannsynlig forklaring er at både ansatte og ledere ved flere mindre institusjoner har følt seg økonomisk presset til å utvikle klare strategier som kan virke mobiliserende for å få institusjonen ut av vanskelighetene og over på tryggere økonomisk grunn. Store institusjoner som de fire eldste universitetene har en mer allsidig ressursbasis, er i mindre grad presset av ressursknapphet og utvikler ikke en, men flere og mer komplekse strategier. En tredje forklaring er at de store institusjonene, som omfatter de eldste universitetene, har en sterk kultur og tradisjon for forskning og vektlegging av faglig kvalitet. Høy faglig autoritet, faglig uavhengighet og høy faglig kvalitet har vært sentrale verdier som er sterkt forankret i disse institusjonenes selvbilde, og i gruppen av institusjoner med flere enn 1000 ansatte finner vi nettopp de eldste institusjonene: universitetene i Oslo, Bergen, Tromsø og NTNU.

Er partsstyre styrket?

Siden slutten av 1970-årene og frem mot 2005 var mye av beslutningsmyndigheten i institusjonene forankret i valgte forsamlinger hovedsakelig sammensatt av representanter for institusjonenes viktigste interessegrupper: vitenskapelig ansatte, teknisk-administrativt ansatte og studenter, oftest med den førstnevnte gruppen i flertall. Selv om professorveldet ble avskaffet da partsstyret fikk fotfeste, var det klart dominert av de vitenskapelig ansatte. I dette tilfellet, der lederen velges blant disse interessegruppene, får lederen først og fremst autoritet i kraft av å være representant for interessegruppene. Denne styringsmodellen er basert på en annen form for lederskap enn de vi har diskutert til nå, der det å være talsperson og interesseforkjemper står sentralt. Innad skal ulike interesser bli hørt, vurdert opp mot hverandre, avveid mot felles interesser som binder gruppene sammen, og bli lagt til grunn for politisk arbeid med sikte på å fremme institusjonens kollektive interesser. Utad dreier det seg om å skaffe mest mulig ressurser til sin egen gruppe eller enhet, enten en arbeider for egen institusjon, avdeling eller grunnenhet.

Et grunnleggende kjennetegn ved denne formen for styre eller lederskap er at ledelsen er valgt av og blant medlemmene av den institusjonen som ledelsen skal representere. Når det etter Kvalitetsreformen er åpnet for ansettelse og ikke valg av rektor og ledere på lavere nivåer, vil det nettopp utfordre en ledelse basert på partsrepresentasjon. En ansatt leder vil ha sitt mandat fra ansettende myndighet, som vil være styret eller overordnet ledelse. Vi har tidligere, i tabell 1, vist at det vanlige fortsatt er valg av rektor, men ved sju institusjoner er rektor ansatt og ved to av disse med enhetlig ansvar for institusjonen. For å undersøke forholdet mellom partsstyre og de andre styringsmodellene kan synet på valgt eller ansatt ledelse være en indikator på hvor sterkt partsstyret med sine forventninger til ledelse og ledere står i dag.

Valgt eller ansatt

I likhet med spørsmålet om lederegenskaper har vi spurt topplederne om rektor bør være valgt eller ansatt, mens vi spurte de ansatte om lederne for deres grunnenhet bør velges eller ansettes. Dette kan være en av grunnene til at vi finner forskjeller i svarfordelingen i de to undersøkelsene. Generelt fordeler svarene til topplederne og de ansatte seg slik som vist i tabell 10.

Som vi ser, foretrekker for det første et flertall både av ledere og ansatte valgt fremfor ansatt ledelse. Videre er det en større andel av de ansatte som foretrekker valgte ledere, og en mindre andel ansatte enn toppledere som ønsker seg ansatte ledere. I det sistnevnte tilfellet er forskjellen mellom ledere og ansatte på 20 prosentpoeng. Dette tyder på sterk støtte fra de ansatte til et system basert på tradisjonelt faglig dominert partsstyre. Å ansette leder betyr at de ansatte mister innflytelse, ikke bare over selve valget av leder, men også ved at de mister sin autoritet over lederen siden denne formelt vil hente sin autoritet fra styret eller overordnede ledere.

Tabell 10. Ønsker du valgt eller ansatt rektor/leder for din grunnenhet? Prosent. (N = 100 %)

  Valgt leder Ansatt leder Ingen oppfatning Totalt N
Toppledere 49 45 6 100 67
Ansatte 61 25 14 100 2033

I synet på lederrekruttering finnes det også andre forskjeller i datamaterialet. Dersom vi ser på lederundersøkelsen, er det ikke uventet forskjeller mellom rektorene og direktørene, der henholdsvis 58 % og 42 % er positive til valgt ledelse. Rektorene er dermed mer på linje med de ansatte og holder i større grad fast på den tradisjonelle formen for lederrekruttering.

Tabell 11. De ansatte sitt syn på valgt eller ansatt ledelse. Etter institusjonsstørrelse. Prosent. (N = 100 %)

Ansatte Lederen bør være valgt Lederen bør være ansatt Jeg har ingen oppfatning av om lederen bør være valgteller ansatt Totalt N
Under 200 47 32 21 100 130
201-500 46 36 18 100 307
501-1000 54 29 17 100 285
Over 1000 67 20 12 99 1311

Når det gjelder de ansatte, har vi sett på hvordan deres preferanser varierer med institusjonsstørrelse. Andelen som foretrakk valgt ledelse, var størst ved de største institusjonene, og det er også bare én av de store institusjonene, NTNU, som har ansatt rektor. Forskjellene etter institusjonsstørrelse er vist i tabell 11.

Mønsteret i svarfordelingen er i tråd med det vi tidligere har vist når det gjelder faglig ledelse. Faglig ledelse står sterkest ved de største og eldste institusjonene. Det samme gjelder synet om at rektor og ledere for grunnenhetene bør være valgte. En grunn til dette kan være at de tradisjonelle akademiske styringsformene har sin mest solide forankring i disse institusjonene, og at ansatte ser verdiene av en form for ledelse som sikrer dem medbestemmelse. Forskjellene kan også være basert på hensyn av mer praktisk karakter. Om vi ser på rammevilkårene for å gjennomføre rektorvalg, vil tilfanget av mulige kandidater fra et stort universitet være større enn hva tilfellet er ved en mindre institusjon. Svakere støtte til valgt ledelse ved de minste institusjonene vitner ikke nødvendigvis om prinsipiell motstand mot valgt ledelse, men kan også være et enkelt uttrykk for et større opplevd behov for å rekruttere ledere utenfra når forholdene er små.

Et av argumentene for å ansette ledere er at de vil ha en annen autoritet enn de tidligere valgte lederne, og at dette vil sette dem bedre i stand til å drive igjennom endringer. I intervjuene kom frem at særlig de faglige organisasjonene er negative til ansatte ledere. Deres fremste argument er at mye av ressursene til Kvalitetsreformen har gått til å finansiere lønningene til nye ansatte ledere i stedet for å brukes på dem som underviser. I tillegg mener de faglige organisasjonene at demokratiet er svekket ved bruk av ansatte ledere med rådgivende organ i stedet for valgte ledere og styrer. Det er neppe særlig overraskende at partsstyrets fremste representanter tar valgte ledere i forsvar.

Til tross for at overgangen fra valgte forsamlinger med beslutningsmyndighet til rådgivende valgte forsamlinger svekker det interne demokratiet, så ser det ikke ut til at de ansatte opplever at de har mindre innflytelse under en ansatt leder (ikke vist her). Institusjoner med ansatte ledere kommer ikke dårligere ut når det gjelder hvordan ansatte ser på sine muligheter til å utøve innflytelse. Som vist tidligere opplever også de ansatte at autonomien til deres grunnenhet har blitt styrket, om enn i langt mindre grad enn hva topplederne melder om når det gjelder institusjonene som helhet.

Den nye loven la opp til en svekkelse av de ansattes medbestemmelse både ved at deres innflytelse over ledervalg kunne svekkes, ved at deres representasjon i institusjonsstyrene ble redusert, og ved at valgte beslutningsorganer kunne omdannes til rådgivende organer. Et annet spørsmål er hvorvidt de ansatte i praksis opplever å ha innflytelse over ledelse og styring av institusjonene eller ikke. En måte å nærme seg dette spørsmålet er å se hvordan ansatte går frem når de ønsker å ta opp en sak. Tar de sakene opp direkte med ledelsen, går de til de valgte forsamlingene, eller tar de opp sakene gjennom sine interesseorganisasjoner? Vel så viktig som enkeltsaker er spørsmålet om i hvilken grad ansatte opplever å ha innflytelse på den overordnede strategien for sine enheter. Ansattes medbestemmelse kan også ses i lys av hvor tilfredse de er med den måten de ulike grunnenhetene blir ledet. Har dagens ledelse blitt bedre eller dårligere nå sammenlignet med tiden før Kvalitetsreformen? Spørsmålet om medbestemmelse kan også ses fra ledelsens perspektiv, og vi har i den sammenheng spurt dem om hvem de har kontakt med i dag og hvordan kontaktmønsteret har endret seg etter reformen. Vi skal se nærmere på alle disse spørsmålene nedenfor:

Ledelse og ansattes medvirkning

Ansatte kan ta opp en sak på ulike måter. I vår spørreundersøkelse ble de spurt hvordan de forsøkte å påvirke beslutninger i sin egen organisasjon. Som det går frem av tabell 12, skjedde dette først og fremst gjennom samtaler med ledelsen (73 %). To andre måter ble også benyttet, men i betydelig mindre grad, og det var å snakke med folk i valgte organ eller skriftlige henvendelser til ledelsen. Samlet skjedde over 80 % av kommunikasjonen direkte med ledelsen.

Resultatene kan tyde på relativt god kommunikasjon og høy tillit mellom ansatte og deres nærmeste ledere. Det er heller ikke store forskjeller etter institusjonsstørrelse. Dette betyr imidlertid ikke nødvendigvis at de ansatte opplever å ha innflytelse, eller at de er enige i hvordan grunnenheten ledes. Når det gjelder det første spørsmålet, viser det seg at 57 % av de ansatte mener at de i stor grad eller i noen grad har mulighet til å påvirke den overordnede utviklingen og strategien for sin grunnenhet. De resterende 43 % sier at de i liten eller meget liten grad føler det samme. Om vi ser dette i forhold til kontaktmønsteret, er det en klart større andel som er i dialog med ledelsen sammenlignet med andelen som mener å ha innflytelse i spørsmål av overordnet strategisk karakter. En mulighet er at dette også slår negativt ut på de ansatte sitt syn på den ledelsen som blir utført, men det ser ikke ut til å være tilfellet. Blant de ansatte er 69 % svært eller litt fornøyd med ledelsen ved deres enhet.

Tabell 12. På hvilken måte går du vanligvis frem for å påvirke en beslutning som gjelder forhold ved din grunnenhet? Prosent. (N = 100 %)

Gjennom samtaler med ledelsen Gjennom samtaler med representanter i valgte organ Gjennom samtaler med representanter for fagforeninger Gjennom skriftlig henvendelse til ledelsen Gjennom skriftlig henvendelse til representanter ivalgte organ Gjennom skriftlig henvendelse til fagforeningen Totalt N
73 13 3 10 1 0 100 1870

Til slutt skal vi gå et lite skritt videre og se nærmere på holdningen til ledelsen blant ansatte ved ulike typer av institusjoner. Vi har tatt utgangspunkt både i spørreundersøkelsene og i de institusjonene som er med i casestudiene. Analysen av resultatene fra de nasjonale spørreundersøkelsene viser at det ikke er klare forskjeller mellom institusjoner med innslag av ansatt ledelse og institusjoner med valgt ledelse. Verken på spørsmålet om de har mulighet til å påvirke den overordnede strategien, eller når det gjelder tilfredsheten med ledelsen, er det forskjeller av betydning på de ansattes svar, noe tabell 13 og 14 viser.

Hvis vi derimot kun ser på svarene fra vitenskapelig ansatte som har svart at de har liten eller meget liten mulighet for å påvirke den overordnede strategien i organisasjonen, kommer Høyskolen i Sogn og Fjordane (HiSF 45 %), samt Høyskolen i Bodø (HiBo) og Universitetet i Oslo (UiO), begge med over 30 %, dårligst ut (se figur 1). Av disse har både HiBo valgte ledere og UiO har delvis valgte ledere. Dette støtter inntrykket fra tabell 15 om at ansatte ved institusjoner med valgt ledelse ikke opplever at de har mer innflytelse enn de med ansatte ledere. Data sier imidlertid ikke noe om de ansatte opplever økt eller redusert innflytelse over tid. Ytterligere en indikator på at innflytelsen ikke er lavere med ansatte ledere, er at Universitetet i Stavanger (UiS) med ansatte ledere og i tillegg en tydelig hierarkisk administrativ linje, kommer best ut med kun 27 % som svarer at de i liten grad eller i meget liten grad kan påvirke den overordnede strategien. Med unntak av HiSF må det understrekes at forskjellene mellom institusjonene er små og at hovedinntrykket er at de ansatte opplever at de har innflytelse uansett hvilken type ledelse deres institusjon har.

figur

Figur 1 I hvilken grad føler du at du har mulighet til å påvirke den overordnede utviklingen/strategien ved din grunnenhet?

Tabell 13. I hvilken grad føler du å ha mulighet til å påvirke denoverordnede utviklingen/strategien ved din grunnenhet. Prosent.(N = 100 %)

  I meget stor grad I noen grad I liten grad I meget liten grad Totalt N
Valgt 8 48 29 15 100 1594
Ansatt 9 52 23 16 100 435

Tabell 14. Er du fornøyd med måten din enhet / ditt institutt / dinavdeling ledes på etter Kvalitetsreformen? Prosent. (N = 100 %)

  Svært fornøyd Litt fornøyd Ikke særlig fornøyd Ikke fornøyd i det hele tatt Totalt N
Valgt 20 48 23 8 99 1562
Ansatt 22 49 22 7 100 427

På spørsmål om «hvor fornøyd den ansatte er med måten deres enhet ledes på etter Kvalitetsreformen», varierer andelen positive svar ved institusjonene i casestudiene med mellom 53 % og 85 % som svarte «svært fornøyd» og «litt fornøyd», mens den tilsvarende andelen var 69 % av respondentene i ansatteundersøkelsen totalt.

Et klart flertall av de ansatte har meget stor eller i noen grad respekt for sine nærmeste ledere (figur 2). Her scorer UiS laveste (69 %), mens HiBo (96 %) scorer høyest sammen med HiSF (95 %). De gamle universitetene kommer midt i mellom med 83 % for UiO og 85 % for UiB. Selv om vi ikke vil trekke tolkningen av svarene på disse spørsmålene for langt, la vi merke til at ansatte ved de institusjonene (HiSF, HiBo) som ga uttrykk for at de hadde minst innflytelse (figur 1), også hadde mest respekt for lederne (figur 2).

_oestergren-figur-2.jpg

Figur 2 I hvilken grad har du respekt for dine nærmeste lederes måte å lede på? Vitenskaplig ansatte. Prosent. (N = 100 %)

Ut fra vårt materiale er det gjort grundige analyser av hvem som er positiv til ansatte ledere. En rekke faktorer: akademisk kultur, institusjonell historie, individuell akademisk status, posisjon i organisasjonen, oppfatninger av ledelsen og eksisterende lederordning har betydning for hvilken holdning respondenten har til ansatte ledere versus valgte ledere. Et av hovedfunnene var at de respondenter som opplevde stor avstand til ledelsen, ønsket seg tilbake til valgt ledelse, mens de som opplevde nærhet til ledelsen, ville beholde ansatt ledelse. I tillegg mente de som har valgte ledere, og samtidig opplevde at lederen hadde liten innflytelse, at ansatt ledelse var å foretrekke som ledelsesform (Lima 2004).

Det ser ikke ut til at endringene i ledelses- og styringsorganene har skapt generell misnøye og mistillit til ledere, selv om flertallet er tilhengere av valgte ledere. Tvert om later det til at flertallet er tilfredse med og har tillit til lederne. Her synes den faktiske nærheten til lederne å være viktigere. Dette må ses i sammenheng med flere forhold. På den ene siden er utformelle samtaler den viktigste måten de ansatte påvirker ledelsen. For det andre synes lederidealene blant vitenskapelig ansatte å være i endring, med større verdsetting av strategisk lederskap.

Konklusjon

Alt i alt kan vi, variasjonen til tross, konstatere at universiteter og høyskoler har beveget seg i retning av en sterkere ledelse enn tidligere, der partstyret med tilhørende ordninger har blitt formelt svekket.

Reformen har gitt større institusjonell autonomi slik at institusjonsledelsen har fått større frihet overfor staten og sterkere kapasitet til å styre sine institusjoner. Ifølge institusjonenes toppledere har situasjonen endret seg mer for rektorene enn for direktørene. Muligheten for økt innflytelse over institusjonenes faglige virksomhet har altså, dersom denne tolkningen er riktig, først og fremst blitt grepet av de faglige lederne, som nå fremstår klarere som institusjonsledere enn tidligere.

Samtidig har den faglige virksomheten som skal ledes, i økende grad blitt styrt etter de standardiserte produksjonsmålene som ligger i finansieringssystemet. På den måten er faglig ledelse i ferd med å bli mer administrativt orientert og mindre preget av det spesifikke innholdet i den faglige virksomheten. Fagstyre virker i samspill med samfunnsstyre på nye måter med mer vekt på målstyring og fristilling. Samtidig er partsstyret og de kollegiale ordningene svekket. En av grunnene til at ansatte er tilfredse med sine nærmeste ledere, til tross for at de foretrekker en annen ledelsesform enn den de faktisk opererer under, er at den uformelle kollegialiteten synes å fungere fortsatt og gjør tilgangen til ledere relativt lett. En tolkning av dette materialet kan derfor være at en forutsetning for at de nye lederordningene fungerer så godt, er at det kollegiale fellesskapet som formelt har fått redusert sin innflytelse, i praksis holdes levende og gir gode forbindelseslinjer mellom ansatte og ledelse på det uformelle plan.

Kvalitetsreformen har imidlertid skapt nye, om ikke nødvendigvis mer hensiktsmessige, former for ledelse og styring. Det har vokst frem en større miks mellom de ulike styringsformene – en hybrid. Dette har utfordret partstyret og tradisjonell faglig ledelse innfor rammen av regler og forskrifter. Faglig ledelse ventes nå å være strategisk orientert med et blikk mot insentivordningene som sikrer inntjening. I hvor stor grad denne tenkningen har fått gjennomslag, ser ut til å variere, og de tradisjonelle styre- og ledelsesformene er i lavest grad svekket blant de største og eldste institusjonene. Det er likevel en rekke forhold som peker i retning av at institusjoner innen norsk høyere utdanning i økende grad blir underlagt sterkere samfunnsstyring der elementer av bedriftsstyring har fått økt kraft, samtidlig som fagstyret har endret karakter. Begge disse tendensene tjener som en impuls til å utnytte det handlingsrommet økt institusjonell autonomi gir.

Hva innebærer det at vi ser mer av en hybrid styringsform i høyere utdanning? For governance-forskningen er det viktig å ta hensyn til denne miksen. Det er en tydelig bevegelse fra hierarki til andre governance-former. Profesjonen spiller fortsatt en stor rolle, men en annerledes rolle. Det vokser frem profesjonelle som håndterer både profesjonens og hierarkiets spilleregler. Dette kan på den ene siden forstås som om styrket ledelse innebærer økt hierarki, men det kan også forstås som en differensiering av ledelsesformen. Det finnes både ledelse av profesjonelle (ledelse av fagfeller) og ledelse av eller i det tradisjonelle hierarkiet. Markedet ser imidlertid ikke ut å ha fått en fremtredende rolle til tross for flere års neoliberal og forvaltningspolitisk interesse. Med dette vil jeg peke på behovet for en annen begrepsutvikling og en perspektivforskyvning innen governance-forskningen.

Som et siste spørsmål kan vi spørre hvilke utfordringer gir dette for høyere utdanning? Det er et par områder som man bør være oppmerksom på i denne forskyvningen mellom governance-former. En profesjon som styrer mer administrativt, kan være bra i de mer fristilte organisasjonene, men det er også en fare for at det blir et byråkratisk system som ingen er tjent med. De fleste er enige i at et universitet skal bidra til en kunnskapsproduksjon gjennom forskning og ny kunnskap og ikke bare gjennom overføring av inneværende kunnskap. Det handler ikke om studenter som på et samlebånd ukritisk skal lære faget, men i stedet om kritisk refleksjon og om å våge utfordre etablerte sannheter. Det innebærer at det er mange prosesser som det ikke går å effektivisere på samme måte som i produksjonsbedriften, og i stedet er det viktig å fremme kreativitet og mangfold.

Den økte autonomien krever økte kontrollmekanismer. En stat som gir økt autonomi til høyere utdanningsinstitusjoner, kan være bra for å få frem endring basert på hvert enkelt institusjons særpreg, men det er en fare hvis kontrollmekanismene blir så kraftige, enkle og ensidige at fokus bare blir på det som måles og følges opp av staten. Hvem tar da ansvar for at universitetene er de mest prominente institusjonene for kunnskap? Er dette en fare, eller er det som Bleiklie (2005b) peker på, slik at de endringer som skjer når det gjelder eksterne relasjoner og vilkår, ikke alltid slår igjennom når det gjelder interne aktiviteter og kjerneverdier. Bleiklie er ikke beredt å tro at endringene er så dramatiske og så dyptgående som de kan virke. Han finner at innenfor trender om økt akademisk autoritet, kollegial koordinering, sosialt ansvar og bedriftsøkonomisk tenkning skjer det endringer, men de er bare innenfor et rammeverk av tidligere vaner og trender.

Noter

  • * Denne artikkelen er basert på den nasjonale evalueringen av Kvalitetsreformen, delrapport 9 «Nytt regime i variert landskap», Ivar Bleiklie, Hans-Erik Ringkjøb og Katarina Østergren.
  • 1. Jf. Eckhoff & Jacobsens (1960) distinksjon mellom regel- og konsekvensorienterte beslutninger. Bevegelsen i retning av målstyring er ikke bare styrt av veksten i sektoren, men av en internasjonal bevegelse innen forvaltningsstyring som har pågått siden rundt 1980 (se for eksempel Hood mfl. 2004, Keller 1983, Pollitt 1993).
  • 3. I spørsmålet til topplederne er det spurt om hvilke lederegenskaper som trengs ved institusjonen, mens det til de ansatte er spurt hvilke lederegenskaper som trengs ved deres grunnenhet, institutt, avdeling.

Litteratur

  • Bleiklie, I. (1998). «Justifying the Evaluative State. New Public Management Ideals in Higher Education». European Journal of Education, 33 (3): 299–316.
  • Bleiklie, I. (2005a). «Academic Leadership and Emerging Knowledge Regimes». I: I. Bleiklie & M. Henkel (red.) Governing Knowledge: a study of continuity and change in higher education. Dordrecht: Springer.
  • Bleiklie, I. (2005b). Political dimensions of evaluation and managerialism: university organizations and changing knowledge regimes. I: Managerialism and Evaluation in Higher Education: Collected papers of the First Regional Research Seminar for Europe and North America (Paris: UNESCO, 2005).
  • Bleiklie, I., M. Tjomsland & K. Østergren (2006a). «Ledelse og styringsformer ved universiteter og høyskoler». I: S. Michelsen & P.O. Aamodt (red.) Kvalitetsreformen møter virkeligheten. Evaluering av Kvalitetsreformen, Delrapport nr. 1, Oslo-Bergen: NFR, Rokkansenteret, NIFU STEP.
  • Bleiklie, I., H.E. Ringkjøb & K. Østergren (2006b). Nytt regime i variert landskap – Ledelse og styring av universitet og høyskoler etter Kvalitetsreformen. Delrapport 9. Evalueringen av Kvalitetsreformen. Oslo-Bergen: NFR, Rokkansenteret, NIFU STEP.
  • Christensen, T. & P. Lægreid (2002). New Public Management: The Transformation of Ideas and Practice. Aldershot: Ashgate.
  • Eckhoff, T. & K.D. Jacobsen (1960). Rationality and Responsibility in Administrative and Judicial Decision Making. København: Munksgaard.
  • Hood, C., O. James, B.G. Peters and C. Scott (red.) (2004). Controlling Modern Government. London: Edward Elgar.
  • Jørgensen, T.B. and K. Vrangbæk (2004). Det offentlige styringsunivers – Fra government til governance? Magtutredningen i Danmark. Århus: Århus Universitetsforlag.
  • Keller, G. (1983). Academic Strategy. The Management Revolution in American Higher Education. Baltimore and London: The Johns Hopkins University Press.
  • Lima, I. (2004). «Leiarideal ved universiteta – kjelder til haldningsforskjellar». Arbeidsnotat. Bergen: Rokkansenteret.
  • Midgaard, K. (1982). «Norway: the interplay of local and central decisions». I: H. Daalder and E. Shiils (red.) Universities, Politicians and Bureaucrats. Cambridge: Cambridge University Press.
  • Pollitt, C. (1993). Managerialism and the Public Services. The Anglo-American Experience. Blackwell: Oxford.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS