Magma topp logo Til forsiden Econa

Trond Gram er utdannet historiker fra Universitetet i Oslo, har bakgrunn som journalist og er for tiden næringspolitisk rådgiver i LO.

«I want my pound of flesh»

figur

Sammendrag

Statsgjeldens historie er lang og brokete, fra greske bystaters mislighold i det 4. århundre før kristus, til dagens gjeldsproblemer i Europa og USA. Land har mistet sin uavhengighet og blitt angrepet militært for ikke å ha klart sine forpliktelser. Newfoundland mistet sin uavhengighet så sent som på 1930-tallet på grunn av mislighold av gjeld, mens Venezuela ble utsatt for militærblokade noen tiår tidligere. Hellas har en statsgjeld på rundt 140 prosent av BNP, men land har misligholdt på nivåer langt lavere enn det. Denne artikkelen ser på statsgjeldens historie, og hva som har skjedd med land som har misligholdt.

Et pund kjøtt. Det er hva Shylock - Shakespares beryktede kjøpmann i Venezia - krever for lånet på 3 000 dukater som Antonio tar opp for å hjelpe sin venn Bassanio. Når han ikke klarer å gjøre opp for seg, avviser Shylock «gjeldsforhandlinger» og vil heller ha betalt i et pund kjøtt, fra Antonios kropp.

Gjeld er et viktig tema i Shakespares kjente drama, Kjøpmannen i Venedig, og har alltid har vært et viktig element i de dramaene som har utspilt seg i verdensøkonomien gjennom historien. Så også i dag, hvor land etter land er på vei mot gjeldskrise. De siste årenes finans- og eurokrise har ført flere europeiske land ut i en gjeldskrise vi knapt har sett maken til i moderne tid. Hellas og Irland har fått krisepakker fra EU. Samtidig er større europeiske økonomier som Spania og Italia i faresonen for mislighold. Eurogrunnmuren er i ferd med å slå sprekker.

Historien er full av eksempler på land som ikke har klart sine gjeldsforpliktelser og misligholdt lån gitt av andre stater. Første gang det skjedde, var trolig i det fjerde århundre før Kristus, da ti greske bystater misligholdt sin gjeld til tempelet på Dilos. 1 Det velkjente utsagnet om at historien gjentar seg selv, ser dermed ut til å få fornyet gyldighet. Hellas har i disse dager en statsgjeld på rundt 140 prosent av BNP. Land har misligholdt gjeld på langt lavere nivåer enn det.

I sin bok om finanskriser, This Time is Different, påviser økonomiprofessorene Carmen Reinhart og Kenneth Rogoff at knapt 20 prosent av alle mislighold av statsgjeld i perioden 1970 til 2008 skjedde på nivåer under 40 prosent av landets BNP. Med det i tankene er det ganske stor sannsynlighet for at Hellas (140 prosent), Irland (97 prosent) og Portugal (82 prosent) 2 må restrukturere sin statsgjeld. Hva som skjer med Japan (over 200 prosent), er for tidlig å si, men at gjelden vil stige etter det massive jordskjelvet, er sannsynlig.

Et land som Albania ble tvunget til å restrukturere i 1990. Da var statsgjelden på drøye 16 prosent av BNP. Argentinas to veldokumenterte mislighold, i 1982 og 2001, skjedde på henholdsvis 55,1 og 50,8 prosent av BNP. 3 Ecuador var første land til å misligholde sin statsgjeld under den siste (pågående) finanskrisen. Da sa president Rafael Correa at landet ikke ville betale ned «ulovlig gjeld» tatt opp av tidligere regimer. Det ga frykt for et korthus av gjeldsmislighold i resten av regionen, slik verden var vitne til på 1930-tallet. Foreløpig har ikke dette skjedd, men gjeldskrisen er ennå ung.

The Economist mener nå at flere land i eurosonens periferi bør restrukturere sin statsgjeld, før heller enn senere. De tre velkjente eksemplene er de som nevnes ovenfor: Hellas, Irland og Portugal. Hvis ett av de tre landene (eller andre eurosoneland, for den sakens skyld) misligholder sin statsgjeld, vil det være første gang på over 50 år at et rikt land gjør det.

Mislighold er ikke noe nytt, og konsekvensene har tidligere vært ganske harde. Invasjon, blokade og tap av uavhengighet har vært følgene for land som ikke betalte statsgjelden sin i tide. I disse dager er det Tyskland som er den store kreditoren i Europa, men sannsynligheten er vel liten for at tyskerne tyr til de virkemidlene som blant andre Storbritannia og USA har brukt gjennom historien. Britene var verdens gjeldstorpedo på 1800-tallet og sto ikke tilbake for en liten invasjon hvis et land ikke maktet, eller ville, betale gjelden sin.

Landet sendte sine krigsskip til Egypt da lederne av et statskupp truet med ikke å betale landets massive statsgjeld i 1882, og gjorde det samme mot Tyrkia noen år tidligere. Sammen med Italia og Tyskland sendte Storbritannia også kanonbåter til Venezuela da landet lot være å betale sin utenlandsgjeld i 1902. USAs såkalte gunboat diplomacy i Latin-Amerika er også velkjent, blant annet mot Den dominikanske republikk og Nicaragua. Landets invasjon av Haiti i 1915 er et annet eksempel på maktbruk i statsgjeldens kjølvann.

Bare vissheten om at soldater, heller enn revisorer og advokater, kunne bli brukt til gjeldsinnkreving, påvirket atferden til internasjonale låntakere på 1800-tallet. Landene var godt informert om Vestens imperialistiske måte å sikre seg på. Denne måten å kreve inn gjeld på var akseptert praksis frem til begynnelsen av 1900-tallet, og det var ikke før den andre fredskonferansen i Haag i 1907 at denne måten å kreve inn gjeld på ble lagt død. 4 Kreditorer har blitt litt mildere stemt med årene.

Selv om kanonbåtdiplomati hadde gått av moten på 1930-tallet, forhindret ikke det at et massivt press ble lagt på da uavhengige Newfoundland da statsgjelden ble for stor. Newfoundland ble hardt rammet av depresjonen i 1929. Siden 1920 hadde regjeringen budsjettert med underskudd og tok opp lån for å betale ned gamle lån. Etter hvert ble gjeldsbyrden for tung, og mislighold var eneste alternativ. I 1933 var budsjettunderskuddet på hele 10 prosent. 5

Newfoundlands regjering vendte seg til britene, som utpekte en kommisjon som, i tillegg til massiv kritikk av Newfoundlands offentlige finanser, kom frem til et av de mest radikale løsningsforslag i forbindelse med statlige gjeldsforhandlinger. Staten skulle oppgi sin uavhengighet, og en kommisjon utpekt av den britiske regjeringen skulle styre landet til økonomien hadde bedret seg tilstrekkelig. Etter en folkeavstemning i 1948 ble landet innlemmet i den canadiske konføderasjonen.

Newfoundland ble straffet politisk på en måte som få, om noen, stater med gjeldsproblemer har opplevd. Storbritannia opptrådte på en måte som et nasjonalt IMF, men gjorde noe pengefondet aldri har gjort og neppe noensinne kommer til å gjøre: De fratok Newfoundland sitt selvstyre, som det hadde hatt siden 1855. Før både Canada og Australia. Nå er det mye som kan sies om IMF og fondets krav når det intervenerer for å redde et lands økonomi, men hadde IMF eksistert i 1933, hadde Newfoundland neppe måttet ta valget mellom selvstyre og fallitt.

Det har vært åtte store låneboomer siden tidlig på 1800-tallet, og mange av misligholdene i perioden hoper seg opp i tids- og noen ganger regionale klynger. Opphavet til disse er variert. Noen har blitt utløst av politiske forandringer som skapte et behov for kapital, som i uavhengige latinamerikanske stater på 1820-tallet, avkoloniseringen av Afrika på 1960- og 70-tallet eller kommunismens fall i Øst-Europa. Andre igjen var skapt av økonomiske forandringer i lånelandene, gjerne som en følge av teknologiske fremskritt eller økninger i handel. 6

Låneboomene på begynnelsen av 1800-tallet var i stor grad som en følge av infrastrukturinvesteringer, særlig innen jernbanebygging og havneprosjekter. Låneboomene på 1990-tallet var en reaksjon på økonomisk reform i lånelandene, som satte i gang vekstperioder og påfølgende mislighold.

Et sentralt spørsmål i forbindelse med mislighold av gjeld har vært forholdet mellom evne og vilje til å betale, noe som nok ble bevist da Ecuador nektet å betale gjeld i 2008. Mer enn halvparten av gjeldsmislighold i mellominntektsland har skjedd på nivåer hvor gjelden har vært under 60 prosent av BNP. 7 Mange flere land enn Hellas, Irland og Portugal er med andre ord i faresonen.

I tidligere tider var statsgjeld ofte tett forbundet med behovet for å finansiere krigføring, men de store låntakerne var gjerne stormakter som Frankrike, Spania eller England, land som selv i fredstid rådet over store hærstyrker. Sannsynligheten for at florentinske kjøpmenn skulle invadere Edvard 3s England, var relativt liten, og derfor løp han liten risiko ved å nekte å betale ned sin gjeld. Lån som han tok opp for å finansiere en mislykket invasjon av Frankrike.

Rogoff og Reinhart har funnet ut at en statsgjeld på 90 prosent av BNP er et slags viddepunkt for økonomisk vekst. En gjeldsgrad over dette påvirker utviklede lands økonomiske vekst med to prosentpoeng. I USA nærmer gjeldsgraden seg nå slike nivåer, og intense forhandlinger mellom republikanere og demokrater om å øke gjeldstaket gikk i stå i juli. Japan har vært der lenge. Samtidig kan problemene for enkelte europeiske land bli minst like store, på grunn av gjeldsbyrden til sårbare banker.

De siste tiårene har historien om verdensøkonomien i stor grad dreid seg om lån. Det økonomer har kalt «Den store moderasjonen» i etterkrigstiden, hvor store svingninger i økonomien mer eller mindre forsvant, ble etterfulgt en låneboom på 1980- og 1990-tallet. The Economist beskriver hvordan Kina og oljeeksportørene de siste årene har lånt ut penger til utviklingslandene, slik at de skulle fortsette å kjøpe deres varer. Samtidig ble de som ropte varsku om låneboomen, avskrevet som dommedagsprofeter. I mellomtiden har gjelden fortsatt å øke, både hos forbrukere, selskaper og land. En undersøkelse gjennomført av McKinsey Global Institute påviste at den totale gjeldsgraden økte fra 200 prosent av BNP i 1995 til 300 prosent i 2008. For noen, som Island og Irland, var gjeldsgraden oppe i henholdsvis 1 200 og 700 prosent. 8

Rogoff og Reinhart har vist at grensen for hvor mye gjeld et land kan tåle før det misligholder, kan være ulik fra land til land. Et gjeldsnivå som er høyt i ett land, kan være bærekraftig for et annet. I 1816 (forøvrig samme år som Norges Bank ble etablert) kom den norske staten i betalingsvansker, med en gjeld på seks millioner spesidaler. I dagens pengeverdi tilsvarer det rundt 700 millioner kroner. Dette var trolig langt lavere enn den årlige verdiskapingen i Norge på den tiden, men likevel nok til å sende norsk økonomi mot stupet.

Nå er statsgjelden i de store industrilandene like høy som den var etter annen verdenskrig, da de hadde finansiert høye militære utgifter med lån. Historien viser at perioder med kraftig økning i privat gjeldsbyrde gjerne leder til bankkriser, som i sin tur gjerne leder til statsfinansiell krise. Tilsvarende vil svake statsfinanser også svekke bankenes stilling. 9 Det er vel det som kalles en ond sirkel. Spørsmålet er om landene nå har nådd grensen for hvor mye gjeld de makter å absorbere. Det kan se ut som den grensen er nådd i enkelte land.

Nå er det lite sannsynlig at kanonbåter blir å se utenfor kysten av Hellas eller Portugal, slik en rekke stater gjorde på 1800-tallet, eller at Irland blir innlemmet i Storbritannia som en følge av sine gjeldsproblemer. Samtidig reiser fortidens gjeldshåndtering (militær intervensjon og tap av uavhengighet) interessante perspektiver. Hva er forskjellen mellom mellom IMF, som påtvinger land tøffe fiskale krav i bytte mot økonomisk støtte, og Storbritannias handlemåte tidlig på 1900-tallet? Land som står på kanten av stupet og er i fare for å misligholde sine lån, mister noe av sin uavhengighet i møte med internasjonal hjelp.

Uten massiv ekstern støtte er det mange land som ikke kommer seg ut av sitt økonomiske uføre. Det bør uansett skape grobunn for politisk og økonomisk reform i gjeldsofferlandene. Finanspolitikken må strammes til, det er smertefullt, og vi har neppe sett slutten på protester og uro i statsgjeldens kjølvann.

Tilbake til Shylock og Anotonio. I retten blir den jødiske kjøpmannen nektet å skjære et pund kjøtt av Antonio eller søle en dråpe blod. Han får dermed ikke tilbakebetalt gjelden sin. Ironisk nok er det ofte det som er tilfellet med statsgjeld også. En stat uten penger kan ikke betale for seg, og kreditorene blir derfor ofte stående med et udekket krav. Å skjære et pund kjøtt av kroppen til Irlands statsminister Enda Kenny er trolig lite aktuelt. Om EU får tilbakebetalt alt de har lagt ut for å redde Irland fra konkurs, gjenstår å se.

  • 1: . Sturzenegger, F. og Zettelmeyer, J., 2007, s. 3.
  • 2: . The Economist, 13.01.2011.
  • 3: . Reinhart C.M. og K.S. Rogoff, 2010, s. 22.
  • 4: . Tomz, M., 2007, s. 8.
  • 5: . Hale, D., 2003.
  • 6: . Sturzenegger , F.o og J. Zettelmeyer, 2007.
  • 7: . Reinhart C.M. og K.S. Rogoff, 2010, s. 54.
  • 8: . The Economist, 24. juni 2010.
  • 9: . Gjedrem, Svein (2010), Konjunkturer, kriser og statsfinanser, foredrag på NHH 24.09.2010.

Litteratur

  • Gjedrem, S. (2010). Konjunkturer, kriser og statsfinanser, foredrag på NHH 24.09.2010.
  • Hale, D. (2003). The Newfoundland Lesson. International Economy Magazine, sommernummer.
  • Reinhart, C.M. og K.S. Rogoff (2010). This Time Is Different, Princeton University Press, Princeton, N.J., s. 22, 54.
  • Sturzenegger, F. og J. Zettelmeyer (2007). Debt Defaults and Lessons from a Decade of Crises, MIT Press, Cambridge, Mass, s. 3, 5.
  • The Economist, 13.01.2011. The euro area's debt crisis. Bite the bullet. Hentet fra: http://www.economist.com/node/17902803, 5.09.2011.
  • The Economist, 24.06.2010.
  • Tomz, M. (2007). Reputation and International Cooperation: Sovereign Debt across Three Centuries, Princeton University Press, s. 8.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS