Magma topp logo Til forsiden Econa

Oddgeir Tryti er senior kontraktskonsulent i Dovre Group AS. Tryti har mange års erfaring fra operativt kontraktarbeid både i prosjekter og som innkjøpssjef, og er en av seks spaltister i Magma.

Innkjøpskompetanse er mer enn EØS-regelverk

figurKompetanseoppbygging innenfor offentlige anskaffelser er en betinget suksess, fordi skoleringen har vært for ensrettet mot virkemidlene, uten tilstrekkelig søkelys på og innsikt i målet, som er økt verdiskapning i offentlig sektor

I Norge er det en snart 20 år lang tradisjon for å sette likhetstegn mellom anskaffelseskompetanse og konkurranseutsettingskompetanse. Søkelyset har i hovedsak vært rettet mot EUs detaljreguleringer av konkurranseutsettingen, uten at det er tatt nevneverdig hensyn til hva som er regelverkets intensjon, og hva som gir verdi for virksomhetene. Konsekvensen har blitt manglende evne til helhetsbetraktninger og forståelse for verdiskapningsprosessen i egen virksomhet. Resultatet er at offentlige anskaffelser i all hovedsak har hatt søkelyset rettet mot å gjøre ting riktig, uten at de har hatt kompetanse og forståelse nok til å vurdere om de riktige tingene blir gjort.

Offentlige innkjøp beløp seg i 2009 til ca. 390 mrd. kroner og utgjorde 16 % av BNP. Anskaffelser utgjør i gjennomsnitt mer enn 50 % av offentlige virksomheters årlige bevilgninger. I offentlig sektors verdiskapning er altså mer enn halvparten av verdiene skapt av private «underleverandører». Det er det som gjør anskaffelsesfunksjonen så viktig for verdiskapningen i offentlig sektor.

Anskaffelsesfunksjonens viktigste oppgave er å koordinere virksomhetens behov og definere disse i et forretningsmessig format som tilrettelegger for at private aktører kan bli gode underleverandører til offentlig sektor.

For at denne rollen som god underleverandør skal kunne fylles, er det avgjørende at anskaffelsesfunksjonen ivaretar virksomhetens interesser i en helhet. Det omfatter å forstå virksomhetens verdiskapningsprosesser, aktiviteter som inngår i prosessen, koblingen mellom de ulike aktivitene og dessuten forutsetninger for verdiskapningsprosesser og hva disse prosessene er avhengig av. Konsensus i prosessen er helt avgjørende for at tverrfaglige avveininger og beslutninger skal gi fart, retning og moment.

De siste 20 årene har det blitt brukt enorme beløp på å skolere offentlige innkjøpere. Oppmerksomheten har i all hovedsak vært rettet mot en meget snever del av anskaffelsesfunksjonens oppgaver, nemlig konkurranseutsetting i henhold til EU/EØS-retten, og kompetanseløftet har hovedsakelig skjedd innenfor det samme snevre området.

Konkurranseutsetting i EU-retten er viktig for det indre marked av to grunner: 1) Det skal forhindre proteksjonisme i medlemslandenes offentlige sektorer, og 2) det skal tilrettelegge for «fri fly at varer og tjenester» i EU/EØS-området.

Den storstilte satsingen på skolering i EU-regler har ikke vært feil, men den har ikke vært så mye annet heller. Det er liten bevissthet om at anskaffelseskompetanse representerer mye mer enn bare konkurranseutsetting. Konkurranseutsettingen er en teknisk gjennomføring av en plan som utarbeides lenge før EU-rettens innslagspunkt.

Dersom offentlig sektor i framtiden skal være så stor som den er i dag, må det i større grad stilles krav til produktivitet og verdiskapning. Legitimiteten til en stor offentlig sektor øker med verdiskapningen. Dette utgangspunktet krever et bredere perspektiv og en annen kompetanse enn hva EU-retten kan bidra med. Verdiskapning og produktivitet handler om så mye mer enn konkurranseutsetting, og man må være mye mer åpen for hva som er relevant innkjøpskompetanse, fremfor ensidig å satse på lover og reguleringer.

Plan- og premissfasen - fra behov til kunngjøring - er den viktigste fasen i alle anskaffelser. Det er her alle viktige føringer legges, og det er i denne fasen påvirkningen er størst. Denne fasen danner grunnlaget for anskaffelsen. Konkurransegrunnlaget er en materialisering og forlengelse av beslutninger tatt i plan- og premissfasen.

Plan- og premissfasen har en grunnstruktur basert på industriell (naturvitenskaplig/realfaglig) kompetanse og organisatorisk (samfunnsfaglig) kompetanse.

Den industrielle kompetansen omfatter produksjonsteknikk, innkjøpsplaner, faglige prioritering, identifisering av synergier og langsiktig planlegging. Plan og premiss skal dekke det systematiske arbeidet mot de «lange pengene». Det er penger som kommer som et resultat av langsiktig, strukturert, systematisk og helhetlig tenkning. Ut fra dette rammeverket skal de operative premissene og suksesskriteriene fastlegges for hver enkelt anskaffelse.

Utfordringen med å arbeide industrielt er at det stiller store krav til virksomhetens organisatoriske kompetanse. Den formelle beskrivelsen av arbeidsprosessen blir regulert gjennom virksomhetens styringssystem (hoved- og støtteprosesser, organisasjon, ledelse). Prosesskompetansen er evnen til å ta beslutninger ut fra et tydelig mål, evnen til å lede prioriteringer/beslutninger og evnen til å oppnå konsensus mellom deltakerne. Graden av konsensus danner grunnlaget for forankring, maktbruk eller kaos. Det er den organisatoriske kompetansen som gir deltakerne commitment og organisasjonen slagkraft.

Forutsetningen for suksess er at koordineringen har en felles arena og representerer en konstruktiv prosess der motstridende interesser vurderes og avveies. Beslutningsprosessen skal gjennomføres med positivt engasjement uten at det oppstår konflikter. De faglige motsetningene som ikke finner sin omforente løsning, vil med stor sannsynlighet dukke opp gjentatte ganger i anskaffelsesprosessen og i kontraktsperioden. Uten en sterk ledelse med evnen til å forankre beslutningene i anskaffelsesprosessen vil det lett kunne oppstå intern utydelighet og - i verste fall - rettstvister.

Ved kompliserte anskaffelser oppstår det alltid uforutsette hendelser, og ikke alle forhold kan planlegges. Det utgjør både en stor ressurs og en utfordring som stiller store krav til prosesshåndtering. De gode anskaffelsesprosessene preges av evnen til fleksibilitet innenfor rammene av aksepterte forretningsmessige prinsipper, forutsigbarhet, faglig ansvarlighet, sporbarhet og etterprøvbarhet. Prosesskompetansen er evnen til å styre mot definerte industrielle mål med forankring i egen organisasjon.

Viktigheten av intern prosesskompetanse er undervurdert, noe som utgjør en trussel mot evnen til å opptre profesjonelt og dessuten en trussel mot virksomhetens verdiskapning.

Industriell og organisatorisk kompetanse er en grunnstein for anskaffelsesprosessen.

Manglende industriell og organisatorisk kompetanse øker risikoen for konflikter, både internt og med leverandører.

Det som kan framstå som brudd på anskaffelsesregelverket, trenger ikke å være forårsaket av manglende juridisk kompetanse - det er minst like ofte forårsaket av utydelige industrielle mål og manglende intern konsensus. Er målene uklare, prosessen svak og aktørene uenige, er det vanskelig å være en god leverandør.

I offentlige anskaffelser er proporsjonen mellom hva som gir verdiskapning, og hva som er ansett som relevant kompetanse, ute av balanse. Ser man på EU-retten isolert, så er dagens kompetanseperspektiv sikkert tilfredsstillende. I et bruker- eller skattebetalerperspektiv framstår dette perspektivet ofte som mangelfullt. Leverandørindustrien vil trolig ha sammenfallende interesser med brukere og skattebetalere, fordi verdiskapningstankegangen inviterer til konkurranse med hensyn til sluttbrukers opplevde verdi.

Verdiskapningsperspektivet stiller høye krav til både profesjonalitet, effektivitet og lovlydighet.

Disse tre forholdene må betraktes samlet fordi det er et sterkt innbyrdes avhengighetsforhold mellom dem. For mye oppmerksomhet på det ene undergraver de to andre. Blir regelverksbetraktninger for dominerende, blir det for liten vekt på effektivitet og profesjonalitet. Dermed undergraves både legitimiteten internt og eksternt og evnen til å skape verdier.

Skal man være lojal overfor brukerne og skattebetalerne, må anskaffelsesfaget i større grad rette oppmerksomheten mot verdiskapningsprosessen. Det krever anerkjennelse av at:

  • anskaffelsesforskriften omhandler regulering av konkurranseutsetting i henhold til EU/EØS-regelverket, og bare dekker deler av virksomhetenes behov for anskaffelseskompetanse
  • anskaffelsesforskriften er et EU-verktøy og i liten grad ivaretar virksomhetenes verdiskapningsinteresse
  • anskaffelser er en multidisiplin der prosesskompetanse er en kritisk faktor for suksess
  • omfanget av reguleringer med tilhørende sanksjoner er så dominerende at det utfordrer evnen til å holde oversikten
  • det er en overdreven tro på statiske reglers (prosedyrereglers) egnethet når dynamikk er så viktig for verdien for sluttproduktet
  • søkelyset på offentlige anskaffelser i altfor stor grad er profesjonsstyrt
  • anskaffelsesregelverkets grunnprinsipper er veldig gode, mens prosedyrereglene kan gi feilaktige utslag

Offentlige anskaffelser skal ha søkelyset rettet mot hele verdikjeden, slik at bruker og finansierer får en verdi som er høyere enn summen av kostnadene.

figur


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS