Magma topp logo Til forsiden Econa

lisabeth Gylder Smestad er Senior Associate i PricewaterhouseCoopers. Hun har økonomi og administrasjon fra Høyskolen i Østfold, er kommunalkandidat fra Høyskolen i Oslo. Hun har blant annet har vært økonomisjef i Patentstyret.

Morten Wike er Senior Manager i rådgivningsenheten i PricewaterhouseCoopers. Han er utdannet siviløkonom fra NHH. Han er Diplomert intern revisor (NIRF).

Magnus Digernes er utdannet sivilagronom innen økonomi- og ressursforvaltning fra Universitet for Miljø- og Biovitenskap. Han er Senior Associate i PricewaterhouseCoopers. Han er Diplomert intern revisor (NIRF) Alle tre har tatt Master of Management-programmet «Intern revisjon, risikostyring og Corporate Governance» på BI.

Intern revisjon som virkemiddel for å ivareta departementenes kontrollansvar

Det har i den senere tid vært et betydelig fokus rettet mot risikostyring og intern kontroll i staten. Årsakene til dette har blant annet vært SSØs utgivelse av metodedokumentet for risikostyring i staten, samt Riksrevisjonens endring av revisjonsmetodikk med ytterligere vekt på forvaltningsrevisjon.

De fleste er enige i at fokuset på risikostyring og internkontroll er riktig, men mange er usikre på hva som må gjøres. Resultatet har vært stor oppslutning om arrangementer som kan tilføre ledere og ansatte i statlige virksomheter økt kunnskap om disse emnene. Midt oppe i dette står departementene som eiere av de statlige virksomhetene, med et tydelig definert kontrollansvar som de skal ivareta.

På bakgrunn av dette utarbeidet vi følgende problemstillinger:

1. Hva er utfordringene med dagens kontrollordninger for departementenes oppfølging av de underliggende virksomhetene?

2. Er intern revisjon et egnet virkemiddel for å bidra til at kontrollansvaret til departementene blir ivaretatt på en bedre måte?

Problemstilling 1 ble besvart gjennom intervjuer og en spørreundersøkelse i et departement og underliggende virksomheter, mens problemstilling 2 ble besvart ved å bruke eksisterende teori for hvilke roller og oppgaver en intern revisjon kan ha.

Styringsmodellen

Mål- og resultatstyring er det grunnleggende styringsprinsippet i staten. Som det øverste nivået er det Stortinget som fatter de endelige beslutningene om overordnede målsettinger. Disse overordnede målsettingene knyttes til økonomiske rammer i form av statsbudsjettet. Det er den enkelte statsråd som gjennom eget departement iverksetter videreføringen av de målsettingene som er gitt i statsbudsjettet. Dette gjøres blant annet ved at det utarbeides tildelingsbrev til departementets underliggende virksomheter. Tildelingsbrevet formidler de målsettingene som departementet ønsker at virksomheten skal operasjonalisere samt de økonomiske rammene nødvendige aktiviteter skal utføres innenfor. Den enkelte underliggende virksomheten må, med utgangspunkt i tildelingsbrevet, utarbeide tiltaksplaner og interne budsjetter som gjør det mulig å styre aktivitetene i egen organisasjon. På denne måten har de overordnede målsettingene fra Stortinget blitt brutt ned, via departementet til den enkelte statlige virksomhet.

De aktivitetene som virksomheten skal utføre, må gjennomføres innenfor noen gitte rammer. Bevilgningsreglementet, Reglement for økonomistyring i staten (RØS) og Bestemmelser om økonomistyring i staten (BØS) er dokumenter som bidrar til å definere disse rammene. I tillegg til dette kommer andre instrukser og retningslinjer som departementene utarbeider, samt den styringsdialogen som etableres mellom departement og underliggende virksomhet.

Informasjonen om i hvilken grad man har nådd de definerte målene, og hva som har medgått av ressurser, formidles til departementet ved bruk av regnskap og annen rapportering samt i styringsdialogen.

Mål- og resultatstyringsmodellen har, slik vi opplever det, blitt en modell som i stor grad vektlegger departementenes styring og kontroll av underliggende virksomheter ved at det formidles målsettinger for den aktiviteten som skal utføres. Modellen retter i så måte stort fokus på styringsdimensjonen og lite fokus på kontrolldimensjonen. Vi har i oppgaven ikke gått inn på årsaker til dagens praksis, men oppfattet at det nærmest er en kultur i departementene for at man bare tar for gitt at virksomheten følger de signalene som gis, på tross av at det, etter vår mening, stilles relativt omfattende krav til departementenes kontrollansvar. Dette kontrollansvaret kommer vi tilbake til under.

figur

Departementets kontrollansvar og virkemidler for etterlevelse

Departementene har et konstitusjonelt, politisk og administrativt ansvar for underliggende virksomheter. Statsråden er konstitusjonelt ansvarlig og kan ikke delegere bort ansvaret for det som skjer, eller det som eventuelt ikke skjer, i departementet. Kontrollansvaret er en del av styringsansvaret som hviler på departementet, det vil si at styringsansvaret strekker seg ut over kontrollansvaret. Styringsansvaret innebærer å sette mål, tildele ressurser og kontrollere om målene er nådd. RØS er ett av de øverste administrative styringsdokumentene i staten. Dokumentet har som målsetting å sikre at fastsatte mål og resultatkrav oppnås, og at statens midler blir brukt på en effektiv og forsvarlig måte. Kapittel 1 i BØS omhandler departementenes styring av virksomheter. Her er det definert at departementet har ansvar for:

a) at virksomhetene gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger og departementets fastsatte mål og prioriteringer

b) at virksomheten bruker ressursene effektivt

c) at styringsdialogen mellom departementet og virksomheten fungerer på en hensiktsmessig måte

d) at virksomheten rapporterer relevant og pålitelig resultatinformasjon

e) at det gjennomføres kontroll med virksomheten, og at virksomheten har forsvarlig intern kontroll

f) at evalueringer gjennomføres

Departementet skal sørge for at det foreligger instrukser som beskriver myndighet og ansvar mellom departementet og virksomheten, herunder de innbyrdes forhold mellom departementet, eventuelt styre og virksomhetsledelsen. Departementet skal ha kompetanse samt interne systemer og rutiner slik at underliggende virksomheter kan følges opp på forsvarlig vis. Departementets systemer og rutiner skal være tilpasset risiko og vesentlighet.

Vi har tatt utgangspunkt i at punkt 1.2 d, e og f definerer departementenes kontrollansvar. I tillegg vil vi påpeke at RØS/BØS stiller krav til etablering av intern kontroll, samt at det også stilles krav til at overordnede virksomheter har kontroll med at underliggende virksomheter utfører sine oppgaver i tråd med kravene til intern kontroll.

Departementene benytter seg i hovedsak av tre virkemidler for å ivareta sitt kontrollansvar. Disse er rapportering, sikring av effektive interne kontrollsystemer og evalueringer, som alle er beskrevet i RØS/BØS.

Rapportering kan gjelde innsatsfaktorer, men også resultateffekter. Det er sentralt at rapporteringen er knyttet opp til de føringene og kravene som stilles i tildelingsbrevet. Resultatbegrepet står sentralt i økonomistyringsregelverket, og rapporteringen av resultatene vil inneholde kvantifisering av virksomhetens ytelser belyst ved plantall.

Sikring av effektive interne kontrollsystemer er det andre virkemiddelet departementene benytter seg av. BØS kapittel 1.5.2 sier følgende: «Departementenes kontroll av underliggende virksomheter skal inngå i den ordinære styring og oppfølging av virksomheten. Behovet for eventuelle tilleggskontroller skal vurderes ut fra virksomhetens egenart, risiko og vesentlighet samt virksomhetens interne kontroll. Departementet skal sikre seg at alle virksomheter har tilfredsstillende intern kontroll slik at fastsatte mål og resultatkrav følges opp, ressursbruken er effektiv, og at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler.»

Det tredje og siste virkemiddelet er evalueringer. Disse har til hensikt å innhente informasjon om underliggende virksomhet når det gjelder effektivitet, måloppnåelse og resultater innen hele eller deler av departementets ansvarsområder og aktiviteter.

Departementenes utfordringer ved kontroll av underliggende virksomheter

Vi har ved bruk av intervjuer og spørreskjema avdekket hvilke utfordringer som knytter seg til de forskjellige virkemidlene som benyttes i oppfølgingen av underliggende virksomheter. I det følgende vil vi kort presentere de funnene som ble gjort.

Utfordringer ved bruk av rapportering

  • manglende strategisk tenkning når det gjelder overordnede mål
  • definere gode måleparametere for å se om virksomhetene har ressurseffektiv drift
  • utforme mål som er håndterlige og konkrete
  • sikre at mål og indikatorer er på samme nivå
  • stille hensiktsmessige resultatkrav til virksomhetene
  • Styringsdialogen preges av å være formell og av at virksomhetene ønsker å vise seg fra sin beste side.
  • stor variasjon i portefølje av underliggende virksomheter – vanskelig å definere en rapporteringsmal som fanger opp forskjellene

Utfordringer med å sikre effektive interne kontrollsystemer

  • Departementet skal gjennomføre kontroll med at systemene er etablerte, men ønsker ikke å detaljstyre.
  • Fokuset blir ikke på strategisk arbeid, men på årlig drift.
  • risikovurderinger med fokus på hva som skal gjøres når noe har gått galt, og ikke på hva som kan gjøres for å unngå uønskede hendelser (hendelsesdrevet)
  • problematisk å vite hvordan risiko skal håndteres, men ikke så vanskelig å identifisere risikoene
  • ikke etablert rammeverk for risikostyring
  • stille riktige krav til intern kontroll i de underliggende virksomhetene

Utfordringer ved bruk av evalueringer

  • Departementene har lite erfaring med denne typen arbeid.
  • mangler kompetanse
  • har ikke etablerte metoder
  • noe som gjøres fordi det er påkrevd
  • etablere riktige kriterier for evaluering
  • Lite håndterlige mål gjør det vanskelig å evaluere.

Departementenes kontroll har i de fleste tilfeller blitt iverksatt etter at det allerede har blitt påvist feil eller mangler eller det har oppstått kriser. Flere departement definerer kontrollansvaret til først og fremst å gjelde oppfølging av Riksrevisjonens antagelser. Mange større virksomheter har kommet langt i å bygge opp systemer for intern kontroll som skal fange opp signaler i tide samt ha forebyggende effekt når det gjelder manglende måloppnåelse og styringssvikt på ett eller flere områder i virksomheten. Departementene selv har liten erfaring med å gjennomføre systematiske kontroller basert på vurderinger av vesentlighet og risiko. Et unntak er departementenes kontroll av store investeringsprosjekter, der flere har erfaringer med forutgående analyser og risikovurderinger.

Etablering av intern revisjon kan styrke departementenes ivaretakelse av kontrollansvaret

Vi har i denne artikkelen presentert hvilke utfordringer departementene har i ivaretakelsen av kontrollansvaret sitt overfor underliggende virksomheter. For å drøfte om en intern revisjon kan bidra til å løse de identifiserte utfordringene, må disse sees i sammenheng med en intern revisjons oppgaver og roller.

En intern revisjon kan utføre bekreftelsesoppdrag og rådgivningsoppdrag. Med bakgrunn i hva slags oppgaver en intern revisjon kan utføre, velger vi å sammenstille oppdrag med de identifiserte utfordringene i tabell 1.

Tabellen illustrerer de utfordringene departementene har med å ivareta kontrollansvaret sitt. Videre illustrerer den hvilke oppgaver en intern revisjon vil kunne påta seg i dette arbeidet, og hva slags type oppdrag oppgavene innebærer. Summen av oppgavene en intern revisjon gjør, vil være med på å styrke ivaretakelsen av departementenes kontrollansvar.

figur

Dette forutsatt at internrevisjonen følger det rammeverket som er trukket opp av The Institute of Internal Auditors (IIA), at internrevisjonen plasseres hensiktsmessig i organisasjonen, og at det er en forståelse for hvilke oppgaver en intern revisjon kan påta seg.

Konklusjon

I dagens statsforvaltning er det ingen departementer som har etablert interne revisjonsenheter. Flere av de større virksomhetene har derimot etablert intern revisjon, noe som ikke vil være til hinder for etableringen av funksjonen i departementene hvor disse virksomhetene hører til. Enkelte europeiske land har etablert intern revisjon i departementene og i underliggende virksomheter, og i Canada innføres det krav til intern revisjon i statlige virksomheter.

Statsråden sitter med ansvaret for det som skjer eller ikke skjer i de underliggende virksomhetene. Som statsrådens kontorer har departementene et ansvar for å følge opp de underliggende virksomhetene. I dette styringsansvaret er det også inkludert et kontrollansvar. Som beskrevet i denne artikkelen er det ikke tvil om at departementene har utfordringer knyttet til ivaretakelsen av dette kontrollansvaret.

En innføring av intern revisjon i departementene vil kunne bidra til at ivaretakelsen av kontrollansvaret deres blir styrket. En intern revisjon i departementene vil ikke direkte påvirke forutsetningene for utøvelsen av dette ansvaret, men vi mener at en effektiv intern revisjon vil kunne bidra til at administrative funksjoner kan styrkes, og at statsrådens forutsetninger på denne måten påvirkes. Denne konklusjonen forutsetter at de interne revisjonsfunksjonene som etableres, etterlever de kravene som stilles i form av regelverk og standarder for profesjonell utøvelse.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS