Magma topp logo Til forsiden Econa

Hans Kåre Flø er cand.real. fra Universitetet i Oslo og Master of management fra Handelshøyskolen BI. Han er seniorrådgiver i samfunnspolitisk seksjon i Tekna og har tidligere vært ansatt ved Universitetet i Oslo som vitenskapelig assistent og instituttsekretær.

Lars Petter Lystad er professor i entreprenørskap ved Høgskolen i Narvik. Han er siv.ing. og dr.ing. fra NTH.

Kan resultatbasert finansiering gi mer effektiv offentlig ressursbruk?

Velstandsveksten i det norske samfunnet har vært meget høy de siste ti til tjue år. «Prisen» for dette har imidlertid vært kraftige strukturendringer i næringslivet og økt omstillingspress. Private bedrifter må stadig øke sin produktivitet og konkurranseevne, ellers presses de ut av markedet.

Også offentlig virksomhet og bruken av offentlige midler må effektiviseres hvis velferdsstaten skal videreutvikles. Fall i oljeinntekter og vekst i utbetalinger fra folketrygden vil forsterke kravet om økt offentlig effektivitet.

Forny-programmet, som er et offentlig program for innovasjon, har en resultatbasert finansieringsform. Hovedmålsettingen er å skape nye teknologibedrifter og lisensavtaler med utspring i den kompetanse og teknologi som finnes ved våre universiteter, høyskoler og tilhørende forskningsinstitutter.

Programmet har så langt på grunn av et høyt antall kommersielle resultater vært en suksess, noe som har medført økte bevilgninger over statsbudsjettet. Programmet har bidratt til å styrke norsk kunnskapsbasert innovasjon.

Med de gode erfaringer en har fra Forny-programmet, fokuserer denne artikkelen på en mer generell bruk av resultatbasert finansieringsform for å få til en mer effektiv offentlig ressursbruk.

Vi vil i første omgang eksemplifisere ideen på området næringsutvikling relatert til en region. Dette temaet er en naturlig videreføring av Forny-programmet. Til slutt diskuteres andre aktuelle områder hvor en resultatbasert finansieringsform kan anvendes for å få til en mer effektiv offentlig ressursbruk.

En av de viktigste konsekvenser av en resultatbasert finansieringsmodell er at det offentliges rolle endres. Med en resultatbasert modell vil det offentliges rolle være å definere spillet og overvåke at reglene etterleves, heller enn å gripe inn i detalj og å styre prosessene.

Forny-programmet

Forny-programmet er lokalisert i de områdene av landet hvor det er etablert forskningsparker. Konkret vil dette si på Østlandet i regi av forskningsparkene i Oslo, Kjeller og Ås, og tilsvarende i de andre av landets regioner via forskningsparkene i Stavanger, Bergen, Trondheim, Tromsø og Narvik. Nylig er også Grenland og Sørlandet kommet til.

Grunnideen er hentet fra Europa og USA hvor en erkjenner at en økende andel av innovasjonen i samfunnet skjer i de vitenskapelige miljøer rundt universiteter og høyskoler.

Før 1995, det vil si før Forny-programmet ble satt i system, fikk de ulike forskningsparkene i Norge en grunnbevilgning fra Norges forskningsråd (NFR) for å drive med nyskapning. Etter 1995 er dette endret på den måten at forskningsparkene i hovedsak blir finansiert ut fra de innovasjonsresultater som er skapt. Selve grunnbevilgningen til forskningsparkene er derfor kraftig redusert.

Den nye modellen har bidratt til å øke produktiviteten i vårt offentlige innovasjonssystem merkbart. Antall bedrifter og lisensavtaler med utspring fra våre universiteter, høyskoler og forskningsinstitutter er blitt mer enn doblet etter Forny-programmets inntreden.

Tradisjonelt tildeles offentlige bevilgninger på forhånd ut fra et budsjett som beskriver mål, aktivitet og pengebehov for en virksomhet. Graden av tilbakekobling fra resultat er ofte svak.

Den resultatbaserte finansieringsform virker på den måten at det er et målbart resultat i etterkant som utløser finansieringen. Mekanismen må være automatisert og forutsigbar med kjente kriterier og med en sterk tilbakekobling fra oppnådd resultat.

Et av de vanskeligste områder med resultatbasert finansiering i relasjon til Forny-programmet er at det endelige resultatet, det vil si et vellykket kommersielt resultat, først kommer etter lang tid. Tar vi eksempelvis utgangspunkt i etableringen av en høyteknologibedrift, er det ikke uvanlig at bedriften først begynner å gi overskudd etter 5–10 års virke. Det er derfor vanskelig å si om beslutninger fattet på starttidspunktet er fornuftige og gir grunnlag for bonusutbetalinger.

Suksessindikatorer

For å få en indikasjon på om en er på riktig vei, må en derfor «konstruere» en suksessindikator som gir et første signal om forventet fremtidig sluttresultat. I Forny-programmet var det «prosjekteierne», det vil si Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) og Norges forskningsråd (NFR), som definerte egnede suksessindikatorer.

I de første årene av programmet brukte en fire enkle suksessindikatorer, som alle måtte gi positivt signal, som basis for den resultatbaserte finansieringen:

  • Er «teknologi-/kompetansenivået» i prosjektet høyt nok?
  • Er et firma etablert hvor en ekstern aktør (markedet) har akseptert å gå inn med kapital i selskapet?
  • Er det laget en forretningsplan for det nye selskapet som er profesjonell, tillitvekkende og i henhold til de krav det skal settes til en forretningsplan?
  • Er kilden til ideen riktig (dvs. kommer ideen fra våre universiteter, høyskoler og tilhørende forskningsinstitutter)?

Det er viktig å understreke at en ekstern aktør, det vil si markedet, er med på å avgjøre hvordan den endelige evaluering faller ut. Såfremt dette kravet ikke var der, kunne en del av resultatene vært såkalt «falske resultater» for å skaffe seg mer lettjent bonus.

En «nøytral dommer», i dette tilfellet SND, avgjorde ut fra de fire ovennevnte punktene om grunnlag for utbetaling av resultatbasert bonus var til stede.

Ved revidering av programmet i 1999 hvor Forny 2 startet, ble suksessindikatorene noe endret slik at en la større vekt på konkrete økonomiske resultater som var oppnådd. Ut fra en læreprosess i Forny 1 er således «markedets krav» gitt økt vekt i Forny 2.

Naturlig nok vil en aldri nå frem til den «ideelle suksessindikator». Erfaringene så langt er imidlertid at det er bedre å begynne med en finansieringsmodell basert på en suksessindikator som gir «80 % av sannheten», og som har en vesentlig høyere produktivitet som resultat, enn en finansieringsmodell som er passiv og ikke resultatorientert. Problemet er ikke å definere hva et resultat er – det er en læreprosess. Utfordringen er å ta i bruk metoden.

Det private marked har alltid vært basert «på en type resultatbasert finansiering». Markedet allokerer mer kapital til bedrifter som går godt, enn til bedrifter som går dårlig. Prinsipielt gjør vi det samme i Forny-programmet med den resultatbaserte finansieringsformen. Greier en region å skape flere kommersielle resultater, mottar den også høyere bonus.

En av de store fordeler med en resultatbasert finansieringsform er at aktørene har noe å forholde seg til. De vet ved begynnelsen av året at de vil bli målt på et sett av resultatindikatorer, og at det er konkrete resultater som i neste omgang vil skaffe dem ny finansiering.

Det blir også allment kjent hvilke regioner/forskningsparker som scorer høyt ut fra oppnådde Forny-resultater, og hvilke som scorer lavt. Dette skjerper konkurransen og øker produktiviteten i innovasjonssystemet.

Ut fra de erfaringer en har høstet med Forny-programmet så langt, kan en identifisere en del kritiske suksessfaktorer:

  • SND og Forskningsrådet tok på seg «eierrollen» og satte rammer for arbeidet.
  • Eierens rolle er
  • å holde «avstand» i det daglige
  • å føre en streng oppfølging på resultat
  • Det legges mindre vekt på byråkrati og tunge utredninger – mer vekt på resultat.
  • En aktør er en «motor» som arbeider aktivt for å få frem resultater. Normalt vil dette være regionens forskningspark og/eller vekstselskap.
  • Valgte suksesskriterier må være rimelig stabile over tid. Samtidig må en også være åpen for endringer.
  • Det må være en høy grad av bevissthet om hva en ønsker med den resultatbaserte finansieringsformen. I Forny-programmet har ønsket vært høyere grad av måloppfyllelse og økt produktivitet i selve innovasjonssystemet.

Etter en oppstartingsperiode har Forny-programmet i dag nådd et nivå hvor det etableres ca. 50 nye høyteknologibedrifter eller lisensavtaler per år. Opera software er kanskje den mest kjente bedriftsetableringen så langt.

En modell for næringsutvikling

I arbeidet med å skape næringsutvikling i en region er det en balansegang mellom på den ene siden å satse på etablerte bedrifter/aktører hvor en allerede har bygget opp styrke, og på den andre siden å satse på spennende nye produktideer hvor en stort sett starter fra «scratch». Erfaringen er at det er lettere å få til noe når en kan trekke veksler på allerede opparbeidede næringsmessige sterke sider.

Det meste av innovasjonen i en region vil skje innenfor kjerneområdet til det etablerte næringsliv. Stort sett er dette et område hvor industrien må bære hovedansvaret for innovasjonen selv.

En supplerende kampanje for næringsutvikling må primært henvende seg til innovasjonskilder utenfor eksisterende bedrifters kjerneområde. Sentrale eksempler på slike tiltak kan være

  • å skape nye forretningsmessige grensesnitt og dermed også ny næringsutvikling
  • å støtte dyktige enkeltpersoner som har nye produktideer
  • å bruke etablerte FoU-enheter i regionen som kilde til nye høyteknologibedrifter
  • å dyrke andre ressurssentre, som eksempelvis sykehus, som en mulig kilde til innovasjon

Arbeidet med næringsutvikling starter normalt med å utvikle en strategi for regionen. Dette arbeidet bør skje i nært samarbeid mellom de ulike hovedaktører i regionen, som for eksempel lokale vekstselskap, kommuner, fylket, industribedrifter, kapitalselskap og undervisningsenheter. «Lokalt eierskap» og ansvarlighet i relasjon til den nedfelte strategi gjennom en form for partnerskap er avgjørende.

Aktører som skal være med å finansiere arbeidet med næringsutvikling, må godkjenne det endelige strategidokument. For et prosjekt som driver regional næringsutvikling, vil de sentrale finansieringsaktører normalt være de angjeldende kommuner og fylket.

For å øke den regionale innovasjon må vi få til en økt stimulering av to hovedaktører i den regionale innovasjonsprosessen, nemlig kildene til innovasjon og pådriverne (motorene) som skaper innovasjonsresultat.

Det normale ville være at den resultatbaserte bonusen deles mellom innovasjonskilde og innovasjonsmotor. I dette belønningsprinsipp ligger hoveddrivkraften for å få til innovasjon. Det vil si at man i fellesskap

  • søker kommersielle ideer
  • skaper kommersielle resultater
  • deler på belønningen
  • Som eksempler på regionale innovasjonsmotorer kan følgende nevnes:
  • lokalt vekstselskap med noe tilgang på kapital
  • lokalt kapitalselskap
  • forskningspark
  • næringshage
  • industripark
  • dyktige enkeltpersoner

Operasjonalisering av strategien

Når strategien er ferdig utarbeidet og har stor grad av konsensus rundt hovedføringene, må denne operasjonaliseres ut fra hva som er realistisk å få til av resultater.

Her er et eksempel på hvordan dette kan se ut:

  • Man får til to bedriftsetableringer med utspring fra store bedrifter i regionen som har egen FoU-enhet.
  • Det etableres et nytt selskap som er en avskalling fra en lokal stor bedrift, utenfor dennes kjerneområde.
  • Det etableres tre nye bedrifter hvor kilden er SMB-bedrifter lokalisert i regionen.
  • Det etableres to nye bedrifter basert på initiativ fra lokale gründere.
  • Det etableres to nye høyteknologibedrifter hvor kilden er de lokale skoler/FoU-miljøer.
  • Det opprettes et destinasjonsselskap som får som hovedansvar å øke turisttilstrømmingen til regionen.
  • Det utredes nytt alpinanlegg for regionens innbyggere.

 

Kilde Resultat budsjett Bonus pr. resultat
Gründere/enkeltpersoner 2 kr 200 000
Store bedrifter    
Innen sitt kjerneområde ikke aktuelt  
Kildebedriftens FoU-enhet 2 kr 300 000
Nyskapning relatert til nytt AS - kr 150 000
«Outsourcing» 1 kr 400 000
SMB-bedrifter    
Kjerneområde ikke aktuelt  
Nyskapning innen nytt AS 3 kr 400 000
Høyskole/FoU-institutt 2 kr 300 000
Andre kilder (for eksempel sykehus) 0 kr 300 000
Sum 10 kr 3 200 000

De to siste punktene vil være prosjekter av næringspolitisk karakter, mens de fem første er relatert til nye produkter/bedrifter.

Det oppsatte resultatbudsjett har tre funksjoner:

1. Resultatbudsjettet vil være en inngåttavtale mellom hovedeiere på den ene siden og pådriverne (motorene) på den andre vedrørende hvilke resultater en ønsker å få til for det året som kommer.

2. Resultatbudsjettet sammenlignet med et resultatregnskap er det som til syvende og sist avgjør om arbeidet med næringsutvikling kan sies å ha vært drevet bra eller ikke.

3 Budsjettoppsettet vil være avgjørende for hvor stor resultatbasert bonus som skal utbetales.

Ved årets slutt oppnevner hovedeierne en nøytral «revisor» som får i oppgave å rapportere om de oppsatte mål er nådd.

Med utgangspunkt i budsjettet for den del av næringsutviklingen som er relatert til nye produkter/bedrifter, får vi den prinsipielle budsjettoppstilling som følger under (bonusbeløpene er kun illustrative).

Regionalt budsjett for nye produkter/bedrifter

Blir budsjettkravet på 10 kommersielle resultater innfridd slik det er satt opp i tabellen, gir dette en bonusutbetaling på totalt 3,2 millioner kroner. I tillegg til dette beløpet kan det komme en basisbevilgning.

Tilsvarende kan vi sette opp følgende tabell for de næringspolitiske aktiviteter som referer seg til de to siste prosjekter nevnt over:

Aktivitet Resultat budsjett Bonus pr. resultat
Lage destinasjonsselskap for regionen 1 kr 500 000
Utrede nytt alpinanlegg 1 kr 200 000
Sum 2 kr 700 000

For de næringspolitiske prosjektene har vi ingen kilder. Det må derfor gå frem av budsjettet hvilken aktør som er ansvarlig for å få frem et resultat.

Samlet bonusutbetaling såfremt hele budsjettet blir innfridd, blir da 3,9 millioner kroner.

At finansieringen av arbeidet med næringsutvikling skjer ut fra oppnådd resultat slik det er beskrevet over, gir en vesentlig mer dedikert arbeidsform enn i tilfeller hvor penger gis som en «lump-sum» i forkant. Det blir også mer realisme i å forstå hva som er mulig å få til av resultater i løpet av et år.

Såfremt finansieringsformen er tradisjonell, får en ofte problemer med å skille hva som er resultater av næringsutviklingsarbeidet, og hva som er pågående aktiviteter. Til syvende og sist blir det derfor vanskelig både for eiere og styret å avklare om arbeidet drives godt eller dårlig.

Budsjettoppsettet over er meget enkelt. Det som er vanskelig, er å sette det hele i system på en fornuftig måte.

Andre områder hvor en resultatbasert finansieringsform kan anvendes

Over er beskrevet to eksempler på områder hvor den resultatbaserte finansieringsformen naturlig kan anvendes.

Metoden er også delvis tatt i bruk ved finansiering av våre universiteter og høyskoler.

Andre eksempler på egnede områder for den resultatbaserte finansieringsformen:

– innovasjon generelt

– innen området «krav til ekstern kontakt for våre universiteter og høyskoler»

– deler av FoU-arbeid som er offentlig finansiert

– deler av sykehusdrift og omsorg

– generelt, områder innen offentlig sektor som er egnet for «benchmarking»

Etter hvert som en får mer erfaring, vil sannsynligvis nye områder komme til.

Den resultatbaserte finansieringsformen vil være med på å skape endringer ved at konkurranse etableres. Nye aktører må kunne komme inn. Oppnår de resultater, vil de være med å konkurrere med de store, allerede etablerte aktører i markedet. For samfunnet har denne type «inntrengere» en viktig funksjon for å få til dynamikk og ny utvikling.

For at den resultatbaserte finansieringsformen skal kunne anvendes med suksess, er det viktig å forstå hva som er kritiske suksessfaktorer relatert til de områder hvor en vil bruke metoden.

Er ikke dette klart, er sannsynligheten stor for å ende opp med et mislykket resultat.

Den største utfordringen av alle vil imidlertid være å ta i bruk metoden med resultatbasert finansiering.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS