Magma topp logo Til forsiden Econa

Christine B. Meyer er konkurransedirektør og har ledet Konkurransetilsynet fra 2011. Hun kom fra stillingen som professor ved Norges Handelshøyskole med fusjoner og oppkjøp som sitt spesialfelt. Meyer var statssekretær i Bondevik II-regjeringen fra 2001 til 2003 og byråd for henholdsvis finans og helse i Bergen fra 2007 til og med 2010.

Konkurranse skaper vekst

figur

Sammendrag

Konkurranse er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel til å få høyere produktivitet og innovasjonsevne i næringslivet og i offentlig sektor. Fra en periode med deregulering på 1980- og 1990-tallet har det på 2000-tallet vært en urovekkende utvikling i Norge mot mer regulering av privat næringsliv på bekostning av konkurranse. For å utløse høyere produktivitet er det behov for en systematisk gjennomgang av og fjerning eller endring i de konkurransehemmende reguleringene. Innenfor offentlig sektor er det et uttalt mål fra den nye regjeringen å slippe til konkurranse fra private aktører. Dette er bra, men for at konkurransen skal fungere, er det viktig at konkurransen skjer på like vilkår. Konkurransetilsynet får en rekke klager fra private aktører som opplever å bli diskriminert i konkurransen med offentlig aktører, men Norge har i motsetning til sine nordiske naboer, ingen aktiv nasjonal håndheving av et regelverk som sikrer like konkurransevilkår. Det er imidlertid viktig ikke å stoppe ved dørstokken til offentlig sektor, men også legge til rette for konkurranse mellom offentlige aktører der produktivitetsutfordringen kanskje er aller størst.

Hvorfor er det så viktig med konkurranse? For det første er det viktig å huske på at konkurranse ikke er et mål i seg selv, men et middel til høyere produktivitet og innovasjon i næringslivet og i offentlig sektor. For forbrukerne betyr konkurranse flere valg og lavere priser. I Norge har vi et godt stykke vei å gå både når det gjelder å få en forståelse for hvorfor det er viktig å slippe til konkurranse, og faktisk slippe til konkurranse på områder som i dag har unntak fra konkurranseloven.

I den nye regjeringens politiske plattform foreslås det å sette ned en produktivitetskommisjon. Det er et godt forslag, ikke minst på bakgrunn av at produktivitetsveksten har avtatt de senere årene, og at ressursene kanaliseres inn i sektorer der produktivitetsveksten normalt vil være lavere. Eksportrettet industri der produktiviteten tradisjonelt har vært høy, krymper, og hjemmebasert, tjenesteproduserende industri øker i omfang. Mange av de hjemmebaserte sektorene sliter med lav produktivitetsvekst. I bygg og anlegg har vi sågar hatt en periode med nedgang i produktiviteten. Samtidig vokser offentlig sektor, der virksomheten ikke bare er tjenesteproduserende, men hvor presset for å være produktiv tradisjonelt har vært mindre. Samtidig har Norge sammenlignet med andre land ikke vært tvunget til å gjennomføre drastiske tiltak som følge av finanskrisen.

Et viktig virkemiddel for å få til økt produktivitet er å slippe til konkurranse. I dag er det en rekke sektorer innenfor næringslivet hvor konkurransen ikke fungerer godt nok. Samtidig har det vært en utvikling mot stadig flere reguleringer som hemmer konkurransen. Eksempler på innskjerping av handlingsrommet for konkurranse finner vi innenfor bygg og anlegg, finans, medienæringen, i matkjeden og bokbransjen. I skjæringspunktet mellom offentlig og privat sektor er det en rekke eksempler på forskjellsbehandling, offentlig støtte og kryssubsidiering som skaper hindringer for effektiv konkurranse. Her er det flere sektorer som er berørt, med fremtredende eksempler innenfor gjenvinnings- og transportsektorene. Og sist, men ikke minst, er det behov for i større grad åpne for konkurranse i offentlig sektor for å utløse et produktivitetspotensial.

Fra regulering til deregulering

Etter en lang periode med tro på regulering og stordriftsfordeler skjedde det et gradvis skifte på åtti- og nittitallet. Konkurransemyndighetene tilbakekalte dispensasjoner for karteller fra 1980 etter å ha tillatt samarbeid mellom konkurrenter i en årrekke. Et eksempel på et slikt lovlig kartellsamarbeid var bryggerienes samarbeidsavtale som ble inngått i 1902. Denne avtalen gav lokale produsenter monopoler ut fra rasjonalet om at det var lite effektivt å frakte øl fra andre bryggerier rundt om i hele landet. Grunntrekkene i denne avtalen levde helt frem til 1989, da Bryggerienes Hovedavtale ble oppløst.

Den første kartellsaken ble oversendt Økokrim i 1984. Gammel prislov ble erstattet av en ny konkurranselov i 1993, og Prisdirektoratet endret navn til Konkurransetilsynet. Samtidig med endringen av konkurransemyndighetens oppgave fra regulering til konkurranse skjedde det en betydelig deregulering av viktige markeder. Norge var først i Norden og i Europa både når det gjaldt dereguleringen av telekommunikasjon- og kraftmarkedene.

Det gamle Televerket ble splittet i tre enheter som innbefattet Televerket, TBK og Statens teleforvaltning. Televerket ble hetende Telenor og omdannet til AS, og i 2000 ble selskapet delprivatisert og børsnotert. Liberaliseringen av telekommunikasjonssektoren var godt hjulpet av Telenors interne krefter som forberedte selskapet på konkurranse gjennom ekstern rekruttering av ledere, en darwinistisk tilnærming til oppbygging av konkurrerende enheter innad i konsernet og kraftige prisreduksjoner initiert fra ledelsen.

Innenfor kraftsektoren fikk Norge en ny energilov i 1990. I forbindelse med denne liberaliseringen ble Statkraft delt i to deler; Statnett, som fikk ansvaret for å drifte og bygge ut sentralnettet, og Statkraft, som beholdt kraftproduksjonen. Loven åpnet for et fritt marked for kjøp og salg av elektrisk kraft og påla de lokale energiverkene leveringsplikt, mens abonnentene fritt kunne velge leverandør.

Det var imidlertid ikke alle sektorer som gjennomgikk liberalisering på slutten av 1990-tallet. Det området som i dag er mest gjennomregulert, er norsk landbruk. Denne sektoren har både unntak fra konkurranseloven og fra EØS-avtalen. I tillegg er den beskyttet fra konkurranse fra utlandet gjennom importtoll og statsstøtte. Beskyttelsen av norsk landbruk har imidlertid også forgreninger inn i matindustrien, som i store deler av produksjonen er helt eller delvis beskyttet fra konkurranse fra utlandet. Her har det vært noen tilløp til forsiktig, men begrenset liberalisering gjennom avvikling av Norturas regulatorrolle innenfor kyllingproduksjon og tilrettelegging for en avgrenset konkurranse for Tine gjennom Synnøve Finden og Q-Meieriene.

Fra deregulering til regulering

I takt med finanskrisen har utviklingen i Europa tendert i motsatt retning enn på åtti- og nittitallet. I stedet for å fortsette liberaliseringen av markedene ser vi nå en utvikling mot sterkere regulering og proteksjonisme. Norge har i så måte ikke vært noe unntak. Vi har fått en tilstramming innenfor finanssektoren, det har vært strengere reguleringer på trappene av bok- og mediebransjene, det er tale om å introdusere nye reguleringer innenfor matbransjen, og det er innført stadig skjerpete krav innenfor bygg og anlegg hva gjelder både plan- og byggeprosesser, for å nevne noen.

Innenfor finanssektoren har reguleringen av bank- og finansmarkedene dreiet seg mot å styrke soliditeten til finansinstitusjonene. Soliditet har blitt prioritert fremfor konkurranse. Skjerpingene av kapitalkravene i hele Europa er en reaksjon på finanskrisen, men fra et konkurransemessig synspunkt er det viktig at en balanserer behovet for å øke kapitalen i forhold til å få til en sunn konkurranse. I en situasjon med svak konkurranse vil finansinstitusjonene kunne gjemme seg bak kravene til økt kapital og øke kundenes renter mer enn kapitalkravene isolert sett skulle tilsi.

Dersom norske myndigheter velger å innføre strengere kapitalkrav og går inn for en raskere innfasing av kravene for norske finansinstitusjoner, vil det kunne virke konkurransevridende i forholdet til utenlandske institusjoner. Det har også vært en debatt hvorvidt noen elementer i forslagene til nye kapitalkrav kan virke konkurransevridende mellom de norske aktørene. Hvis boliglån vektes tyngre i balansen enn det risikoen for tap skulle tilsi, vil det føre til at utlån til næringslivet stimuleres på bekostning av utlån til boligformål.

Innenfor mediesektoren behandlet Stortinget før sommeren 2013 et forslag til en ny medieeierskapslov. Regjeringen valgte å beholde dagens nasjonale eierbegrensninger på 1/3 av mediemarkedet og innlemmet samtidig elektroniske medier i loven. Dette ble gjort gjennom at Medietilsynet i forskrift kan utvide med et fjerde marked for elektroniske medier. Inntil dette er på plass vil lesing/dekning av papiraviser og deres nettjenester bli regnet som en del av markedet for dagspresse.

Det er flere utfordringer knyttet til håndhevingen av den nye medieeierskapsloven. Det ene er at den bare er opptatt av én side av markedet, og dermed er blind for tosidigheten i mediemarkedet som består av både nyhetsformidling og annonsevirksomhet. Videre regulerer loven bare eierskapet og ignorerer betydningen av etableringsbarrierer. Den beste garantisten for et stort mediemangfold er lave etableringsbarrierer. Utviklingen av mangfold i medienæringen de siste årene har i stor grad kommet fra aktører som ikke tilhører de tradisjonsbundne mediehusene. Det er ikke tilfeldig at de begynner å merke konkurransen fra rene digitale aktører som Facebook, Twitter og andre. Det å sørge for å ha lavest mulig etableringsbarrierer er viktigere for mediemangfoldet enn markedsandelene for de få aktørene som er der i utgangspunktet. Det å skulle regulere seg til et mangfold i elektroniske medier kan også bli krevende. Elektroniske medier er i rivende utvikling, og det eneste en kan være sikker på med å forsøke å regulere, er at en ikke treffer.

Et annet område der en strengere regulering har vært på trappene, er bokbransjen. Den forrige regjeringen fremmet og fikk vedtatt en boklov som skulle erstatte bokavtalen som løper ut i slutten av 2014. Konkurransetilsynet hadde gjennom en årrekke uttalt seg skeptisk til unntaket fra konkurranseloven som bokavtalen har hatt gjennom en egen forskrift. Unntaket har tillatt faste bokpriser og begrenset konkurransen mellom forlagene og mellom bokhandlerne. Resultatet av den langvarige avtalen har vært at forbrukerne har stått overfor høye og like priser på nye bøker. Bokavtalen har også gitt aktørene mulighet til å troverdig binde seg til en prisdiskrimineringsstrategi som kalles prisskumming. Bøkene kommer først ut i innbundne utgaver, og fastprisen har en varighet til 30. april året etter utgivelsesdato. Deretter gis bøkene ut i nye formater som igjen har de samme faste prisene, og så videre. Den kontrollen på bokpriser som bokavtalen innebærer, har ført til at bøker i liten grad har vært solgt utenom bokhandlerne og lanseringen av digitaliserte formater har sakket akterut. En boklov vil begrense konkurransen ytterligere ved at restkonkurransen forsvinner, ved at e-bøker omfattes, og ved at det gis anledning til å regulere avansen mellom forleggere og bokhandlere. Den nye regjeringen har varslet at den ønsker å fjerne bokloven, men det er foreløpig uklart hva som vil skje med en eventuell bokavtale.

Det er også på trappene en helt ny regulering i form av en lov om god handelsskikk i dagligvarebransjen. Forslaget om regulering av forhandlinger mellom leverandører og kjeder kommer fra et offentlig utvalg som ble bedt å se på forslaget fra matkjedeutvalget om å innføre en lov om god handelsskikk. Etter Konkurransetilsynets vurdering er det ikke dokumentert behov for å innføre en ny regulering. Forslaget til lov har gode intensjoner, men flere vage bestemmelser vil etter vår vurdering bli krevende å etterforske og sanksjonere.

Som nevnt overfor er bygg og anlegg den bransjen innenfor hjemmebasert industri som har hatt en nedgang i produktiviteten. Det er samtidig en bransje der planprosessene blir stadig mer krevende, og der kravene til kvalifikasjoner og byggestandarder akselerer. Konkurransetilsynet har valgt å starte en gjennomgang av tomteutviklingsmarkedet for å studere om det er noen konkurranseproblemer forbundet med reguleringen av disse markedene. Denne utredningen vil ventelig foreligge til sommeren.

På flere av disse områdene har den nye regjeringen i sin politiske plattform og i senere uttalelser varslet at den ønsker å se på reguleringene. Svenske konkurransemyndigheter fikk i 2008 i oppdrag fra den svenske regjeringen å gjennomgå reguleringer som virker hemmende på konkurransen. På bakgrunn av denne gjennomgangen foreslo det svenske konkurransetilsynet 60 tiltak innenfor ti ulike sektorer, deriblant revisjon av plan- og bygningsloven og nytt regelverk for kontroll med offentlige virksomheter som konkurrerer med private. I 2010 presenterte den svenske regjeringen en rapport hvor den sa at 50 av de foreslåtte tiltakene var gjennomført. I 2013 ga den svenske regjeringen et nytt oppdrag til konkurransemyndighetene om å undersøke blant annet byggenæringen, bensinmarkedene og tannlegesektoren. Etter Konkurransetilsynets vurdering er det mye å lære av den svenske gjennomgangen; både om hvordan de har tilnærmet seg problemstillingen, og om resultatet av dette arbeidet.

Mot like konkurransevilkår?

I den siste tiden har debatten rundt NRKs trafikkportal blusset opp igjen. NRK har varslet at de ønsker å trekke seg ut av samarbeidet om trafikkportalen Dit, som skulle samle all trafikk- og ruteinformasjon på ett sted. Trafikkportalen var en tjeneste NRK fikk lov til å utvikle etter godkjenning fra daværende kulturminister Hadia Tajik, men mot Medietilsynets og Konkurransetilsynets anbefalinger. Disse anbefalingene var basert på en egen prosedyre for forhåndsgodkjenning av NRKs mulighet til å innlemme nye tjenester i allmennkringkasteroppdraget.

Saken er en god illustrasjon på dilemmaene som oppstår når offentlige aktører etablerer tjenester i konkurranse med de private. På den ene siden kan det være gode grunner til at offentlige aktører får lov til å utvikle nye tjenester og delta i konkurransen med private bedrifter. På den annen side oppstår det lett et konkurranseproblem hvis offentlige monopolpenger brukes til å subsidiere inntreden i nye markeder.

Som Konkurransetilsyn får vi en rekke klager fra private bedrifter som mener at offentlige aktører opptrer i strid med konkurranseloven. I all hovedsak dreier klagene seg om at offentlige virksomheter setter priser som private bedrifter ikke har mulighet til å konkurrere mot. Noen vil kanskje undres over at lave priser utgjør et konkurranseproblem. I de aller fleste situasjoner er lave priser et gode, men i noen tilfeller kan lave priser brukes til å hindre etablering eller til å tvinge konkurrenter ut av markedet. Lykkes det, står en igjen tilbake med et offentlig monopol og muligheter til å skru opp prisene igjen.

Konkurransetilsynet har mulighet til å gripe inn dersom prisene settes så lavt at det offentlig eide selskapet går med tap. Problemet er imidlertid at offentlige virksomheter kan finansiere et underskudd i konkurransemarkedet med offentlige monopolpenger og dermed ikke gå med tap. Dette vil ofte være ulovlig offentlig støtte etter EØS-avtalen. Disse reglene kan ikke Konkurransetilsynet håndheve.

Et eksempel på et marked der Konkurransetilsynet har mottatt flere klager, er renovasjonsmarkedet. I henhold til forurensningsloven er det lovpålagt kommunal renovasjon for husholdninger. Denne virksomheten finansieres gjennom et renovasjonsgebyr. Håndtering av næringsavfall er derimot åpent for konkurranse. Kommunene har i de fleste tilfeller overlatt ansvaret for renovasjonstjenestene til kommunale eller interkommunale foretak eller aksjeselskap.

Kombinasjon av virksomhet i områder med enerett og i konkurransemarkeder gjør kryssubsidiering mulig. Underprising i konkurransemarkedet kan dermed finansieres gjennom inntektene fra virksomheten der selskapet har monopol. Slik adferd er ikke bare problematisk for potensielle konkurrenter; det er også et problem for innbyggerne, som kan komme til å betale høyere renovasjonsavgifter enn nødvendig.

Nå er det ikke bare underprising som gir opphav til konkurranseproblemer når offentlige aktører trer inn i konkurransemarkeder. Konkurranseproblemer kan også oppstå som følge av at den offentlige aktøren blander rollen som myndighetsorgan og tjenesteleverandør. Det var et problem ved Meteorologisk institutt, som valgte å avvikle deler av virksomheten sin for å rydde opp i dette.

Private aktører kan også støte på problemer med tilgang til infrastruktur og offentlige grunnlagsdata. Det var et problem som ble reist blant annet i saken om NRKs trafikkportal, der private aktører i en årrekke hadde prøvd å få tilgang til de offentlige rute- og trafikkdataene.

Våre nordiske naboer har prøvd å løse utfordringene dette skaper, på to ulike måter. Sverige har valgt en innfallsvinkel der det svenske konkurransetilsynet kan forby offentlige virksomheter å opptre på en måte som begrenser eller hemmer konkurransen i konkurransemarkeder. Dette kan i ytterste konsekvens bety forretningsforbud for offentlige virksomheter i konkurransemarkeder.

Et potensielt problem ved denne tilnærmingen er at den også begrenser offentlige virksomheters mulighet til å delta i konkurransen når dette kan være bra. Offentlige virksomheter – NRK og andre – kan ha godt av å oppsøke konkurranse; både fordi det skjerper dem, og fordi det gir dem en mulighet til å bruke de ressursene og kompetansene de har bygget opp gjennom en årrekke.

Vår andre nabo, Danmark, har valgt å ha en aktiv nasjonal håndheving av statsstøtteregelverket. Dette betyr at saker som involverer statsstøtte – eller mer korrekt offentlig støtte, siden mange av sakene involverer kommuner – håndheves av konkurransemyndighetene i Danmark.

Med en nasjonal håndheving av statsstøtteregelverket ville vi kunne gripe inn mot ulike konkurransevilkår mellom offentlige og private virksomheter. Det er også klart at når det kun er ESA som har en aktiv håndheving av statsstøtteregelverket, vil det være begrenset hvor mange saker som blir behandlet og oppdaget. Enkelte kommuner synes også at det er behagelig at Brussel er langt unna. Med en nasjonal håndheving ville en kunne avdekke og behandle langt flere saker. På sikt vil flere kommuner og statlige etater måtte tenke seg om flere ganger før de velger å skape ulike konkurransevilkår mellom offentlige og private aktører. En nasjonal håndheving av statsstøtteregelverket ville derfor kunne ha en viktig preventiv effekt når det gjelder å unngå ulike konkurransevilkår.

Behov for konkurranse i offentlig sektor?

Det siste temaet jeg skal ta for meg i denne artikkelen, er om det er behov for mer konkurranse innenfor offentlig sektor, det vil si utover det å åpne for private aktører om flere offentlige tjenester.

Som en som er mer enn normalt opptatt av å bruke konkurranse som virkemiddel, må jeg innrømme at jeg lytter med misunnelse når mine internasjonale kolleger forteller om sine konkurransemessige vurderinger av sykehusfusjoner i sine hjemland. Engelske konkurransemyndigheter har for eksempel nylig satt en stopper for en sykehusfusjon i Sør-England som ville kunne senke kvaliteten for pasientene. Tenk om vi som konkurransemyndigheter med konkurranseloven i hånd fikk mandat til å vurdere norske sykehusfusjoner? Ville det da blitt en fusjon mellom Rikshospitalet og Radiumhospitalet; en fusjon som var sterkt motivert av ønsket om mer penger fra myndighetene? Og ville det blitt nok en fusjon mellom det nye Riks- og Radiumhospitalet og Ullevål sykehus? Er stordriftsfordelene innenfor sykehussektoren så annerledes enn i andre sektorer at det tilsier at det ikke er sunt å konkurrere, eller representerte Radiumhospitalets og Rikshospitalets ulike tilnærminger til kreftbehandling en sunn konkurranse mellom to høykompetansebedrifter?

Det grunnleggende spørsmålet er om vi ønsker at konkurranseloven skal få et videre nedslagsfelt som også inkluderer større deler av offentlig sektor. I så fall oppstår en rekke nye spørsmål rundt hvordan de delene av offentlig sektor som eventuelt skal falle under en konkurranselov, skal organiseres. For det første hører ikke konkurranse og myndighetsutøvelse sammen. Men hvor grensen går for hva som er myndighetsutøvelse, og hva som er tjenesteproduksjon, er ikke like trivielt å fastslå når en kommer ned på operative nivåer. Det kan også bli viktig å sette klare organisatoriske grenser rundt de enhetene som omfattes av konkurranseloven.

Det vil fortsatt være oppgaver der det er naturlige monopoler, og hvor konkurranse ikke er egnet. Utskillelsen av tidligere Statnett fra Statkraft er et slikt eksempel. Det betyr ikke at en ikke kan problematisere om alle de oppgavene Statnett er satt til å forvalte, skal være underlagt særlovgivning. I den senere tid har det for eksempel vært en diskusjon rundt hvem som skal ha ansvaret for utbygging av utenlandskabler i fremtiden. På den ene siden kan det argumenteres for at Statnett som forvalter av sentralnettet bør få ansvaret, siden utenlandskablene vitterlig henger sammen med det innenlandske hovednettet. På den annen side er det mulig at det er plass til flere konkurrerende kabler, og at Statnett har begrenset kapasitet til å bygge ut kabler ved siden av stor utbygging av det innenlandske nettet.

Ved siden av å diskutere hvorvidt konkurranseloven skal få et videre nedslagsfelt, finnes det også en rekke andre måter å stimulere til konkurranse mellom offentlige aktører på, herunder benchmarking (eller referansemåling, som det heter på norsk), fritt brukervalg, innsatsstyrt finansiering og ulike former for konkurranseutsetting. Har en mulighet til å få konkurranse i markedet – altså konkurranse mellom tjenesteytere – gjennom å utvide nedslagsfeltet for konkurranseloven – vil det alltid være bedre enn konkurranse om markedet, som konkurranseutsetting representerer.

Vi trenger å få mest mulig ut av de ressursene vi har, og de vi setter inn i offentlig sektor. Økt produktivitet og innovasjon er viktige faktorer i så måte. Konkurranse er et virkemiddel for å få til økt produktivitet, nye produkter og nye måter å løse oppgavene på – men løsningene på hvordan dette skal skje, ligger ikke helt opp i dagen på alle områder. Vi trenger derfor en debatt om hvordan vi kan ta i bruk konkurranse i offentlig sektor på en intelligent måte. Det viktigste er kanskje å starte den debatten nå.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS