Magma topp logo Til forsiden Econa

Linda Orvedal er sjeføkonom i Konkurransetilsynet. Hun er dr. oecon. fra Norges Handelshøyskole. Hun er fagredaktør i Magma nr. 8 2013.

Konkurransepolitikk

figur

Konkurransepolitikk

Konkurransepolitikkens mål er å fremme konkurranse for derigjennom å bidra til effektiv bruk av samfunnets ressurser. Dette målet er nedfelt i formålsparagrafen i konkurranseloven. I formålsparagrafen ligger altså en implisitt antagelse om at konkurranse bidrar til effektiv bruk av samfunnets ressurser. For en økonom er dette selvsagt, men for ikke-økonomer er det kanskje ikke like intuitivt.

Målet med konkurransepolitikken er i bunn og grunn å få bedriftene til å konkurrere. I utgangspunktet er ikke konkurranse behagelig, men det fører til at man yter sitt beste. Dette kjenner vi igjen fra for eksempel idrettskonkurranser. Mange gjør det nok godt på trening, men det er i konkurransene at idrettsutøverne får tatt ut sitt ytterste. Men hvorfor yter idrettsutøverne bedre i konkurranser enn på trening? Årsaken ligger i at å vinne konkurranse gir heder og ære – og gjerne også økonomisk gevinst. Vi sier gjerne: «Det er i konkurranse det gjelder.» Det gir liten gevinst å være best på trening. Insentivene til å yte er altså sterkere i konkurranse enn på trening.

På samme måte er det med bedriftene. Det er først når de utsettes for konkurranse, at de får insentiver til å yte sitt beste. Konkurransen gir insentiver til å vinne kundenes gunst og få solgt de foretrukne produktene. Dette kan man oppnå ved å redusere kostnader og priser, ved å øke volumet og antall varianter, og ved å øke innovasjonen. På den måten bidrar konkurransen til at samfunnets ressurser blir brukt til å produsere det som konsumentene verdsetter mest.

På samme måte bidrar konkurransen om arbeidskraften til at arbeidskraften blir kanalisert dit den kaster mest av seg, og konkurranse om kapitalen til at kapitalavkastningen blir høyest mulig. Samlet sett bidrar da konkurransen til effektiv bruk av samfunnets ressurser.

Men som nevnt er det å konkurrere ubehagelig. Alle som har forsøkt seg i en idrettskonkurranse, vet at det gjør vondt å ta ut sitt ytterste (uansett hvilket nivå man befinner seg på). Derfor kan man lett bli fristet til å jukse. På idrettsarenaen kan man se det i form av ufine taklinger eller doping. For at konkurransen skal fungere, trenger en derfor spilleregler og dommere til å håndheve spillereglene.

Tilsvarende er det for konkurransen i næringslivet. For at konkurransen mellom bedriftene virkelig skal lede til effektiv bruk av samfunnets ressurser, trenger vi også her spilleregler og dommere. Spillereglene er nedfelt i konkurranseloven, og dommeren som er satt til å håndheve denne loven, er Konkurransetilsynet. Konkurranseloven inneholder både regler om aktørenes adferd og om strukturen i næringen. For eksempel er det slik at det er ulovlig å samarbeide om priser eller å avtale at man skal dele markedet mellom seg.

Hvis sannsynligheten for å bli tatt i juks er liten, vil vi forvente at juks er mer utbredt. Dette kjenner vi fra dopingavsløringene i idretten. For ti år siden var det liten sannsynlighet for å bli tatt i doping innen sykkelsporten. I ettertid har det vist seg at dopingmisbruket var svært utbredt. Men mens det sto på, var det vanskelig å oppdage. Slik er det også i næringslivet. Her dreier det seg dog ikke om doping, men om ulovlig samarbeid. Ulovlig samarbeid kan være svært vanskelig å oppdage. Sannsynligheten for at karteller skal bli avslørt, er derfor i mange tilfeller liten. For å bøte på dette er det regler om lempning hvis man kommer til Konkurransetilsynet med opplysninger som fører til at kartellet avsløres 1. Reglene er slik at den som først røper kartellet for Konkurransetilsynet, kan innvilges amnesti og dermed slippe å betale boten.

Det er ikke bare adferdsregler som er viktig for at konkurransen skal fungere godt. Det må også være regler som beskytter selve konkurransen. Dette kjenner vi selvfølgelig også igjen fra idretten; det hjelper lite å ha offside-regler og regler for ulovlige taklinger på fotballbanen hvis det hadde vært lov til å kjøpe opp spillerne fra motstanderens lag midt under en kamp! Derfor er det regler for når og hvordan spillere kan bytte klubb. I Konkurransepolitikken har vi tilsvarende strukturregler. Konkurranseloven gir Konkurransetilsynet myndighet til å nedlegge forbud mot fusjoner hvis bedriften får en markedsmakt som fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen. For at tilsynet skal kunne håndheve fusjonskontrollen, er alle foretak over en viss størrelse pliktig til å melde fusjonen til Konkurransetilsynet. 2

Synet på konkurranse

Synet på konkurransepolitikken har endret seg over tid. Lenge var troen på stordriftsfordeler og reguleringer det rådende synet. Men i løpet av åtti- og nittitallet skjedde et gradvis skifte fra regulering til deregulering og konkurranse. Overgang fra den gamle prisloven til konkurranseloven i 1993 markerer dette skiftet i Norge. Det gamle Prisdirektoratet skiftet navn til Konkurransetilsynet og fikk nye oppgaver – fra reguleringsmyndighet til konkurransemyndighet. I artikkelen «Konkurranse skaper vekst» beskriver Christine Meyer utviklingen av konkurransepolitikken de seneste tiårene. Men først og fremst peker hun på hvilke utfordringer konkurransemyndighetene står overfor i dag og i tiden fremover. Finanskrisen har ført til at man i dag beveger seg mer fra deregulering til regulering. Dette skaper nye utfordringer for konkurransen. Videre peker hun på at man i skjæringen mellom privat og offentlig sektor støter på en rekke konkurransepolitiske utfordringer. Når offentlige aktører beveger seg inn i det private markedet, er det viktig å sikre at vilkårene for konkurransen er gode nok til å sørge for at ressursene til syvende og sist blir effektivt utnyttet. Her peker hun blant annet på betydningen av nasjonal håndheving av statsstøtteregelverket. Avslutningsvis utfordrer Meyer politikerne ved å diskutere behovet for å bruke konkurransevirkemidlet for å få til konkurranse innenfor offentlig sektor. På samme måte som forståelsen av at konkurranse er et mer effektivt virkemiddel enn regulering for å få til effektiv utnyttelse innenfor privat sektor, skisserer hun hvilket potensial konkurranse kan ha som virkemiddel for å få til effektiv utnyttelse innenfor den offentlige sektoren.

Virkningene av konkurranse

Det ligger i konkurransens natur at bedrifter som ikke klarer å hevde seg i konkurransen, vil tape markedsandeler og bukke under, mens de som overlever, vil vinne markedsandeler. Et tilsynelatende paradoks er at man da kan ende opp med en situasjon der suksessfulle og effektive bedrifter blir store – ja, kanskje til og med ender opp som monopolister i markedet. Mange vil da hevde at konkurransen i så fall har blitt svekket. I artikkelen «Beskytte konkurransen eller konkurrentene – og hvorfor?» drøfter Gabrielsen dette tilsynelatende paradokset. Han konkluderer med at det skal mye til for at vanlige markeder som verken er preget av globale stor- eller samdriftsfordeler eller tosidige nettverkseffekter, vil kunne utvikle seg til stabile monopoler. Konkurransemekanismene i slike markeder fører til at effektivisering hos en bedrift vil utløse effektivisering hos konkurrenter, samt at insentivene til hard priskonkurranse svekkes hos bedrifter som vokser. Samtidig vil en bedrift som vokser seg inn i en dominerende stilling, bli underlagt en rettsregel som gir den et spesielt ansvar for å sørge for at konkurransemekanismen ikke settes ut av spill. 3 I så fall må konkurransepolitikken være årvåken og sikre rammevilkår der potensielle og faktiske konkurrenter er i stand til å utfordre bedrifter som har en posisjon med stor markedsmakt.

Kartell og ulovlig samarbeid

Konkurranseloven gir Konkurransetilsynet hjemmel til å sanksjonere mot ulovlig samarbeid. Tilsynet kan både ilegge bøter og pålegge opphør av det ulovlige samarbeidet. I bøteutmålingen er det et betydelig rom for skjønn, men det går klart frem av regelverket at en ved utmåling av overtredelsesgebyr skal legge særlig vekt på foretakets omsetning og overtredelsens grovhet og varighet. I artikkelen «Hvordan bekjempe priskarteller?» diskuterer Sissel Jensen og Lars Sørgard hvordan bøtepolitikken kan utformes for å bekjempe priskarteller. De viser hvordan bøter og lempningsordningen kan utformes slik at den gjør dannelsen av karteller ulønnsom eller destabiliserer kartellene. Videre peker de på at praksis ikke fanger opp hvor skadelig kartellene er, eller sannsynligheten for å bli oppdaget.

Fusjoner

Når konkurransemyndighetene skal avgjøre om de kan slippe gjennom en fusjon eller ikke, er kriteriet hvorvidt fusjonen fører til eller forsterker en vesentlig begrensning av konkurransen. Men spørsmålet er hva en skal sammenligne med. Sammenligningsgrunnlaget vil være hvordan konkurransen ville ha vært uten fusjonen. Det er altså ikke status quo eller dagens situasjon som er det relevante, men hvilken alternativsituasjon som vil oppstå i fremtiden.

For å vurdere eventuelle skadevirkninger av en fusjon kan konkurransemyndighetene benytte seg av ulike metodiske verktøy. Lars Mathiesen redegjør i sin artikkel «Om fusjonssimulering» for hvordan konkurransemyndighetene kan benytte simuleringer til å predikere samfunnsøkonomiske tap og gevinster som følge av ulike scenarier. Artikkelen refererer til bruk av ulike simuleringsmodeller og peker på hvordan modellene fungerer, og hvorfor de gir ulike prispredikasjoner. For å illustrere bruken av modellene ser han på et eksempel med en dagligvarefusjon på Voss.

Mye av den metodiske utviklingen for å analysere fusjonssaker har vært konsentrert om tradisjonelle, horisontale fusjoner. I andre typer fusjoner står konkurransemyndighetene fortsatt overfor metodiske utfordringer. I tosidige markeder som for eksempel avismarkedet, der leserens vilje til å betale for en avis kan avhenge av hvor mange annonser den inneholder, samtidig som viljen til å betale for en annonse avhenger av antall lesere, kan man ikke analysere de to markedene uavhengig av hverandre. I artikkelen «Fusjoner i tosidige markeder» drøfter Hans Jarle Kind og Lars Sørgard utfordringene med fusjoner i tosidige markeder. De ser på mulige effekter på priser, kvalitet og produktbredde av fusjoner i markeder der en bedrift forholder seg til to distinkte kundegrupper som gjensidig påvirker hverandres etterspørsel. De forklarer hva som menes med tosidige markeder, og redegjør for hvordan en fusjon kan påvirke konkurransen i slike markeder. Dette illustreres med eksempel fra A-pressens oppkjøp av Edda Media.

Håndhevelse

Håndhevelse av konkurranseloven kan ha tre funksjoner – håndhevelsen kan forebygge, bringe til opphør eller kompensere en skadevirkning. Fra 1. januar 2014 åpner imidlertid konkurranseloven opp for bruk av såkalte tilbud om avhjelpende tiltak. Det vil si at man kan søke konkrete løsninger i samarbeid med foretakene i stedet for at Konkurransetilsynet ensidig fatter vedtak om bøter eller stansing. Fordelen med avhjelpende tiltak er at det skaper mer fleksibilitet med hensyn til løsninger i enkeltsaker, det vil si å bringe en konkret skadevirkning til opphør. Ulempen er at de kan redusere de preventive virkningene av loven, de kan gjøre det vanskeligere å nå frem med erstatningssøksmål, og de kan skape remedies beyond law, det vil si at foretakene forplikter seg til regulatoriske grep utover det som følger av konkurransereglene fastsatt av lovgiver. Erling Hjelmeng setter i artikkelen «Håndhevelse av konkurransereglene – er ad hoc-løsning veien å gå?» et kritisk søkelys på utviklingen mot mer bruk av ad hoc-løsninger og vurderer hvilke implikasjoner utviklingen kan ha for konkurransehåndhevelsen samlet sett. Han konkluderer med at suksessfaktoren avhenger av hvor bevisst myndighetene er på avveiningen mellom de kortsiktige ad hoc-løsningene og de langsiktige preventive virkningene.

  • 1: Fra januar 2014, se konkurranseloven §§ 30 og 31.
  • 2: Fra januar 2014 er meldepliktstersklene hevet fra 50 mill. NOK i samlet norsk omsetning for foretakene og 20 mill. NOK i individuell norsk omsetning, til 1 mrd. NOK i samlet omsetning og 100 mill. i individuell omsetning.
  • 3: Se konkurranseloven §11.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS