Magma topp logo Til forsiden Econa

Førsteamanuensis Karl Robertsen er sosialøkonom fra Universitetet i Oslo og er for tiden ansatt ved Høgskolen i Agder, hvor han underviser og forsker i offentlig økonomi. Han har tidligere arbeidet ved Nordland distriktshøgskole, Østfold distriktshøgskole og i Industridepartementet.

Konkurranseutsetting av offentlig virksomhet

I denne artikkelen diskuteres fra et økonomisk synspunkt konkurranseutsetting av offentlig virksomhet som et virkemiddel for å bedre produktiviteten. Antakelsen som ligger bak konkurranseutsetting, er at offentlige tjenester kan fremstilles på en billigere måte hvis produksjonsenhetene utsettes for konkurranse. Flere ulike former for konkurranseutsetting diskuteres. Et viktig skille går mellom å utsette offentlige virksomheter for konkurranse fra hverandre, såkalt kvasikonkurranse, eller å utnytte konkurransen i private markeder, såkalt privatisering. Konklusjonen er at produktivitetsgevinster er avhengig av flere forhold, bl.a. størrelsen på transaksjonskostnadene offentlig sektor pådrar seg i forbindelse med eksterne kontrakter.

«Konkurranseutsetting er at en skjermet offentlig produsent enten må konkurrere mot andre offentlige produsenter, mot private produsenter eller begge deler.»

«En betingelse for at målestokkonkurranse skal virke, er at det skapes et overskudd som noen har krav på.»

«Det er ikke nok å innføre fritt konsumvalg for å sikre lavest mulig kostnader.»

«Det kan være et problem at når et anbud legges ut, så er det konkurranse mellom flere aktører, men når kontrakten er tildelt, er en prisgitt den valgte leverandøren i kontraktstiden.»

Fra tid til annen kommer det nye forslag til metoder for å styre offentlig sektor bedre. Velkjente eksempler er programbudsjettering, målstyring og resultatvurdering. Felles for alle disse er at ingen har vist seg å være noe universalmiddel når det gjelder å bedre den offentlig styringen. En metode kan egne seg i enkelte sammenhenger, mens den er mindre egnet i andre. Det hittil siste forslaget til forbedringsverktøy heter «konkurranseutsetting». I denne artikkelen forsøker vi å gi innhold til begrepet, og forklare noen metoder som faller inn under det. En nærmere analyse av noen norske forsøk med konkurranseutsetting finnes i Kjerstad og Kristiansen (1996).

KONKURRANSEUTSETTING FOR ØKT PRODUKTIVITET

Konkurranseutsetting er et sett av metoder for å bedre produktiviteten i offentlig sektor. Hensikten er å øke produksjon eller kvalitet av en offentlig tjeneste uten at budsjettildelingen øker, eller å redusere budsjettet uten at tjenesteomfang eller kvalitet reduseres. Problemet er at offentlig produksjon gjerne er skjermet mot konkurranse, og denne skjermingen skaper gode muligheter for både x-ineffektivitet (Leibenstein 1966 og 1975) og opportunismekostnader (Globerman og Vining 1996). X-ineffektivitet kan oppstå fordi fravær av konkurranse gir svake impulser til forbedringer av produksjonsprosessen og innsats fra de ansatte. Opportunismekostnader oppstår fordi mangel på konkurranse gir ufullstendig kostnadsinformasjon til bevilgende myndighet. Dette gir utførende sektor mulighet til å utnytte situasjonen ved å tilpasse seg i henhold til egne preferanser og ikke i henhold til politikernes. Poenget med konkurranseutsetting er altså først og fremst å redusere mulighetene for både x-ineffektivitet og opportunisme hos utfører.

I prinsippet kan en produksjonsenhet konkurranseutsettes på to plan. For det første kan en etablere konkurranse om eierskapet til virksomheten, og for det andre kan det være konkurranse om levering av produksjonen. I privat sektor innebærer konkurranse om eierskapet at en bedrift som ikke oppnår tilstrekkelig gode resultater, står i fare for å bli kjøpt opp av andre eiere. Eventuelle nye eiere har gjerne en strategi for hvordan resultatene skal forbedres ved omorganisering eller lignende. Dette innebærer gjerne skifte av ledelse eller endrede funksjoner for lederne. For å unngå oppsigelsesrisiko i en bedrift hvor eierskapet er konkurranseutsatt, vil lederen derfor bestrebe seg på en best mulig eller akseptabel produktivitet. I privat konkurranseutsatt virksomhet er det alltid en trussel om at andre eiere skal kjøpe opp bedriften. Offentlig eide produsenter er ikke konkurranseutsatt på samme måte. De kan imidlertid oppfattes som indirekte konkurranseutsatt ved at den politiske grupperingen som har makten, også har disposisjonsrett over dem. Dersom ikke de makthavende politikere følger opp produktiviteten hos sine produsenter, kan de bli kastet i neste valg. De nye makthaverne vil deretter forsøke å bedre produktiviteten, med den risiko dette medfører for lederskapets stilling. Denne formen for konkurranseutsetting av «eiendomsretten» til offentlig produksjon er nærmere diskutert i Wintrobe (1987).

Konkurranse om kundene eller retten til å få levere en vare eller tjeneste har også betydning for en produsents incentiver for å være produktiv. I privat sektor står konkurranseutsatte, men produktivitetsmessig svake bedrifter hele tiden overfor en reell konkursrisiko. Offentlige produsenter står ikke overfor samme risiko for nedleggelse, fordi økonomiske vanskeligheter enten kan løses ved tilleggsbevilgninger eller ved at problemet overføres til neste budsjettår. Dermed er ikke risikoen for nedleggelse særlig stor, selv om det er mulig at nye politiske grupperinger kan komme til makten og oppheve skjermingen. En slik trussel kan være reell, men den er langt mer indirekte og diskutabel enn en konkurstrussel i en privat bedrift.

De resonnementene som er gjennomført ovenfor, trekker i retning av at skjermet offentlig virksomhet er mindre produktiv enn konkurranseutsatt privat virksomhet. Noen klar generell konklusjon om hvem som er mest produktiv, kan en imidlertid ikke komme med, men empiriske analyser tyder på at å konkurranseutsette offentlig virksomhet i mange tilfeller gir produktivitetsgevinster. Se Kjerstad og Kristiansen (1996).

KONKURRANSEUTSETTING VS. PRIVATISERING

Begrepet konkurranseutsetting brukes ofte synonymt med begrepet privatisering, men det er gode grunner for å skille disse to. For å avklare forskjellen tas det utgangspunkt i at en tjeneste enten kan produseres i offentlig eller privat regi. Produksjonen kan enten finansieres ved at det offentlige betaler (skattefinansiert), eller ved at private brukere betaler (brukerfinansiert). Vanligvis oppfattes det som privatisering når enten produksjonen eller finansieringen eller begge deler flyttes fra offentlig til privat sektor. Konkurranseutsetting er imidlertid at en skjermet offentlig produsent enten må konkurrere mot andre offentlige produsenter, mot private produsenter eller begge deler. Skjermet offentlig produksjon kan også avvikles og tjenestene kjøpes inn fra et konkurranseutsatt marked. Det er altså mulig å privatisere uten å konkurranseutsette, noe som er tilfelle hvis offentlig virksomhet overføres til et privat monopol. Dessuten kan en konkurranseutsette uten å privatisere ved å utnytte ulike former for konkurranse mellom offentlige virksomheter.

figur

Figur 1

I denne artikkelen skal vi se på flere måter å konkurranseutsette offentlig produksjon på. Det tas som gitt at finansieringen fortsatt skal ivaretas av offentlig sektor, så de momenter som går på privatisering, vedrører kun privatisering av produksjonen. De hovedformene for konkurranse vi skal se på, kan oppsummeres i figur 1.

Figuren viser to hoveddimensjoner som vi kan gruppere konkurranseutsettingsmetodene etter. Den ene er antall leverandører, og den andre er om den offentlig etterspurte tjenesten skal produseres i offentlig eller privat sektor. Dersom en utsetter det offentliges egenproduksjon for krav som ligner dem vi finner i et marked, sier vi at det råder kvasikonkurranse i den offentlige sektoren. I motsatt fall velger vi å utnytte den konkurransen som eksisterer i private markeder, og det kaller vi privatisering.

I analyser av om det mest kostnadseffektive er egenproduksjon med kvasikonkurranse eller privatisering, spiller transaksjonskostnadene en sentral rolle (se f.eks. Williamson 1986). Transaksjonskostnader er kostnader ved transaksjoner i et marked utover selve prisen på produktet eller tjenesten. Det er altså kostnader utover de direkte ervervelseskostnadene for f.eks. offentlige innkjøp fra privat sektor. De består gjerne av kostnader knyttet til å søke etter potensielle private tilbydere, utforming av anbudsdokumenter, spesifikasjon av leveringskvaliteter, kontroll av at leveransene er som spesifisert i kontrakten, og nåverdien av fremtidige gjentatte kontraktsinngåelseskostnader. For kompliserte prosjekter kan transaksjonskostnadene bli betydelige, og de vil avleire seg som offentlig byråkrati. Dette betyr at store transaksjonskostnader ved kompliserte markedstransaksjoner kan være årsak til at et prosjekt bør utføres i offentlig sektor, selv om anbudsprisen er lavere enn kostnadene ved at det offentlige leverer tjenesten. Poenget er at en bør velge mellom egenproduksjon og marked slik at en får de laveste totalkostnadene inklusive transaksjonskostnadene. Det er ikke selvsagt at løsningen med lavest totalkostnad nødvendigvis blir gjennomført. Bindinger i det offentlige systemet kan gjøre at en på tross av kjennskap til hva som er den beste løsningen, velger den nestbeste. Slike bindinger kan være av juridisk art, dvs. at løsningen er forbudt, eller de kan være av politisk art ved at forslaget til løsning ikke er ideologisk akseptabelt.

HVORDAN KONKURRANSEUTSETTE?

Ulike metoder for konkurranseutsetting kan i all hovedsak grupperes etter de betegnelsene en finner i figur 1. Det følgende er en systematisk gjennomgang av disse metodene, hvor vi starter med å se på ulike former for internt organisert konkurranse i det offentlige vi kaller kvasikonkurranse. Etterpå ser vi på hvilke muligheter private markeder gir for konkurranse, noe vi har kalt privatisering.

KVASIKONKURRANSE

Det kan være gode grunner for ikke å privatisere en offentlig virksomhet, men beholde egenproduksjonen, for eksempel at det ikke finnes et konkurranseutsatt lokalt marked. I slike tilfeller er det mulig å innføre andre konkurransepregede tiltak som virker produktivitetsfremmende. Vi kan kalle dette kvasikonkurranse, ettersom en innenfor ordinære budsjettildelingssystemer oppretter incentivmekanismer som ligner på konkurranse. Budsjettildelingen skjer altså som om en opererer i et konkurranseutsatt miljø. I budsjettprosessen er nemlig hovedproblemet for bevilger at han har begrenset forhandlingsmakt i forhold til utførende sektor på grunn av manglende informasjon om produksjonsforholdene. I prinsippet kan bevilger forbedre sin posisjon på to måter. Den ene er å påta seg større kostnader ved å skaffe seg mer styringsinformasjon om produksjonsforholdene. Den andre er å bruke incentiver som «lokker» utførende sektor til å forbedre produktiviteten. Noen slike incentivsystemer skal behandles nærmere i det følgende, der en utnytter mulighetene for kvasikonkurranse i offentlige sektorer hvor det finnes flere likeartede offentlige produsenter.

Benchmarking

Pettersen (1994) definerer benchmarking som: «...å sammenligne noe eller noen med det best oppnåelige på et område». I offentlig sektor kan dette gjennomføres ved å avdekke hvem den produktivitetsmessig beste utføreren i en sektor er, og hvordan vedkommende driver. Når den utfører som representerer beste praksis, er identifisert, blir de andre utførerne pålagt å innføre samme organiseringen av produksjonsprosessen som den beste har. I denne forbindelse kan det være fornuftig å kombinere såkalt prestasjons- og prosessbenchmarking. Det vil si at en både identifiserer de beste prestasjonene mellom likeartede offentlige aktører, og forsøker å finne ut hvorfor noen er bedre enn andre. En form for benchmarking er vel noe av hensikten med gjennomføringen av det såkalte KOSTRA-prosjektet, se Statskonsult (1995). I dette prosjektet forsøker en å registrere mest mulig pålitelige produksjons- og kostnadsdata fra norske kommuner. Så er det opp til den enkelte kommune å finne et sammenligningsgrunnlag i dataene som kan brukes til å kreve bedre kostnadseffektivitet i egen organisasjon. Et annet eksempel er Johnsen (1996), hvor seks relativt store kommuner har gått sammen om å utarbeide sammenlignbare kostnadsdata. Her er sammenligningsgrunnlaget gitt, og lite kostnadseffektive kommuner kan lære av løsningene til de mer kostnadseffektive. Slike sammenligninger kan også virke kontraproduktivt, idet kostnadseffektive sektorer i en kommune kan kreve større bevilgninger under henvisning til at en i andre kommuner får relativt mer budsjettmidler til samme formål. Benchmarking er altså ingen incentivmekanisme, men et verktøy som kan brukes til å bedre produktiviteten.

Målestokkonkurranse

Målestokkonkurranse er både en metode for å avsløre kostnadsinformasjon og en incentivmekanisme for å bedre produktiviteten, se Shleifer (1985). Et eksempel kan være regulering av naturlige monopoler i privat sektor. Anta at vi har to regionale, naturlige monopoler i et land. Overlatt til seg selv vil begge prissette slik at de oppnår monopolgevinst. Sett fra samfunnets side er det imidlertid bedre at prisene reflekterer marginalkostnadene. Anta derfor at staten har myndighet til å regulere prisene til de to monopolistene, og at den ønsker å sette prisene lik marginalkostnadene. Da oppstår følgende informasjonsproblem: Selv om staten kan observere bedriftenes kostnader, kan den ikke vite om kostnadene er minimerte. Dersom bedriftene vet at staten fastsetter prisene i forhold til marginalkostnadene, har de ingen incentiver til å redusere kostnadene. En kostnadsreduksjon vil bare resultere i en prisreduksjon, og dermed oppnår ikke bedriftene noen gevinst av å bedre produktiviteten. For bedriftene er det følgelig bedre å produsere på den mest behagelige måten, og heller ha kostnadsmessig slakk. Målestokkonkurranse er en metode for å unngå dette problemet, ved at en lar marginalkostnadene i den ene bedriften bestemme prisen i den andre og omvendt. Hver enkelt bedrift har nå isolert sett incentiver for å gjennomføre kostnadsreduserende tiltak. Dersom en av bedriftene gjennomfører kostnadsreduksjoner, og den andre ikke gjør det, kan den første bedriften innkassere en gevinst fordi kostnadsreduksjonen ikke influerer på prisen. Selvfølgelig kan bedriftene samarbeide om å ikke gjennomføre kostnadsreduserende tiltak som går ut over den andre, men det er fristende for en bedrift som oppdager kostnadsreduserende muligheter, å gjennomføre dem likevel. Bedriftene er i en «fangens dilemma»-situasjon, idet begges egeninteresse på kort sikt trekker i retning av ikke å samarbeide. En betingelse for at målestokkonkurranse skal virke, er at det skapes et overskudd som noen har krav på. Dermed egner ikke målestokkonkurranse seg direkte for offentlige forvaltningsinstitusjoner som ikke genererer overskudd. I den grad det akkumuleres overskudd, har den bevilgende myndighet krav på det.

Tankegangen bak målestokkonkurranse kan imidlertid tillempes til bruk blant offentlige forvaltningsenheter. En mulig utforming er at budsjettildelingen foregår som stykkprisfinansiering. Hvis stykkprisen tilsvarer et gjennomsnitt av kostnadene hos andre tilsvarende forvaltningsenheter, har vi en moderat form for målestokkonkurranse. Bruker en kostnadene til aktøren med beste praksis i et benchmarkingsystem, har vi en strengere form.

Et benchmarkingsystem kan fastslå beste praksis på et felt, men denne kan være langt fra best oppnåelig praksis. For å forbedre gjeldende beste praksis er det viktig å innføre incentivsystemer som virker produktivitetsfremmende. Det er nettopp en av oppgavene til målestokkonkurranse. For at et slikt incentivsystem skal virke, må det kunne skapes et overskudd som aktører med makt over produksjonsprosessen har krav på. Å skape et slikt incentivsystem i det offentlige er vanskelig, fordi det strider mot lange tradisjoner i offentlig forvaltning. Det kan også stride mot lovverket. Hvis en ser bort fra slike begrensninger, kan det imidlertid etableres på følgende måte: En offentlig forvaltningsenhet defineres som en selvstendig resultatenhet. Denne enheten er tjenesteleverandør til en bevilgende sentralenhet. Forvaltningsenheten får et budsjett som den forplikter seg til å levere en spesifisert mengde tjenester for, og den gis retten til å beholde et eventuelt overskudd av denne transaksjonen. Symmetrisk følger det at et eventuelt underskudd av transaksjonen må dekkes av forvaltningsenheten selv. Dette betinger at forvaltningsenheten disponerer en form for egenkapital (fond). Hvordan et overskudd kan disponeres, avgjør styrken i incentivsystemet. Det mest radikale er å etablere privat eiendomsrett til overskuddet. I mangel av private eiere til forvaltningsenheten kan f.eks. alle eller sentrale deler av de ansatte tildeles eiendomsretten. Dette kan gjøres ved at hele eller deler av overskuddet utdeles som lønn eller bonus.

Offentlig kvasimarked

I en del tilfeller råder det offentlige over flere institusjoner som produserer samme tjeneste, som f.eks. sykehjem eller sykehus. Når en klient blir tildelt en tjeneste, er det vanlig at vedkommende blir henvist til en bestemt offentlig tjenesteleverandør, som f.eks. et bestemt sykehus. Denne praksisen skjermer leverandøren fra å måtte konkurrere om klienter, og kan derfor være opphav til svak produktivitet. Dette kan en løse opp ved at de offentlige leverandørene må konkurrere om å få tildelt hver enkelt klient. Denne type konkurranse foregår på det vi kaller et kvasimarked, se f.eks. Le Grand og Bartlett (1993). Som eksempel kan det nevnes at det i Storbritannia fra slutten av 80-årene har pågått en reform med sikte på å skape større konkurranseeksponering av offentlig produserte goder. Et viktig prinsipp har vært å trekke et skarpt skille mellom bestiller og utfører, slik at kjøper- og produsentansvaret identifiseres og deles. I helsevesenet fungerer det slik at legen etterspør sykehustjenester på vegne av pasienten, og betalingen fra det offentlige følger pasienten. Tilbudet av tjenesten kan det offentlige selv stå for dersom det eier sykehuset som leverer tjenesten. Når det er flere offentlige tilbydere av samme tjeneste, skapes det derfor konkurranse internt i det offentlige.

Fritt valg av offentlig leverandør

Oftest betales ikke offentlige tjenester direkte, men indirekte via skatter. Årsaken er som regel fordelingspolitisk; en ønsker at alle skal ha lik tilgang på tjenesten uavhengig av personlig økonomi. Som nevnt ovenfor er det vanlig at klienter i det offentlige blir henvist til en bestemt offentlig leverandør. En kan altså ikke fritt velge leverandør. Begge disse forholdene begrenser den potensielle konkurransen, slik at produktivitetsgevinster kan realiseres ved å løse dem litt opp. For det første kan vi la konsumenten velge offentlig leverandør fritt. For det andre kan vi ha motiverende overføring av budsjettmidler til den leverandøren som velges.

Dersom konsumenten fritt får velge offentlig leverandør, vil vedkommende velge den som leverer tjenester med høyest kvalitet. Slik konkurranse om konsumentene i det offentlige er ikke nødvendigvis produktivitetsfremmende. Dersom det er ulik tilgang på budsjettmidler for de offentlige leverandørene, er det ikke sikkert at de mest produktive får flest klienter. Det kan det være de med best tilgang på budsjettmidler som får. Det er med andre ord ikke nok å innføre fritt konsumvalg for å sikre lavest mulig kostnader. Hvis konsumentene velger leverandører med kostbare løsninger, og en følger dette opp bevilgningsmessig, kan resultatet bli en vridning mot høyere kvalitet, som ikke nødvendigvis er det mest produktive.

En løsning på problemet er å la budsjettmidlene følge konsumenten, slik at den leverandøren som får en klient, også får overført et bestemt pengebeløp. Størrelsen på beløpet kan naturligvis varieres etter kjennetegn hos klienten. Et eksempel er «innsatsstyrt finansiering» i det norske helsevesenet, hvor pasientens sykdom/diagnose delvis bestemmer hvor stor budsjettoverføringen skal være. Dermed kompenseres problemet med at ulike pasienter legger beslag på ulike ressurser under et sykehusopphold. En variant av dette systemet er Friedman og Friedmans (1979) forslag til kupongsystem som betaling for offentlige tjenester. I dette forslaget utstyres den enkelte konsument med en viss beholdning av kuponger, som han kan kjøpe bestemte offentlige tjenester for. Ved fritt valg av leverandør vil hver enkelt konsuments bestrebelser på å få mest mulig nytte ut av kupongene sine lede til at etterspørselen retter seg mot de leverandører som har høyest kvalitet per kupong. Leverandørene på sin side får budsjett etter hvor mange kuponger de skaffer seg, og konkurransen om klientene bedrer produktiviteten.

En annen måte å la offentlige budsjettmidler følge konsumenten på er å gi kontantstøtte tilsvarende det en finner rimelig at vedkommende skal bruke på en tjeneste. Dette kalles selvforvaltning, idet konsumenten selv må ut på markedet for å etterspørre de relevante tjenestene. Markedet kan bestå av både offentlige og private bedrifter.

PRIVATISERING

For de tjenestene som ikke må produseres i offentlig sektor, eller hvor en ikke har andre fordeler av å drive i egenregi, kan det offentlige la privat sektor stå for produksjonen mens det selv er ansvarlig for finansieringen. Her er det altså selve leverandørrollen som privatiseres. Det finnes flere modeller å velge mellom når det gjelder dette alternativet, hvor hovedfokus er å utnytte direkte eller potensiell konkurranse i private markeder.

Anbudskonkurranse og auksjoner

Hvis det offentlige ønsker en privat leverandør av en tjeneste, kan utvelgelsen skje i en anbudsrunde. Grad av konkurranse avhenger blant annet av hvor bredt en utlyser slike anbud (her finnes det EØS-regler). Den minst konkurransepregede varianten er å bare sette anbudet ut blant offentlige virksomheter, slik at en opererer i et kvasimarked. Eksempelvis kan et antall nye sykehjemsplasser settes ut på anbud blant kommunens eksisterende sykehjem, og la sykehjemmet med det beste anbudet få utvide. Få aktører gjør ofte denne formen for konkurranse lite effektiv. Større grad av konkurranse oppnås ved å åpne for anbud fra private aktører. I slike tilfeller kan konkurransen om anbudet stå mellom en blanding av offentlige og private aktører, eller bare private. Konkurransen må være reell, slik at denne formen for konkurranseutsetting sannsynligvis er mest effektiv på større steder hvor det er mange aktører.

I noen tilfeller kan den økonomiske risikoen være betydelig for private anbydere. Dette kan hindre noen fra å legge inn anbud, og det svekker også konkurransen. I slike tilfeller kan antall tilbydere økes ved å legge inn såkalte incentivklausuler i anbudskontraktene. Slike klausuler innebærer at det offentlige tar på seg noe av den økonomiske risikoen i prosjektet, slik at prosjektet tiltrekker flere tilbydere. Ulempen er at denne fremgangsmåten øker faren for opportunisme hos leverandøren, se Pack (1989).

I en del tilfeller hvor investeringskostnadene i et offentlig prosjekt er store, men hvor alternativverdien er liten etterpå, kan den økonomiske risikoen være betydelig for en privat aktør. Hvis f.eks. en privat anbyder får tilslaget på å bygge og å drive et kommunalt sykehjem for en tidsbegrenset periode, kan kapitalbindingen bli et problem dersom kontrakten ikke blir fornyet. Når alternativverdien på sykehjemmet er lav, kan anbyder bli tvunget til å selge billig til f.eks. kommunen. På den annen side er det et problem for kommunen hvis anbyder går konkurs i kontraktsperioden. Da kan det være vanskelig å tilegne seg nye lokaliteter til å drive sykehjemmet videre i. Videre kan anbyder bruke eiendomsretten til sykehjemmet til å presse kommunen til å fornye kontrakten. Det er med andre ord knyttet mange potensielle problemer til at anbyder i dette tilfellet eier kapitalutstyret. I slike tilfeller er det best at det offentlige selv bærer risikoen knyttet til kapitalkostnadene ved å stå som eier av kapitalutstyret. Utstyret leies ut til den som får anbudet på driften, til en på forhånd spesifisert pris. Dette er en form for anbudsprinsipp som ligner på franchising. Eier står for kapitalutstyr og markedskommunikasjon, mens det søkes etter en mest mulig produktiv driftsansvarlig. Det er med andre ord bare driften som settes ut på anbud.

Når en setter offentlig virksomhet ut på anbud, oppstår det, som vi ser, nye problemer i forhold til å beholde driften i det offentlige. Disse problemene er knyttet til ulike former for asymmetrisk informasjon og transaksjonskostnader. For eksempel er det viktig å spesifisere fullstendige anbudskontrakter, slik at kvaliteten på det som skal leveres, er tilstrekkelig klarlagt. Dette er transaksjonskostnader som påløper før en anbudsrunde. Det kan være et møysommelig arbeid å finne frem til en kontrakt som er slik at utfører ikke kan utnytte asymmetrisk informasjon til å levere et mindreverdig produkt. Når en kontrakt er utarbeidet, kan den ikke forventes å være fullstendig og selvoppfyllende. En må ofte legge inn mekanismer som kontrollerer at utførende sektor følger bevilgers intensjon. Disse kontrollmekanismene er mer rigorøse og kostbare jo vanskeligere det er å spesifisere ønsket kvalitet i kontrakten. Derfor er det av og til slik at det utvikler seg stabile, langsiktige forhold mellom utfører og bevilger når det er vanskelig å spesifisere og kontrollere leveringskvaliteten. Kontraktenes lengde øker etterhvert som en erfarer at utførerne er pålitelige og tilfredsstiller kvalitetskravene, og behovet for omfattende kontrollmekanismer reduseres.

Usikkerhet omkring omfanget av en oppgave som skal utføres, er et annet forhold som påvirker muligheten for privatisering ved anbud. Det finnes tilfeller hvor produksjonens art og størrelse kun kan fastsettes i det øyeblikk etterspørselen oppstår. Behandling på sykehus er et eksempel. Slik behandling må være individuell, og derfor er både behandlings- og liggetid vanskelig å fastsette på forhånd. Dette vanskeliggjør spesifikasjon av kontrakt mellom utfører (sykehus) og bevilger (fylkeskommune). I noen tilfeller kan problemene løses ved å dele klientene inn i likeartede grupper og kontraktsfeste pris og kvalitet for hver enkelt gruppe. I andre tilfeller kan diagnosen være svært usikker, og behandlingen likeså. Kontraktsproblemene kan da bli så store at det er bedre det offentlige driver denne virksomheten selv med budsjettildeling på vanlig måte. Eksempelvis kan kompliserte og vanskelig diagnostiserbare sykdommer behandles på spesielle offentlig eide sykehus. At private bedrifter overtar enkle og lønnsomme oppgaver mens det offentlige selv sitter igjen med de vanskeligste, kalles ofte «fløteskumming». I økonomisk forstand behøver imidlertid ikke fløteskumming å være uønsket, se Sandmo (1986).

I mange tilfeller er det ikke nødvendig å sette hele den offentlige virksomheten ut på anbud. Ofte er det hensiktsmessig at bare deler konkurranseutsettes. For eksempel kan matproduksjonen på et sykehjem settes ut på anbud, mens sykehjemmet for øvrig er offentlig eid og finansiert. På denne måten kan en splitte opp offentlig produksjon og utsette noen deler for konkurranse. En annen mulighet er å slå sammen offentlig delproduksjon av samme type til en større enhet, slik at eventuelle skalafordeler kan realiseres. Et eksempel er cateringvirksomhet. Hvis f.eks. flere kommunale virksomheter produserer mat, kan matproduksjonen slås sammen hos én stor produsent. Det er også mulig å opprette «joint ventures» mellom offentlige og private aktører for å utnytte eventuelle skala- eller breddefordeler.

Åpne auksjoner kan også benyttes for å velge ut en privat leverandør på samme måte som anbud. Eksempelvis kan auksjoner brukes i transportsektoren der problemer med naturlige monopoler gjør seg gjeldende. En ikke-lønnsom bussrute kan auksjoneres ut når rutens lengde, stoppesteder, frekvens og billettpris defineres. En lar det være åpne budrunder på hvor stort tilskudd en krever for å kjøre ruten, og det selskapet som tilbyr å kjøre ruten for minst tilskudd, får tilslaget. Tilsvarende kan en auksjonere ut rettighetene til å drive andre aktiviteter, som f.eks. en kommunal barnehage. En definerer ønsket produksjon, og etter åpne budrunder lar en den billigste produsenten få rettighetene til driften.

Fritt valg av privat leverandør

Vi har tidligere sett på at offentlige leverandører kan konkurranseutsettes ved at klientene fritt får velge leverandør, og at budsjettmidlene følger klientene. På sammen måten kan en la private firma levere til dem. Da må det offentlige finansiere den enkelte klients etterspørsel enten ved kuponger eller annen stykkprisfinansiering, men den enkelte står altså fritt til å velge privat leverandør. Et eksempel kan være private barnehager. Foreldre kan fritt etterspørre private barnehager, og offentlig støtte følger barnet, slik at barnehagen får en viss offentlig støtte for hver plass.

Innkjøp fra konkurranseutsatte markeder

Det offentlige kjøper daglig inn en rekke varer og tjenester fra private markeder. Omfanget av slike innkjøp kan imidlertid økes ved at flere tjenestekategorier gjøres til gjenstand for innkjøp. Det finnes fortsatt mange tjenester som det offentlige tradisjonelt produserer selv, men hvor det finnes parallelle konkurranseutsatte private markeder. For eksempel er det marked for en rekke administrative og utredningspregede tjenester. Forskningsinstitusjoner, konsulenter, advokatkontorer og revisjonsbyråer tilbyr tjenester som også produseres i offentlig sektor. Opportunismeproblemer knyttet til utfører er imidlertid ofte til hinder for innkjøp i større omfang.

Trussel om privatisering

Når offentlige leverandører forstår at de kan bli konkurranseutsatt eller til og med lagt ned som følge av privatisering, forsøker de ofte å bedre produktiviteten for å stå bedre rustet mot konkurranse. Derfor er det tilstrekkelig at offentlige virksomheter forstår at de kan bli konkurranseutsatt, for at de skal realisere produktivitetsgevinster. I Sverige har det f.eks. vist seg at bare trusselen om konkurranse i eldreomsorgen førte til kostnadsreduksjoner på 3-5 %, ifølge Jonsson (1997).

FALLGRUVER

Det er grunn til å tro at oppmerksomheten mot konkurranseutsetting av offentlig virksomhet vil komme til å øke i nær fremtid. Produktivitetsgevinster kan utvilsomt høstes, men det er viktig å utnytte virkemidlene på en hensiktsmessig måte. Det er flere fallgruver å gå i. For eksempel kan en pådra seg betydelige transaksjonskostnader ved privatisering i forbindelse med utarbeidelse og oppfølging av kontrakter, og på samme måte kan en pådra seg økte administrasjonskostnader ved ulike former for intern konkurranse i det offentlige. Økningen i slike kostnader er et viktig moment når man vurderer å legge om til konkurranseutsetting. Et annet viktig poeng er å sikre at konkurransen er reell. Det kan være vanskelig å sikre produktivitetsgevinster dersom en erstatter et offentlig monopol med et privat monopol. Det kan også være et problem at når et anbud legges ut, så er det konkurranse mellom flere aktører, men når kontrakten er tildelt, er en prisgitt den valgte leverandøren i kontraktstiden. I verste fall kan den valgte leverandøren presse frem reforhandlinger til fordel for seg selv i kontraktsperioden. Anbyder har for øvrig et symmetrisk problem i og med at også det offentlige kan utnytte kontraktinnehavers avhengighet til å presse frem reforhandlinger i perioden. Et annet problem er at kontrakten som oftest skal lyses ut på nytt etter at den er utløpt. Da kan antall potensielle anbydere være redusert eller eliminert, og markedsmakten til den som har hatt kontrakten, bli meget sterk. Man må altså være klar over hvilke begrensninger det er i forbindelse med konkurranseutsettingen. Selv om virkemidlene kan bidra til å realisere produktivitetsgevinster, er de ikke universalmidler. Det finnes dessuten også områder hvor konkurranseutsetting er uønsket, og hvor en må søke etter andre produktivitetsfremmende tiltak.

  • Friedman, Milton and Rose Friedman (1979):Rett til å velge. Nå Forlag.
  • Globerman, Steven and Aidan R. Vining (1996): A framework for evaluating the government contracting-out decision with an application to information technology.Public Aministration Review. Vol. 56, no. 6, s. 577 - 586.
  • Johnsen, Åge (1996):Sammenlignbare data i storkommuner. Sluttrapport fra ASSS II. FOU-rapport nr. 11/96. Kristiansand: Agderforskning.
  • Jonsson, Ernst et. al. (1997):Utvärdering av Stockholms stads konkurrensprogram - en sammanfatning. Särtrykk ur Kommunal Economi 6/95 ock 1/96. Institutet för kommunal economi. Stockholm: Stockholms universitet.
  • Kjerstad, Egil og Frode Kristiansen (1996):Erfaringer med konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon. SNF-rapport nr. 87/96. Bergen: Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning.
  • Le Grand, Julian and Will Bartlett (1993):Quasi-Markets and Social Policy. McMillian.
  • Leibenstein, Harvey (1966): Allocative Efficiency VS. «X-Efficiency».American Economic Review. Vol. 56, side 392 - 415.
  • Leibenstein, Harvey (1975): Aspects of the X-Efficiency Theory of the Firm.Bell Journal of Economics. No. 6, s. 580 - 606.
  • Pack, Janet Rothenberg (1989): Privatization and Cost Reduction.Policy Sciences. Vol. 22, s. 1 - 25.
  • Pettersen, Per-Gaute (1994): Benchmarking - lek med tall eller forbedringsverktøy?Bedre bedrift nr. 4 1994.
  • Sandmo, Agnar (1986): Privatisering. I Rolf Jens Brunstad og Einar Hope (red):Markedstruktur og konkurranse. S. 117 - 136. Bedriftsøkonomens forlag.
  • Shleifer, Andrei (1985): A Theory of Yardstick Competition.Rand Journal of Economics, Vol. 16, no. 3.
  • Statskonsult (1995): Rapportering av data om kommunal økonomi og tjenesteproduksjon. Oslo: Statskonsult.
  • Williamson, Oliver E. (1986):Economic Organization. Firms, Markets and Policy Control. Harvester Wheatsheaf.
  • Wintrobe, R. (1987): The market for corporate control and the market for political control.Journal of Law, Economics and Organization.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS