Magma topp logo Til forsiden Econa

Jan Grund er utdannet som cand.oecon. i sosialøkonomi fra Universitetet i Oslo og er prorektor og professor i offentlig administrasjon ved BI. Tidligere har han vært tilknyttet flere regjeringer som rådgiver, og han har vært og er leder for en rekke offentlige utvalg. Grund har utgitt ti bøker og et stort antall artikler.

Mellom politikk og marked

Samtale med Jan Grund

Konkurranseutsetting er blitt et mulig svar på mange ulike problemer som det offentlige sliter med. Først og fremst antas det at privatisering vil øke effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon. Jan Grund, prorektor ved Handelshøyskolen BI, er svært opptatt av de store utfordringer offentlig sektor står overfor i vår tid, både i Norge og i de fleste andre industrialiserte land. Han peker på at konkurranseutsetting både har en økonomisk og en politisk side, og at det først og fremst er ett virkemiddel blant flere andre. Hans utgangspunkt er følgende: Hvis konkurranseutsetting er svaret, hva er da spørsmålet?

«Det er ikke eierformer, men konkurransesituasjonene som avgjør om privatisering fører til besparelser.»

«Det er spesielt viktig at grensene for ansvar mellom politikere, byråkratiske fagfolk og ulike forvaltningsnivåer blir klarere.»

Karl Glad har uttalt i media at kommunene straks må begynne å konkurranseutsette i stor stil for å bedre sin tjenesteproduksjon. Jan Davidsen i Kommuneforbundet sa på landsmøtet at kampen mot privatisering vil bli en av de viktigste sakene for Kommuneforbundet fremover. Man kan jo lure på om det er den samme tingen de snakker om.

- Dette viser ikke bare at konkurranseutsetting har en svært viktig politisk side, men også at begrepet er uklart, og at det oppfattes forskjellig av ulike grupper. Først og fremst betyr konkurranseutsetting at det er flere enn én tilbyder av en tjeneste, og at det faktisk eksisterer et marked. Privatisering av offentlige tjenester der det kun finnes én privat tilbyder, er ikke konkurranseutsetting. Når ISS fikk tilbud om å danne sykehjem i Asker, var det det eneste selskapet som la inn tilbud. I slike tilfeller vil ikke private aktører nødvendigvis gjøre en bedre jobb enn det offentlige, fordi presset som kommer av konkurranse, mangler.

UKLARE EFFEKTER

Vi må ha et mer pragmatisk forhold til spørsmålet om hvem som skal produsere ulike tjenester. Konkurranseutsetting er et svar på typiske problemer som det offentlig sliter med, som for eksempel svak ledelse, både politisk, administrativt og faglig, og i tillegg myke og romslige budsjetter. En anbudskonkurranse med flere aktører kan fremme mer kostnadseffektiv ressursbruk Men om konkurranseutsetting faktiskhar denne effekten, er ennå uklart. Vi trenger mer empirisk orientert forskning for å få et bedre bilde av konsekvensene av konkurranseutsetting. Det viser seg at forskere som er positive til konkurranseutsetting, vanligvis har bakgrunn i økonomiske miljøer og legger stor vekt på de positive erfaringene med konkurranseutsetting - mulighetene til å effektivisere og kutte kostnader i offentlig sektor. Man har funnet at man kan oppnå besparelser på i gjennomsnitt 10-15 %. Dette er forskning som først og fremst er utført ved økonomiske høyskolemiljøer. På den andre siden har vi forskere som er skeptiske til konkurranseutsetting, som gjerne representerer miljøer med tilknytning til de ansattes organisasjoner. Disse legger vekt på forskningsresultater som viser de negative konsekvensene konkurranseutsetting kan få for velferdsstaten og for de ansattes lønns- og arbeidsforhold. I en så politisert sak kan man risikere at ulike aktører faktisk kan kjøpe konklusjoner ved å sørge for å vektlegge ulike ting.

Begge syn har sine gode poenger. Problemet er at de som er for konkurranseutsetting, for lett sammenligner det perfekte marked med en dårlig fungerende offentlig sektor, mens de som er mot, for lett sammenligner en godt fungerende offentlig sektor med et imperfekt marked. Begge deler blir jo feil, og øker bare motsetningene. Poenget må være at man klarer å gjøre noe med de store utfordringene offentlig sektor står overfor. Dette er som nevnt både ledelsesproblemer og effektivitetsproblemer. Og det er ikke eierformer, men konkurransesituasjonene som avgjør om privatisering fører til besparelser. De viktigste kildene til besparelser ved innføring av anbud og intermarkeder er at utstyr og arbeidskraft utnyttes mer effektivt. Og disse effektene er ikke selvsagte; en konkurranseutsatt virksomhet må styres og kontrolleres.

PROBLEMENE TIL OFFENTLIG SEKTOR

Alle land i den industrialiserte verden føler de samme problemene som oss: Offentlige utgifter øker for sterkt, kundene er misfornøyde, man har vanskelig for å prioritere og gjøre valg. Konkurranseutsetting og fristilling er trenden over alt, fordi man antar at det kan løse noen av disse problemene. Fristilling innebærer bl.a.:

  • klarere skille mellom eieransvar og driftsansvar
  • økt bruk av stykkprisfinansiering
  • økt bruk av målstyring
  • økte egenandeler
  • krav om konkurranseutsetting
  • overgang fra forvaltning til forretning

På den ene siden ønsker politikerne mer styring. Problemet er at fristilling gir mindre kontroll. Det man kan oppnå, er først og fremst en bedre utnyttelse av arbeidskraften. Offentlige virksomheter har en rigid og byråkratisk organisasjonsform som gjør at man ikke klarer å utnytte folks kompetanse. Ettersom arbeidstakerne får stadig mer kompetanse, forventer de også mer frihet og ansvar. Videre er regelstyrte organisasjoner lite egnet til å fremme kreativitet og innovasjon, som er viktige egenskaper for alle foretak. På den annen side er det farlig å tro at all virksomhet kan skje i et marked. En viktig oppgave er å ta vare på de svakeste i samfunnet, noe et marked ikke automatisk gjør.

På den ene siden har vi altså de enorme utfordringene som offentlig sektor står overfor i den industrialiserte verden fremover, på den andre siden vet vi at markedsmekanismer ikke er det eneste svaret på disse utfordringene.

Vi ser en utvikling i Europa mot en ny type sosialdemokrati - særlig i Tony Blairs regi i England. Det ser ut til å være en utbredt pragmatisk holdning til privatisering, og det legges også mer vekt på verdier, i alle fall i retorikken. Samtidig får man ofte følelsen av at utviklingen mot mer markedsstyring er noe vi bare må «henge med på» for å bevare konkurransekraft i vår globaliserte verden. Har vi rom og ressurser til å utforme en politikk og en offentlig sektor som ikke bare er kopier av andre lands løsninger?

- Problemet vårt er ikke bare manglende effektivitet i offentlig sektor, vi lider også under mangel på verdier og politisk styring av de overordnede spørsmål. Konkurranseutsetting av offentlig virksomhet kan tvinge frem nye politikerroller der man i større grad blir beslutningsansvarlig og dermed må foreta de grunnleggende, vanskelige prioriteringene. I dag er politikerne i stor grad fanget i detaljstyring når det gjelder drift av virksomheter, men det er deres ansvar å ta de vanskelige, etiske avveiningene. Politikerne skal både gi menneskene en drøm og utføre en dåd. Jeg tror det går an å være pragmatisk når det gjelder hvem som skal produsere de offentlige tjenestene, mens vi samtidig tar vare på de svakeste i samfunnet. Vi har rom til å utforme en offentlig sektor som møter morgendagens krav hvis vi bruker ressursene bedre. Det er spesielt viktig at grensene for ansvar mellom politikere, byråkratiske fagfolk og ulike forvaltningsnivåer blir klarere.

POLITIKERNES UTFORDRINGER

Her ser vi de store utfordringene for politikerne: Man må være i stand til å utforme de grunnleggende verdier og krav som skal gjelde i vårt samfunn, samtidig som man bruker de virkemidlene man har tilgjengelig, for å få en best mulig offentlig tjenesteproduksjon. Den sosialdemokratiske staten henger mye igjen i etterkrigstidens og industrisamfunnets tankegang. Norge har kommet lengre enn nesten alle andre land i å virkeliggjøre velferdsstatens mål om at vi alle skal ha en fair sjanse til å realisere oss selv. Men vår velferdsstatsmodell ble utviklet for å løse behov og problemer skapt av industrisamfunnet, og for å hjelpe folk til å hanskes med det dagliglivet som ble formet av de rammer dette samfunnet la. Nå er det et nytt samfunn på gang. Industrisamfunnet går over i informasjons- og kunnskapssamfunnet, og dermed endres blant annet forholdet mellom produksjon og arbeid. Måtene vi lever på, og idealene for våre liv endres. I nær fremtid skal det norske samfunn inn i en dramatisk endring i befolkningens aldersstruktur, samtidig som rammene for nasjonalstatlig styring er fundamentalt usikre. Nye behov og ønsker oppstår parallelt med kilder til utrygghet og ufrihet. Markedskrefter og kommersialisering lokker med sine løsninger for dem som kan betale. Her ligger det en politisk utfordring for de som vil ha et solidarisk samfunn der en vil ha alle med inn i fremtiden. Velferdsvurderingene må reformeres slik at folk i fremtiden kan ha kontroll over sine liv, uten samtidig å undergrave de overordnede mål som er selve begrunnelsen for en aktiv velferdsstat. Blant annet er det viktig å gi menneskene noe å leve for, noe særlig kunsten og kulturen kan gjøre. I begynnelsen av etterkrigstiden betydde fremskritt og velstand å bygge veier og broer. I dag lever vi i en annen virkelighet.

Hvis politikerne overdrar politiske beslutninger til markedet, vil markedet selv foreta prioriteringene. Og markedets verdier er effektivitet. Fordelingspolitikk må ivaretas av politikerne. Hvis politikerne bare sier nei til all privatisering, setter de seg utenfor en trend som tvinger seg frem, og de risikerer å miste styringsmakt. Samtidig må man ikke overlate alt til markedet. Helsevesenet er et godt eksempel. Å selv kunne velge sykehus kan være et gode for den enkelte, og det kan også presse sykehusene til bedre tjenesteyting. Men vi må også være opptatt av «den gamle damen» som ikke selv er i stand til å oppsøke helsevesenet, langt mindre velge sykehus. Hvis ikke politikerne setter grenser, vil markedet gjøre det. Og markedet setter grenser der det er penger å tjene.

Politikerne skal ta beslutningene, mens markedet skal sørge for effektivitet. Det vil si at din holdning er «ja takk, begge deler»? Hvis man ikke skal overlate enkelte funksjoner fullstendig til markedet, men sette grenser og definere prioriteringer, vil det sette store krav til politikerne. Man skal styre markedet til en viss grad, uten at de positive effektene av konkurranse dempes.

- Dette krever et samspill mellom politikk og marked, og klare grenseoppganger for ansvar. Privatisering av kommunale tjenester er et godt eksempel på hvordan dette samspillet kan utvikles, og hvordan ansvaret kan fordeles på en ny måte. Når en virksomhet, f.eks. et sykehjem, settes ut til private produsenter, tvinges politikerne til å ta standpunkt til:

  • hva som skal prioriteres
  • hvordan man kan sikre informasjon om måloppnåelse
  • hvordan man kan kontrollere at arbeidet blir utført

Dette kan gi lokalpolitikken en ny agenda og bidra til at politikerne får større overordnet beslutningsansvar. Samtidig slipper de å være engasjert i detaljert drift. Dette er store utfordringer for politikerne, samtidig som slike beslutninger er helt nødvendige for å kunne utvikle en offentlig sektor som er velfungerende og effektiv.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS