Magma topp logo Til forsiden Econa

Rune J. Sørensen er professor ved Handelshøyskolen BI og professor II ved Forsvarets stabsskole. Sørensen underviser og forsker om styring og ledelse i offentlig virksomhet, og har deltatt i en rekke offentlige utvalg og styrer.

Gry Pettersen er major og militærassistent for Sjef Personell- og Økonomistaben. Pettersen ble uteksaminert fra 2-årig stabs- og masterutdanning ved Forsvarets stabsskole i juni 2007, og har tjenestegjort i ulike stillinger i Forsvaret innenfor spesielt personal og organisasjon.

Jo Inge Aambakk er oberstløytnant og senior stabsoffiser økonomi i Luftforsvarsstaben. Aambakk ble uteksaminert fra 2-årig stabs- og masterutdanning ved Forsvarets stabsskole i juni 2007, og har tjenestegjort i ulike stillinger i Forsvaret innenfor spesielt personal og organisasjon

Militær ledelse

En sammenligning av ledelse i Forsvaret med ledelse i privat og offentlig sektor1

Den folkelige forståelsen av militær ledelse pendler mellom det heroiske og det parodiske. På den ene siden har vi heroiske beretninger som oberst Eriksens beslutning om å åpne ild mot Blücher 9. april 1940 og tungtvannssabotørenes bidrag til å forhindre at Hitler-Tyskland fikk fremstilt kjernefysiske våpen. På den andre siden har vi den komiske forståelsen av militær ledelse som kommer til uttrykk i serien om «Nr. 91 Stomperud», i filmer som «Dr. Strangelove» og i fjernsynsserien om MASH (amerikansk feltsykehus under Korea-krigen).

Det er imidlertid sparsomt med empiriske analyser av ledelse og lederholdninger i Forsvaret, og vi kjenner ikke til studier som sammenligner militær ledelse med ledelse i det sivile samfunn.

Vi presenterer her en analyse av militær ledelse basert på en intervjuundersøkelse blant toppledere i Forsvaret foretatt i januar/februar 2007. 2 Undersøkelsen søkte å kartlegge a) i hvilken grad ledere har fått et avklart oppdrag eller mål, b) om lederne har fått tilbakemelding på sine prestasjoner, og c) om de motiveres av indre drivkrefter knyttet til samfunnsmessige mål eller av ytre forhold ved arbeidet, slik som avlønning, karriere og muligheter for fritid. I undersøkelsen har vi benyttet flere av de spørsmålsbatteriene som ble anvendt i Administrativt Forskningsfonds lederundersøkelse fra 2002 (Colbjørnsen 2004), noe som gjør det mulig å sammenligne ledelse i Forsvaret med ledelse i annen offentlig og privat virksomhet. 3

Vi skisserer i neste avsnitt en teoretisk ramme for analysen og drøfter noen utviklingstrekk i Forsvaret. Militær ledelse kan betraktes som en variant av offentlig ledelse, og vi gir derfor en kort oversikt over empirisk forskning som sammenligner ledelsesform og motivasjon blant offentlige og private ledere. Dernest presenterer vi data om lederes evne til å evaluere resultater og definere målsettinger for militært og sivilt ansatte i Forsvaret, og sammenligner med ledere i offentlig og privat virksomhet. Til slutt analyseres ledermotivasjon blant militære og sivile ledere innenfor og utenfor Forsvaret.

Hva slags organisasjon er Forsvaret?

I James Q. Wilsons bok Bureaucracy (1989) klassifiseres organisasjoner etter tilgang på informasjon. På den ene siden skilles det mellom organisasjoner som produserer resultater som kan observeres, og organisasjoner hvor resultater ikke kan observeres. På den andre siden sondres det mellom virksomheter der innsats kan observeres, eller ikke kan observeres. I tabell 1 nedenfor gjengis Wilsons klassifikasjon.

Når både resultatet og innsatsen kan observeres, har vi produksjonsorganisasjoner (1), eksempelvis slike vi kjenner fra tradisjonell vareproduksjon. Når innsatsen kan observeres, men ikke resultater, blir organisasjonen styrt gjennom regler og prosedyrer (2). Dette er også det tradisjonelle weberianske byråkratiet. Håndverksorganisasjoner (3) kjennetegnes ifølge Wilson av at resultatet kan observeres, men ikke aktivitetene. I det siste tilfellet i tabell 1 kan verken resultater eller innsats observeres. Dette er «coping organizations», som vi skal omtale som tillitsorganisasjoner.

Tabell 1: Wilsons klassifikasjon av organisasjoner

   

Resultatet kan observeres

   

Ja

Nei

Innsats (eller aktivitet) kan observeres

Ja

1. Produksjons-organisasjoner Eksempel: Forsvaretseiendomsforvaltning 2. Prosedyre-organisasjoner Eksempel: Forsvaret ifredstid
 

Nei

3. Håndverks-organisasjoner Eksempel: Forsvaret itradisjonell, territoriell konflikt 4. Tillits-organisasjoner («Coping organizations»)Eksempel: Forsvaret i fredsopprettende og fredsbevarendeoperasjoner

Nettopp fordi det er vanskelig å evaluere resultatoppnåelse i mange offentlig organisasjoner, er regelstyring og prosedyrer viktige rammebetingelser for offentlig ledelse. Wilson (1989:163) argumenterer for at Forsvaret vil være en prosedyreorganisasjon i fredstid: «Every detail of training, equipment, and deployment is under the direct inspection of company commanders, ship captains, and squadron leaders. But none of these factors can be tested in the way that counts, against a real enemy, except in wartime» (Wilson 1989:163). Ut fra dette vil en forvente at militær ledelse har mange fellestrekk med ledelse i annen offentlig sektor: Ledere stilles overfor komplekse og vage målsettinger hvor det er vanskelig å evaluere resultatoppnåelse, og økonomiske belønninger spiller liten eller ingen rolle for de ansatte.

Motsatt kan en hevde at private organisasjoner kjennetegnes ved klarere mål, spesielt mål som avkastning på kapital og organisasjonsmessig overlevelse. Samtidig kan det være vanskelig å observere lederes og ansattes aktiviteter eller innsats. Ifølge tradisjonell prinsipal-agent-teori («agency theory») kan det være effektivitetsfremmende å knytte lederes avlønning til graden av resultatoppnåelse. Nå hevder Wilson at denne situasjonen også er karakteristisk for Forsvaret i krig:

«Whereas formerly their members acted under the direct gaze of managers (marching on parade, practicing on the rifle range, maneuvering in convoys), now they fight in the haze, noise, and confusion of distant battlefields. Commanders who in peacetime knew the whereabouts and activities of every soldier are in wartime lucky to know the location and actions of entire battalions. This is part of the ‘friction of war’ which Clausewitz wrote so compellingly» (Wilson 1989:165).

Når militære ledere forbereder seg på krig, kan ikke ledelse være prosedyreorientert. I en krigssituasjon må militære gjøre mer enn å etterleve regelverket. De må ta selvstendige beslutninger under kaos og stress. Ut fra dette resonnementet skulle en forvente at militær ledelse har trekk som ligner mer på det vi finner i næringslivet, enn i offentlig forvaltning: Sterk vektlegging av den enkelte leders prestasjoner, tydelige tilbakemeldinger til underordnede ledere, og resultatoppnåelse er bestemmende for videre karriere.

Typologien i tabell 1 kan også tolkes i lys av endringene i Forsvaret etter avslutningen av den kalde krigen. For det første vurderes ikke Norge lenger som en utsatt flanke. Invasjonstrusselen vurderes som liten, og sannsynligheten for å bruke Forsvaret i en overlevelseskrig anses for lav. Forsvaret skal fortsatt hevde nasjonal suverenitet, spesielt i havområdene i nord. Men oppgavene er mer komplekse og resultatene vanskelige å evaluere, for eksempel: Tidligere var etterretningen innrettet mot å forutsi angrep fra øst, mens oppgaven nå er å vurdere en rekke trusler, slik som angrep mot datanettverk eller religiøst motivert terrorisme. Tilsvarende er det krevende å evaluere Kystvaktens resultatoppnåelse når det gjelder smugling, tyvfiske eller miljøkriminalitet. Forsvaret har fått et mer komplekst og diffust mandat.

For det andre har fredsopprettende og fredsbevarende oppdrag i regi av FN og NATO fått en langt større betydning enn før. Forsvaret skal brukes som et politisk instrument for å fremme fred, demokrati og økonomisk utvikling utenfor NATO, slik som på Balkan, i Midt-Østen, i Afghanistan og i Afrika. Forsvaret har blitt en organisasjon der det både er vanskeligere å observere og kontrollere aktiviteter fordi disse skjer langt hjemmefra. Det er dessuten langt vanskeligere å evaluere graden av suksess eller fiasko i slike operasjoner enn i en tradisjonell territoriell konflikt. Målsettingene er meget langsiktige, de er sammensatte, styrker fra en rekke land samarbeider om løsningen av oppdraget, og samtidig vil innsats fra en rekke andre aktører (f.eks. hjelpeorganisasjoner, nasjonalt politi) ha stor betydning for om oppgaven lykkes.

For det tredje har Forsvaret gjennomgått en kraftig omstilling. Den militære organisasjonen har blitt vesentlig mer teknologi- og kapitalintensiv. Marinen, Luftforsvaret, Hæren og Hjemmevernet har kjøpt inn kostbart og teknologisk avansert materiell, og det kreves spesialisert kompetanse for å betjene dette. Det er karakteristisk at offentlige dokumenter om Forsvaret bruker betegnelser som kompetanse, spesialstyrker, kapasiteter og informasjonsbehandling. Et mer kapitalintensivt Forsvar kan bety at militær ledelse vil være nærmere beslektet med kapitalkrevende næringsvirksomhet enn tradisjonelt personellkrevende offentlig tjenesteyting.

Dette kan bety at Forsvaret verken bør klassifiseres som en produksjons-, prosedyre- eller håndverksorganisasjon (type 1, 2 og 3 i tabell 1), men bør kategoriseres som en «tillitsorganisasjon» (type 4 i tabell 1). Det er vanskelig å styre slike organisasjoner gjennom prosedyrer eller krav til resultatoppnåelse. Allment kan vi si at tillitsorganisasjoner er mer avhengige av ansatte som ser arbeidet som meningsfullt og motiverende i seg selv (indre motivasjon: den glede og tilfredshet som følger av arbeidet som sådant), mens de i mindre grad vektlegger de personlige fordelene ved jobben. Såkalt ytre motivasjon kan omfatte økonomiske belønninger, stillingstrygghet, prestisje eller fritidsmuligheter. Tillitsorganisasjoner krever at en rekrutterer og utvikler ledere som er profesjonelle i den forstand at de vil etterleve fagets normer også når de ikke kan kontrolleres, og som motiveres av å realisere samfunnshensyn snarere enn av personlige gevinster (Arrow 1963; Besley og Gathak 2003).

En annen implikasjon er et økt behov for løpende politisk kontroll. Under den kalde krigen var det klart hvilket oppdrag Forsvaret skulle løse, og hvilke virkemidler som sto til rådighet. I dag er Forsvaret et instrument for å håndtere krisesituasjoner i skjæringsfeltet mellom krig og fred, ofte langt fra hjemlige kyster. De politiske myndighetene har derfor ønsket en tettere dialog mellom militær og politisk ledelse og mulighet for en sterkere, løpende kontroll med militære disposisjoner (Røksund 2001). Dette er bakgrunnen for at Forsvarets overkommando er nedlagt til fordel for en integrert politisk og fagmilitær ledelse under Forsvarsdepartementet.

Forskjeller på offentlig versus privat ledelse?

Ifølge Allison (1979; 1992) er «[…] offentlig og privat ledelse fundamentalt like i alle uvesentlige henseende». Selv om kravene til god ledelse har mange fellestrekk, er ulikhetene mellom sektorene viktigere enn fellestrekkene. Formuleringen er i tråd med hva en rekke observatører fremhever som behovet for ulike styrings- og ledelsesformer i offentlig og privat sektor, noe som har sammenheng med mer «ufullstendige» kontrakter i offentlig virksomhet (Williamson 1999, se spesielt side 315), mindre bruk av økonomiske incentiver (Dixit 2002; Besley og Ghatak 2003) og behovet for folkevalgt kontroll (Wilson 1989, kapittel 13). Ut fra slike resonnementer argumenterer flere forfattere for at offentlig ledelse bør være forskjellig fra ledelse i private (kommersielle) virksomheter, og at forsøk på å importere «private» ledelsesformer til offentlig sektor vil undergrave viktige kvaliteter ved det offentlige tilbudet (Smith Ring og Perry 1985). Men en ting er teori – hva sier forskere som har undersøkt saken?

Rainey og Bozeman (2000) gir en oversikt over den omfattende empiriske forskningen på feltet med vekt på erfaringer fra USA. En første hypotese er at offentlige organisasjoner har vagere og mer komplekse mål enn private virksomheter. En serie spørreundersøkelser tyder imidlertid ikke på at offentlige ledere vurderer målsettinger og målbarheten av resultater som mer krevende enn ledere i privat sektor. En annen hypotese er at offentlige ledere er underlangt et mer omfattende regelverk («red tape») enn ledere i private virksomheter. Politikere har en tendens til å pålegge offentlig eide virksomheter stadig nye regler, noe som svekker virksomhetsledernes mulighet til å lede (f.eks. Wilson 1989). Igjen synes ikke forskningen å gi entydig støtte. Generelt synes ikke graden av formalisering å være høyere i offentlige enn i private organisasjoner. Det er imidlertid to unntak fra dette:innkjøp og håndtering av personell. Her er offentlig sektor underlagt et mer finmasket nett av reguleringer. Spesielt når det gjelder tilsetting og oppsigelse/avskjed av ansatte, mener offentlige ledere at de ikke har tilstrekkelig handlefrihet til å ansette, forfremme, belønne og eventuelt si opp eller avskjedige ansatte. I tråd med tradisjonelle oppfatninger har offentlige ledere langt mindre adgang til å bruke økonomiske belønninger til sine medarbeidere, og offentlig ansatte mener at det er liten sammenheng mellom innsats og materiell belønning (Rainey 1983). Dette er også i tråd med Administrativt Forskningsfonds (AFF) norske lederundersøkelse. Stilt overfor påstanden «Hvis jeg lykkes godt i jobben, kan det bidra til å gi meg bedre betalt» svarer 39 prosent av ledere i private virksomheter bekreftende, men bare 8 prosent av de offentlige lederne er enige i utsagnet (Colbjørnsens 2003, tabell 1).

En tredje oppfatning er at offentlige ledere har et sterkere innslag av ideell og samfunnsorientert motivasjon enn ledere i privat virksomhet. Le Grand (2003) påpeker imidlertid at offentlig ansatte har blitt mindre samfunnsorienterte, og at deres jobbmotivasjon er mer avhengig av personlige belønninger enn før. I alle fall mener han at det har skjedd enn endring i oppfatningene av offentlig ansattes motivasjon – det er større aksept for argumentet om at ansatte i offentlig virksomhet er egeninteressert og ikke orientert mot samfunnets interesser. 4 Generelt tyder de empiriske studiene på at offentlig ansatte har et sterkere element av ideell motivasjon enn ansatte i privat virksomhet. Offentlige ledere legger mer vekt på verdien av offentlige tjenester og organisasjonens resultater for brukere og samfunnet. Offentlig ansatte verdsetter i større grad integritet, ansvar og oppofrelse i arbeidet, mens ansatte i private virksomheter mener at høy inntekt er viktigere. Rainey og Bozemans oversikt tyder også på at disse forskjellene har større betydning på høyt nivå i organisasjonene.

Boyne (2002) gir en bredere og mer systematisk oversikt basert på 34 empiriske studier, og flere av disse er også behandlet av Rainey og Bozeman. Boyne evaluerer tretten hypoteser der det hevdes at offentlige organisasjoner har 1) mer komplekse omgivelser, 2) de er mer åpne for omgivelsene, 3) omgivelsene er mindre stabile og 4) omgivelsene preges av svakere konkurranse. Offentlige virksomheter har 5) distinkte mål, 6) et bredere sett av målsettinger, og 7) målene er vagere enn i privat sektor. Videre forventes offentlige organisasjoner å være 8) mer «byråkratiske», 9) å ha et mer finmasket nett av regler («red tape»), og 10) ledere i offentlige etater har mindre handlefrihet enn ledere i private organisasjoner. I vår sammenheng er verdier særlig relevante, og offentlige ledere forventes å være 11) mindre materialistiske, 12) de har et sterkere ønske om å tjene samfunnet, og 13) de føler en svakere forpliktelse til organisasjonen de arbeider i enn hva ledere i private virksomheter gjør.

Det finnes relevante studier for åtte av de tretten hypotesene, men bare tre av hypotesene om forskjeller mellom offentlig og privat sektor får empirisk støtte: a) Offentlige organisasjoner er mer byråkratiske, det vil si at ansatte og ledere er underlagt en sterkere regelbasert kontroll. b) Offentlige ledere vektlegger egen økonomisk belønning mindre enn private ledere, og de er mer opptatt av å tjene brede samfunnsinteresser. c) Dessuten føler offentlig ansatte en svakere forpliktelse overfor organisasjonen («organizational commitment») enn ansatte i privat virksomhet.

Den militære måten – klare krav og tilbakemeldinger?

Ut fra diskusjonen av Wilsons typologi er det krevende å evaluere resultatoppnåelse i Forsvaret. Spesielt gjelder dette for den militære toppledelsen som skal utdanne og dyktiggjøre kampstyrker i fredssituasjon. Som nevnt eksisterer det også en særpreget militær tradisjon for måling og evaluering av beredskap og kampdyktighet, og dette må forventes å lette vurderingen av militære lederes prestasjoner. I utgangspunktet er det ikke lett å ha spesielle oppfatninger om ledervurderingen er enklere eller vanskeligere i Forsvaret enn i annen offentlig eller privat sektor.

Til de elementære lederfunksjoner hører å definere forventninger, resultatoppnåelse og eventuelt lederfunksjon. Vi vil tro at militære ledere har en vesentlig bedre kompetanse på dette området. Både i privat og offentlig sektor ellers har lederne langt kortere og mindre skreddersydd lederutdanning, og ofte mangler selv toppledere enhver skolering i ledelse. I Forsvaret legges meget stor vekt på lederrekruttering og -utdanning. Militære ledere rekrutteres tidlig i livet, oftest gjennom en langvarig og krevende utvelgelsesprosess. Lederne utdannes på egne militære skoler som tilbyr en omfattende praktisk og teoretisk skolering i ledelse. Karrieresystemet er hierarkisk og konkurranseorientert, og opprykk bygger på tjenesteuttalelser og evalueringer fra overordnede ledere. Her spiller evnen til å utøve personlig ledelse en vesentlig rolle. Forsvaret er dessuten mer enn en offentlig etat, det er et samfunn «i seg selv» atskilt fra det sivile samfunn. For å nå høye militære grader kreves det en bred og variert yrkesmessig erfaring og utdanning innenfor Forsvaret.

Ut fra dette kan vi forvente at militære toppledere har bedre forutsetninger for å klargjøre krav til god ledelse og melde tilbake til sine medarbeidere om deres prestasjoner enn hva som er tilfellet i sivil virksomhet. Svarene i tabell 2 kaster lys over problemstillingene. 5

Tabell 2: Evaluering og forventningsavklaring for ledere. Prosent som svarer ja, betinget av sektor og ledernivå. (N).

Sektor

Forsvaret

Offentlig sektor

Privat sektor

Ledernivå (N) Toppleder (128) Mellomleder (888) Toppleder (206) Mellomleder (582) Toppleder (611) Mellomleder (1557)
Er det lett for dine overordnede å bedømme hvorvidt dugjør en god eller dårlig jobb som leder? 49,2 53,4 48,0 51,5 65,8 63,3
Har dine overordnede uttrykt tydelige forventninger omhva som skal til for at de skal synes at du gjør en godjobb? 39,1 28,7 30,6 28,5 41,7 35,3

Det første spørsmålet i tabell 2 gjelder overordnedes mulighet til å evaluere egne (respondentens) lederprestasjoner. Både i Forsvaret og i øvrig offentlig sektor mener halvparten at overordnede kan bedømme egen arbeidsprestasjon. To tredeler av lederne i privat sektor mener sjefen lett kan bedømme om egen prestasjon er god eller dårlig. Dette avviker noe fra tidligere forskning slik den er oppsummert av Rainey og Bozeman (2000).

Likevel tyder svarene i tabell 2 på at ledere står overfor diffuse prestasjonskrav. 60–70 prosent av lederne mener at overordnede ikke har uttrykt klare forventninger til hva som er en god jobb. Topplederne mener de står overfor klarere forventninger til prestasjoner enn mellomlederne. Militære toppledere skårer omtrent som toppledere i privat sektor og har noe klarere forventninger enn toppledere i offentlig virksomhet. Militære mellomledere har omtrent like diffuse resultatkrav som tilsvarende ledere i offentlig sektor og lavere enn mellomledere i privat virksomhet.

I tabell 3 vises hvordan ledere i de fire sektorene selv oppfatter de tilbakemeldingene de mottar fra «høyere hold».

Tabell 3: Tilbakemelding på jobbresultater. Prosent som oppgir at påstanden «stemmer meget godt» eller «ganske godt» betinget av sektor og ledernivå. (N)

Sektor

Forsvaret

Offentlig sektor

Privat sektor

Ledernivå (N) Toppleder (128) Mellomleder (887) Toppleder (204-206) Mellomleder (571-583) Toppleder (619-623) Mellomleder (1548-1555)
Mine underordnede gir meg ofte tilbakemelding på hvordanjeg fungerer som leder 52,4 33,0 42,3 32,4 32,6 27,2
Hvorvidt jeg lykkes i jobben, har stor betydning for minefremtidige karrieremuligheter 67,2 50,6 40,5 41,7 49,6 46,0
Når jeg ikke lykkes med noe i jobben, tar mineoverordnede initiativ til å ta tak i problemene 15,6 39,0 15,7 22,0 22,5 27,4
Dersom jeg ikke møter mine overordnedes forventninger,risikerer jeg ganske raskt å bli satt på sidelinjen 18,1 7,1 11,6 6,4 25,4 16,3
Det som faktisk belønnes her i virksomheten, samsvarermed det som er offisiell politikk 43,6 26,4 42,2 34,5 44,7 31,8
Spørsmålet lød: «Nedenfor følger en del påstander påhvordan man kan få tilbakemeldinger på hvor godt man gjørjobben sin. Hvor godt synes du disse påstandene stemmer nårdet gjelder de tilbakemeldinger du får?»

En første overraskelse i tabell 3 er omfanget av underordnedes tilbakemeldinger i Forsvaret. En skulle tro at underordnede var mer tilbakeholdne med kritikk av sine militære sjefer. Resultatene tyder imidlertid på at militære sjefer får betydelig mer tilbakemeldinger enn ledere i sivil sektor, og særlig gjelder det topplederne.

Mer konkret kan vi spørre hvilke konsekvenser – hvis noen – det har å mislykkes i lederjobben. De færreste ledere kan regne med at overordnede tar affære. Militære toppledere har ingen illusjoner om at deres overordnede vil gripe inn. Mellomlederne i Forsvaret er vesentlig mer positive, og mellomlederne har også mer tiltro til overordnede enn ledere i offentlig og privat sektor. Risikerer ledere «å bli satt på sidelinjen» når de ikke lever opp til overordnedes forventninger? Stort sett er svaret nei. Risikoen er som forventet høyest for topplederne. Dessuten er risikoen størst i privat sektor, noe mindre for militære ledere og minst i offentlig sektor. Ledere i næringslivet er mer utsatt når resultatene svikter.

For militære ledere har prestasjoner større konsekvenser enn både for ledere i privat og offentlig sektor. Militære toppledere oppnår sjelden opprykk når de mislykkes i jobben. Som ventet er karrieren mer avhengig av prestasjoner i privat virksomhet enn i offentlig sektor utenfor Forsvaret.

En ting er at prestasjoner gir bedre karrieremuligheter. Men er prestasjonene som belønnes, i tråd med Forsvarets, etatens eller bedriftens overordnede mål? Oppfatter militære ledere at de prestasjonene som faktisk belønnes – gjerne med opprykk – er i tråd med offisiell politikk? Mange militære ledere nærer en sterk skepsis til dette. Bare en fjerdedel av mellomlederne i Forsvaret mener at belønningssystemet bygger opp under offisielle mål, og dette er lavere enn i privat og annen offentlig virksomhet. Topplederne i Forsvaret ser lysere på forholdet mellom belønninger og offisiell politikk, og de er på linje med de to øvrige kategoriene topplederne.

Idealistiske generaler og griske direktører?

Samspillet mellom det sivile og militære samfunnet har hovedsakelig vært analysert i to amerikanske klassikere. Den første er Samuel P. Huntingtons The Soldier and the State fra 1957. Huntington betoner karriereoffiserens særegne profesjonalisme og indre motivasjon preget av kallsorientering. Militære ledere går først i striden, har omsorg for sine soldater og tar et personlig ansvar for tildelte oppdrag. Om nødvendig vil de ofre seg for fedrelandet. Dette er det selvbildet som militære enheter søker å bygge opp gjennom trening, tradisjoner, indoktrinering samt en rekke symboler og symbolske handlinger. I dette bildet skal det være forsvaret av nasjonen, friheten og demokratiet som er grunnmotivasjonen, ikke den enkeltes personlige velferd og økonomiske belønning.

The Professional Soldier. A Social and Political Portrait fra 1960 klassifiserer Morris Janowitz militære ledere i tre kategorier: den heroiske krigeren, den militære administratoren eller planleggeren, og den militære teknologen. Han argumenterer for at den heroiske krigeren er en utdøende art, mens de profesjonelle administratorene og teknologene er på rask fremmarsj. Det sivile samfunnet har fått sterkere innflytelse på den militære profesjon, militære styrker legger stadig større vekt på planlegging og administrasjon, og det er en tiltagende fasinasjon for teknologisk avanserte våpensystemer.

Som antydet i innledningen kan avslutningen på den kalde krigen og omstillingene i Forsvaret ha hatt betydning for motivasjonen i det norske offiserskorpset. I dagens trusselbilde fremstår krigens gru som en forholdsvis svak motivasjonsfaktor for militære ledere. Det er de færreste som forbereder seg til «blod, svette og tårer». Flesteparten av de militære lederne arbeider i en fredsorganisasjon, noe som tilsier at offiserer og sivile ledere legger omtrent like stor vekt på «indre» og «ytre» motivasjon (se over). For en del kan deltakelse i internasjonale operasjoner være motivert ut fra en bredere idealisme der offiserene motiveres av et ønske om å bidra til fred og sikkerhet utenfor Norge. Ut fra dette kan vi kanskje forvente at militære toppledere og mellomledere vektlegger indre motivasjon sterkere enn ledere i privat sektor og i annen offentlig virksomhet.

Jo høyere ledernivå, desto større bredde og kompleksitet i lederens målsettinger, og desto vanskeligere vil det være å identifisere resultatene av den enkelte leders jobbprestasjon. Både psykologisk motivasjonsteori og prinsipal-agent-teori tilsier at økonomiske insitamenter – ytre motivasjon – først og fremst bør anvendes for endimensjonale oppgaver der graden av jobbprestasjon og resultatoppnåelse er forholdsvis lett å observere (se f.eks. Dixit 2002; Besley og Ghatak 2003; Kuvås 2005:24). Bruk av økonomisk motivasjon kan dessuten svekke lederens indre motivasjon, såkalt «crowding out» (Frey og Oberholzer-Gee 1997). Dette tilsier at innslaget av indre motivasjon spiller større rolle for toppledere enn for mellomledere. I tabell 4 viser vi hvordan militære og andre ledere vurderer viktigheten av ulike motivasjonsfaktorer, fordelt på sektor og ledernivå (mellomleder/toppleder).

Tabell 4: Motivasjon for å velge stilling. Prosent som svarer at motivasjonsfaktoren er «meget viktig» eller «ganske viktig» betinget av sektor og ledernivå. (N)

Sektor

Forsvaret

Offentlig sektor

Privat sektor

Ledernivå (N) Toppleder (N=128) Mellomleder (N=890) Toppleder (N=205) Mellomleder (N=580) Toppleder (N=624) Mellomleder (N=1551)

Indre motivasjonsfaktorer:

Den jobben hvor jeg kan skape synlige forbedringer 91,4 69,5 85,8 70,9 81,7 73,8
Hvorvidt jobben gir mulighet for å produsere noe som erverdifullt i en større sammenheng 82,1 68,2 82,4 69,8 61,8 59,8

Ytre motivasjonsfaktorer:

Den jobben som gir de beste økonomiske betingelser 56,2 67,0 61,9 70,0 63,5 69,2
Muligheten jobben gir for fleksibel arbeidstid 60,2 75,1 53,2 62,4 47,2 59,6
Den av jobbene som innebærer størst jobbtrygghet 55,5 66,8 51,4 71,1 54,7 73,6
Spørsmålet lød: «Tenk deg at du fikk tilbud om lederjobbi en annen virksomhet (utenfor Forsvaret). Hvor viktig villehvert av momentene under være for deg dersom du skulle velgemellom jobben du har nå, og den du ble tilbudt?»

Tidligere undersøkelser tyder på at forskjeller i hierarkisk nivå er en avgjørende faktor for jobbmotivasjon. Buelens et al. (2007:65–70) viser at toppledere i offentlig sektor var mer like det en ser i privat sektor, med høy forpliktelse til organisasjonen, høy tilfredshet og mindre gap mellom hva de ønsker, og hva de får i jobben. I tråd med dette finner vi at toppledere vektlegger indre motivasjon (de to første påstandene i tabell 4) sterkere enn mellomledere (de tre siste påstandene i tabell 4). Dette gjelder i alle de tre sektorene. Dernest viser tabellen en betydelig høy grad av likhet i motivasjon for valg av jobb på tvers av sektorene. Forskjeller eksisterer, men de er ikke dramatiske.

Mønsteret er at militære og øvrige offentlige toppledere har noe høyere grad av indre motivasjon enn toppledere i privat sektor. Vi finner det motsatte mønsteret for ytre motivasjon, noe som er i tråd med tidligere forskning som sammenligner offentlig og privat sektor. For eksempel: Når det gjelder «å produsere noe i en større sammenheng», svarer 60 prosent av private toppledere at det er viktig, mens 82 prosent av offentlige toppledere og militære toppledere svarer at dette er viktig for valg av jobb.

Sektorforskjellene i motivasjon er mindre for mellomlederne. For eksempel: Militære mellomledere vurderer det «å produsere noe i en større sammenheng» omtrent som mellomledere i offentlig virksomhet, og noe høyere enn mellomledere i privat virksomhet. Militære mellomledere vektlegger muligheten til fleksibel arbeidstid høyere enn øvrige kategorier av mellomledere.

Alt i alt får Janovitz’ tese om lederkonvergens atskillig støtte. Det er betydelig grad av likhet i motivasjon mellom militære og andre ledere. Men i tråd med Huntingtons analyse finner vi forskjeller, spesielt blant topplederne. Et dempet trusselbilde, stor innflytelse fra det sivile samfunnet, mer kapital og avanserte våpensystemer har ikke helt vasket ut den idealistisk motiverte «krigeren».

Små forskjeller mellom militær og sivil ledelse

En intervjuundersøkelse er beheftet med målefeil og metodiske problemer. Selv om det er benyttet likelydende formuleringer i undersøkelsene, kan respondentens forventninger påvirke svargivningen, svarene kan farges av ønsker om å være «politisk korrekt» eller «skjønnmale», eller svarene kan være ekstra kritiske for å påvirke utviklingen i en bestemt retning. Når vi ser på hele materialet, og dessuten sammenholder dette med tidligere forskning, gir dette et forholdsvis konsistent bilde.

Det er overraskende små forskjeller i ledelsesform mellom militær og sivil sektor. Militære ledere skiller seg forholdsvis lite fra sivile ledere når det gjelder ledelsesoppdragets klarhet, tilbakemeldinger og motivasjon. Likhetene er mer iøynefallende enn forskjellene. Omtrent halvparten av militære og offentlige ledere mener det er lett å vurdere egne prestasjoner, mens to tredjedeler flere av lederne i privat virksomhet mener lederevalueringen er grei å gjennomføre. Likevel står de fleste toppledere overfor diffuse resultatkrav. Militære toppledere står overfor klarere prestasjonsforventninger enn mellomlederne, de er på samme nivå som private toppledere, mens offentlige toppledere har mer uklare lederkrav.

Når det gjelder oppfølging og tilbakemelding, finner vi enkelte militære særtrekk, særlig for topplederne. Militære toppledere får overraskende mye tilbakemelding fra underordnede, og jobbprestasjoner har stor betydning for karrieren. Verken militære eller andre offentlige ledere tror at overordnede «vil ta tak i problemene» hvis de mislykkes, og situasjonen er bare ørlite lysere i privat sektor. I likhet med andre ledere mener offiserer at det er betydelig avstand mellom liv (det som belønnes) og lære (det som burde blitt belønnet).

Toppledere vektlegger indre motivasjon noe sterkere enn mellomledere i alle sektorer. Viktigheten av et meningsfullt arbeid er større på de høyere ledernivåene, og betydningen av ekstern motivasjon er mindre. Toppoffiserene vektlegger et meningsfullt arbeid og resultatoppnåelse i en større sammenheng på linje med andre offentlige toppledere, og mer enn sine kolleger i privat virksomhet. For direktørene teller de personlige fordelene ved jobben en del mer.

Noter

  1. Artikkelen bygger på materiale fra Gry Pettersen og Jo Inge Aambakks masteroppgaver ved Forsvarets Stabsskole, juni 2007. Takk til Morten Fjeldstad (BI), Stine Ludvigsen (BI) og Elbjørg Standal (BI) for nyttige kommentarer til en tidligere versjon av artikkelen.
  2. I undersøkelsen ble militære ledere avgrenset til gradene mellom kaptein og general som har én eller flere underordnede. Det endelige utvalget bestod av totalt 1815 ledere, hvorav 1472 var militære ledere. Data ble innhentet gjennom elektronisk spørreskjema, og undersøkelsen ga en svarprosent på ca. 70. Frafallsanalyser tyder ikke på vesentlige skjevheter i materialet. For nærmere dokumentasjon, se Gry Pettersen eller Jo Inge Aambakks masteroppgaver.
  3. AFFs lederundersøkelse fra 2002 omfatter 3120 ledere fra alle de største bransjene i privat og offentlig sektor, fra ulike aldersgrupper og fra samtlige ledernivå. AFFs spørreskjema fra 2002 bestod av totalt 73 spørsmål. Feltarbeidet ble gjennomført av Synnovate MMI. Spørreskjemaet til de militære lederne omfattet 22 spørsmål fra AFFs spørreskjema samt tre forsvarsspesifikke bakgrunnsvariabler.
  4. Uavhengig av eventuelle særpreg ved offentlig og privat ledelse kan en spørre om det er forskning som viser at ledelse «virker», og om ledelse virker sterkere eller svakere i offentlig eide, skattefinansierte monopolorganisasjoner enn i privat eide bedrifter som konkurrerer på et marked. Lieberson og O’Connors (1972) klassiske studie av 167 større bedrifter over en 20-års periode tyder på at eksterne faktorer hadde vesentlig større betydning for private organisasjonens prestasjoner enn hvilken leder som satt ved roret. Med andre ord: Ledelse teller, men situasjonen avgjør. Selv om senere studier har utfordret deres konklusjoner (Berkeley Thomas 1988; Meier og O’Toole 2002), er det en slående mangel på empiriske analyser som viser betydningen av ledelse for resultatoppnåelse og effektivitet. Særlig gjelder dette i offentlig virksomhet. Her finnes det nesten ingen empiriske analyser som kartlegger betydningen av ledelse for organisasjonens prestasjoner (Boyne 1988).
  5. De etterfølgende tabellene bygger både på data fra AFF-undersøkelsen og lederundersøkelsen i Forsvaret.

Litteratur

  • Allison, G.T. 1992 (1979). Public and Private Management: Are They Fundamentally Alike in All Unimportant Respects? I: Shafritz, J.M. og A.C. Hyde (red.) (1992). Classics of Public Administration. Brooks/Cole Publishing Company
  • Arrow, Kenneth J. (1963). Uncertainty and the Welfare Economics of Medical Care. American Economic Review 53:941–73. 
  • Besley, T. og M. Ghatak (2003). Incentives, choice, and accountability in the provision of public services. Oxford Review of Economic Policy 19:235–248.
  • Boyne, G.A. (1988). Explaining public sector performance: Does management matter? Paper. Cardiff Business School.
  • Boyne, G.A. (2002). Public and Private Management: What’s the Difference? Journal of Management Studies, 39:97–122.
  • Buelens, M. og H. Van den Broeck (2007). An Analysis of Differences in Work Motivation between Public and Private Sector Organizations. Public Administration Review 67:65–74.
  • Colbjørnsen, T. (2003). Fleksibilitet og forutsigbarhet. Arbeid og organisasjoner i endring. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Colbjørnsen, T. (2004). Ledere og lederskap. Bergen: Fagbokforlaget.
  • Dixit, A. (2002). Incentives and Organization in the Public Sector: An Interpretative Review. Journal of Human Resources 37:696–727.
  • Frey, B.S. og OberholzerGee, F. (1997). The Cost of Price Incentives: An Empirical Analysis of Motivation CrowdingOut. American Economic Review 87:746–755.
  • Huntington, S.P. (1957). The Soldier and the State: The Theory of Politics and CivilMilitary Relations. New York: Random House.
  • Janowitz, M. 1960 (1971). The Professional Soldier. A Social and Political Portrait. New York: Macmillan Publishing Company.
  • Kettl, D. (2000). The Global Public Management Revolution: A Report on the Transformation of Governance. Brookings Institution.
  • Kuvås, B. (2005). Når dårlige ledelsesteorier resulterer i dyr og dårlig ledelse. Magma 8:21–35.
  • Le Grand, J. (2003). Motivation, agency, and public policy. Of knights & knaves, pawns & queens. Oxford: Oxford University Press.
  • Rainey, H.G. (1983). Public Agencies and Private Firms. Administration & Society 15:207–242.
  • Rainey, H.G. and B. Bozeman (2000). Comparing Public and Private Organizations: Empirical Research and the Power of the A Priori. Journal of Public Administration Research and Theory 10:447–469.
  • Røksund, A. (2001). Forsvaret mellom politisk styring og fagmilitær uavhengighet. I Tranøy, B.S. og Østerud, Ø. Den fragmenterte staten. Reformer, makt og styring. Oslo: Gyldendal.
  • Smith Ring, P. og J.L. Perry (1985). Strategic Management in Public and Private Organizations: Implications of Distinctive Contexts and Constrains. The Academy of Management Review 10:276–286.
  • Stackman, R.W., P.E. Connor og B.W. Becker (2005). Sectoral Ethos: An Investigation of the Personal Values Systems of Female and Male Managers in the Public and Private Sectors. Journal of Public Administration Research and Theory 16:577–597.
  • Williamson, O.E. (1999). Public and Private Bureaucracies: A Transaction Cost Economics Perspective. Journal of Law, Economics and Organization 15:306–342.
  • Wilson, J.Q. (1989). Bureaucracy: What Government Agencies Do And Why They Do It. Basic Books.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS