Magma topp logo Til forsiden Econa

Petter Osmundsen er siviløkonom fra Norges Handelshøyskole 1989 og dr. oecon. fra samme sted 1994. Han er forsker ved Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF).

Muligheten for å opprettholde særbeskatning av petroleumsvirksomheten

Det er selskapenes forbedringer i lete- og produksjonsteknologi som har gjort det mulig å opprettholde petroleumsrenten på norsk sokkel i en periode med fallende priser. Er det da legitimt for staten å inndra samme andel av ekstraavkastningen som tidligere? Hvilke implikasjoner for rammebetingelsene har det at norske petroleumsselskaper blir internasjonalt mobile? Dette er to av spørsmålene artikkelforfatteren reiser i en drøfting av begrunnelsen for ekstraordinær beskatning i Nordsjøen. Konklusjonen er at det synes som om en særskilt petroleumsbeskatning per i dag både har en sterkere prinsipiell begrunnelse og er lettere å implementere enn en tilsvarende skatt på land. Dette underbygger en fagøkonomisk begrunnelse for særbeskatning av oljevirksomheten.

Kåre P. Hagen takkes for nyttige kommentarer.

INNLEDNING

I land som besitter felleseide ikke-fornybare naturressurser, er det en vanlig målsetting for myndighetene å inndra en størst mulig andel av meravkastningen i ressursutvinning til fellesskapet. Ettersom muligheten for nasjonal beskatning generelt begrenses av økende internasjonal mobilitet for en rekke skatteobjekter 1, vil effektiv beskatning av knappe naturressurser bli stadig viktigere. 2 Det er imidlertid ikke slik at beskatningsmulighetene av nasjonale naturressurser som petroleum er uavhengig av internasjonale økonomiske forhold. Petroleumsutvinning er avhengig av knappe innsatsfaktorer som i økende grad er internasjonalt mobile: knowhow, spesialutdannet arbeidskraft, teknologi og kapital. For å tiltrekke seg disse ressursene må rammebetingelsene på norsk sokkel være internasjonalt konkurransedyktige. Myndighetene står også overfor andre utfordringer i ressursbeskatningen. Det hevdes at det nåværende overskuddet i Nordsjøen i stor grad er avkastning på ny produksjonsteknologi utviklet av selskapene, og at dette bør få konsekvenser for skattenivået. Artikkelen diskuterer ønskeligheten av og muligheten for å ha ekstraordinær beskatning av petroleumsutvinning, og den trekker inn momenter fra insentivteori og internasjonal økonomi.

PETROLEUMSRENTE

Olje- og gassutvinning på norsk sokkel har til nå vist seg å være betydelig mer lønnsom enn næringsvirksomheten på land. Stor søknad på nye blokker til tross for høy beskatning vitner om at petroleumssektoren i Norge forventes å gi ekstraordinær avkastning også i framtiden. Denne meravkastningen kalles petroleumsrenten og kan deles inn i tre komponenter: (1) Grunnrente, også kalt Ricardiansk rente. Dette er en meravkastning knyttet til knappe naturressurser, enten de er fornybare eller ei. Den økonomiske begrunnelsen for grunnrenten er at prisen er lik grensekostnaden for det minst kostnadseffektive feltet, noe som gir en ekstraordinær avkastning for kostnadseffektive felt (differensialavkastning for inframarginale felt). (2) Ressursrente. Denne er knyttet til at petroleum er en ikke-fornybar ressurs. Slike ressurser vil få økende knapphet etterhvert som reservene tømmes, og de vil derfor ha en pris som er høyere enn langsiktige grensekostnader (Hotellings regel). (3) Eksogen monopolrente. 3 Delvis kartellisering av tilbudet av petroleum gjennom OPEC har gitt opphav til markedsmakt og monopolrente.

Uten delvis kartellisering av tilbudet av petroleum på verdensmarkedet, ville antagelig prisene vært så lave at deler av petroleumsutvinningen på norsk sokkel ikke ville vært lønnsom. Dette skyldes at utvinningskostnadene på deler av norsk kontinentalsokkel er høye sammenlignet med utvinning i en del andre land. Dette impliserer også at petroleumsrenten i marginale felt på norsk sokkel er en eksogen monopolrente. De beste feltene vil i tillegg ha innslag av grunnrente og ressursrente.

Ethvert overskuddsskattesystem som ikke er vridende, må beskatte en eller annen form for renprofitt. Renprofitten er en ekstraordinær avkastning som tilfaller knappe faste faktorer i økonomien, dvs. den avkastning som er igjen etter at de variable innsatsfaktorene er avlønnet. Eksempler på slike knappe faktorer er infrastruktur, kunnskapskapital og naturressurser. Overskuddsbeskatning på land og på sokkelen er derfor i prinsippet likeverdige; det er en beskatning av merverdien som er tilbake når alle variable faktorer er blitt avlønnet i forhold til verdien av grenseproduktet i produksjonen.

SÆRBESKATNING

Hva er den faglige begrunnelsen for at renprofitten i Nordsjøen beskattes hardere enn den renprofitten som genereres på land? Svaret på dette følger dels av prinsipielle og dels av praktiske hensyn: (I). Prinsipielt (fordelingshensyn): hvem har den legitime eiendomsretten til renprofitten som genereres? (II). Implementerbarhet (effektivitetshensyn): i hvilke sektorer av økonomien er det enklest å dra inn renprofitten?

Når det gjelderprinsipielle hensyn, skiller petroleumsnæringen seg fra de fleste andre næringer ved at overskuddet stammer fra utvinning av en nasjonal fellesressurs. Det er legitimt for staten å inndra ekstraordinær avkastning i denne næringen, slik at petroleumsrenten kan komme alle innbyggerne til gode. På grunn av det betydelige omfanget av renprofitten har også oljeselskapene tilsvarende skatteevne. Ressursbeskatning kan derfor synes å ha større legitimitet enn landbasert beskatning, som ofte er skattlegging av avkastning på skattesubjektenes private kunnskapskapital. Argumentet er altså at naturressurser er kollektivt eid, mens profitt på land i større utstrekning er et resultat av privat innsats. Førstnevnte er derfor utfra rettferdighetshensyn en bedre skattebase.

Denne framstillingen er trolig litt stilisert. Landbasert profitt er ikke alltid utelukkende generert av kunnskapskapital; den kan også være avkastning på en offentlig infrastruktur som private bedrifter betaler ingen eller utilstrekkelige brukeravgifter for. En slik merverdi synes å være et legitimt skatteobjekt. Dersom profitten faktisk er en avkastning på kunnskapskapital, kan man innvende at kunnskapskapital for en stor del erverves i utdanningssystemet, og at den er sterkt subsidiert i Norge, og følgelig legitim å beskatte. Det er også slik at en del av ekstraavkastningen i Nordsjøen kan henføres til teknologisk knowhow som i sin tur er et produkt av kunnskapskapital og ervervet knowhow. Forbedringer i lete- og produksjonsteknologi de senere årene har vært en viktig bidragsyter når det gjelder å opprettholde petroleumsrenten på norsk sokkel i en periode med fallende petroleumspriser. På grunn av høye statlige eierandeler og høy marginalskatt har imidlertid staten båret en betydelig del av utviklingskostnadene, noe som gir legitimitet til å legge beslag på avkastningen i samme forhold. Et relevant tilleggsmoment her er at et multinasjonalt petroleumsselskap kan få ytterligere avkastning på egenutviklet teknologi fra norsk sokkel ved å anvende denne i utvinningsvirksomhet i andre land. Selskapene vil også kunne dra nytte av nyutviklet teknologi i petroleumsutvinning generelt - ny teknologi vil ofte bare i begrenset utstrekning være et resultat av ett enkelt selskaps innsats. Spørsmålet blir da om slike eksternt genererte kostnadsbesparelser skal tilfalle ressurseieren eller operatørene. Siden petroleumsressursenes verdi blant annet er bestemt av den til enhver tid rådende teknologiske knowhow for utvinning, er det rimelig at denne gevinsten bør tilfalle ressurseieren i den utstrekning dette dreier seg om åpent tilgjengelig kunnskap. 4

Sammenfatningsvis: Til tross for innvendingene synes det klart at renprofitten i Nordsjøen i hovedsak stammer fra en kollektivt eid naturressurs, mens meravkastning på land bare delvis vil være generert av fellesressurser. Det vil også være svært vanskelig å skille ut den delen av landbasert profitt som genereres av nasjonale fellesressurser, jf. diskusjonen nedenfor om implementerbarhet. Renprofitten fra olje og gass er dessuten mye større enn i de fleste andre næringer, og utfra rettferdighetshensyn er det derfor rimelig at staten tar en større andel av denne.

Når det gjelder hensynet tilimplementerbarhet, vil en idealisert renprofittskatt gi skatteinntekter til offentlig sektor uten at det medfører noen form for inndrivningskostnader. Dersom skatten legges på den virkelige merverdien, oppstår det ikke noe velferdsøkonomisk tap som følge av vridninger i aktørenes tilpasninger. Alle økonomiske størrelser er i en idealisert verden perfekt observerbare, så det påløper heller ikke noen utgifter til kontrollvirksomhet. I virkeligheten vil det være vridninger og behov for kontroll. Dette skyldes at den virkelig renprofitten oftest ikke er direkte observerbar for myndighetene. Et grunnleggende problem ved observerbarhet er at selskapene sitter på privat informasjon om enkelte kostnadskomponenter. Skatten må derfor ilignes dels ut fra observerbart overskudd eller kontantstrøm, og dels ut fra stipulerte størrelser. I den grad denne skattebasen avviker fra virkelig profitt, vil skattene virke vridende på den økonomiske tilpasningen i bedriftene. Vi vil få et velferdsøkonomisk tap ved at renprofitten før skatt blir redusert som følge av at selskapenes disposisjoner i noen grad vil kunne være påvirket av skattemessige hensyn. Myndighetene bør utforme skattesystemet slik at dette allokeringstapet, for en gitt skatteinntekt, blir minimert. I en slik nestbeste verden er det relevante spørsmålet om skatteinndrivningskostnadene er mindre på sokkelen enn på land. Her kan det anføres to momenter: (A) Beskatning av gitte naturressurser gir mindre vridningstap enn for mobile skatteobjekter. (B) Den skattemessige inngjerding av sokkelen muliggjør ekstraordinær beskatning.

Det har vært en rådende oppfatning at petroleumsbeskatningen ved riktig utforming kan være nøytral. 5 Det forutsetter at myndighetene kjenner det eksakte overskuddet i den enkelte bedrift (symmetrisk informasjon). Dette er en sterk forutsetning for en bransje med kompleks teknologi og geologi, og med vertikalt integrerte, multinasjonale selskaper med stort innslag av internprising. Selskapene kan i en slik situasjon ha insentiver til overrapportering av kostnader, noe som vil innebære at beskatningen blir vridende. 6 Dette er et generelt problem i beskatning, men problemet med asymmetrisk informasjon er sannsynligvis større på sokkelen enn på land. Gjennom sin virksomhet tilegner oljeselskapene seg informasjon om tekniske, geologiske, geofysiske og økonomiske forhold. Deler av denne informasjonen, og spesielt selskapenes fortolkning av denne, er utilgjengelig for myndighetene, eller den er dyr å skaffe til veie. Offentlig etterkontroll av rapporterte kostnader er vanskelig i multinasjonale selskaper. Insentivene for strategisk rapportering av kostnader og reservoaranslag er store pga. det betydelige overskuddet fra utvinning av ikke-fornybare petroleumsressurser. Sammen med en komplisert teknologi og usikre reservoaranslag gjør dette at informasjonsproblemene er større for oljevirksomheten enn for landbaserte næringer. Dette vanskeliggjør utforming av et nøytralt skattesystem, og er isolert sett en årsak til høye inndrivningskostnader i petroleumssektoren.

Et annet problem er at selv om petroleumsreservene er immobile, så gjelder ikke dette nødvendigvis for utvinningsselskapene. Selskapene kan her ha insentiver til å overrapportere sin reelle mobilitet 7, dvs. at trusler om å trekke seg ut fra norsk sokkel ikke alltid er reelle. Dette kan gi en mer lempelig beskatning ettersom myndighetene er avhengig av å trekke til seg utvinningsselskapenes kompetanse og teknologi. Alt i alt er det imidlertid fortsatt bred enighet om at effektivitetstapet i ressursbeskatning ofte vil være lavere enn for andre skattetyper. Spesielt gjelder dette dersom man i utformingen av beskatningen tar hensyn til at selskapene kan ha insentiver til strategisk rapportering av informasjon.

En godt tilpasset overskuddsbeskatning vil dra inn renprofitten der den skapes, dvs. at skatten utlignes på prosjektbasis (skattegrunnlaget utgjør dermed resultatet i hvert enkelt prosjekt i bedriften i stedet for samlet overskudd i bedriften). Skattenivået kan da tilpasses renprofitten i det enkelte prosjekt. Dette er mulig i Nordsjøen der hver lisens utgjør et separat prosjekt. En renprofitt-tilpasset beskatning kan oppnås ved å variere andelen av statens direkte økonomiske engasjement (SDØE) fra felt til felt, der lovende blokker tilordnes en høy SDØE-andel. SDØE-systemet har i seg et element av kontantstrømbeskatning - staten tar en lik andel av kostnader og inntekter. Dette er ekvivalent til en skatt på nåverdi og er dermed en grunnrenteskatt. Varierende SDØE-andeler innebærer at man kan inndra en større andel av nåverdien i lønnsomme felt enn i mindre lønnsomme felt. 8 Den treffsikre prosjektbeskatning som oppnås ved SDØE, er vanskelig å få til i landbasert virksomhet. Dels fordi næringsvirksomheten oftest ikke i samme grad er organisert i klart avgrensede prosjekter, og dels fordi det er vanskelig å måle lønnsomhetspotensialet i hvert enkeltprosjekt.

En felttilpasset renprofittskatt kan implisere varierende marginalskattesatser mellom prosjekter med ulik grad av lønnsomhet. Et slikt system gir bedriftene insentiv til å overføre mest mulig av profitten til virksomhetsområder med lempelig beskatning. Et velkjent virkemiddel til å oppnå dette er strategisk bruk av internpriser, såkalt overføringsprising. Kort sagt så vil man i et virksomhetsområde med høye skattesatser søke å undervurdere inntektene og overvurdere kostnadene, og dette kan oppnås ved å justere de priser man benytter ved interne transaksjoner i selskapet. 9 Et nærliggende eksempel er et operatørselskap som har økonomisk virksomhet på land, og i tillegg en 20 prosents andel i en lisens på sokkelen. Av én kostnadskrone påløpt i selskapet, vil det etter skatt selv måtte bære 72 øre på land (1 - 0,28), men bare 4 øre på sokkelen (0,2 x (1 - 0,78)). Selv om kostnaden faktisk er påløpt på land, vil selskapet ha et sterkt insentiv til å få den belastet i regnskapet offshore. For å motvirke strategisk kostnadsføring må det innføres et system med kostnadskontroll. En kontroll av overføringsprising mellom land og sokkel er nok lettere å gjennomføre enn en tilsvarende kontroll mellom enkeltnæringer på land. Det at aktiviteten ligger offshore, gjør den skattemessige inngjerdingen enklere. Prosjekttilpasset renprofittbeskatning er derfor enklere å implementere i petroleumssektoren enn i landbasert næringsvirksomhet.

Skatter gir ofte allokeringstap som følge av at de vrir økonomiske tilpasninger. En sentral beslutning i petroleumsnæringen er fastsettelsen av investeringer. Det er derfor blitt hevdet at petroleumsutvinning er et svært godt skatteobjekt i etterkant av at store irreversible investeringer er gjort. Fra et snevert statisk synspunkt er dette riktig; kapitalen er innlåst og kan skattes hardere enn det selskapene ble forespeilet uten at det gir velferdstap i form av umiddelbare økonomiske vridninger. Men da glemmer man at tildeling av petroleumslisenser inngår i et gjentatt spill mellom myndighetene og petroleumsselskapene. Uventet hard beskatning av innlåst kapital vil nok legge en demper på framtidig investeringslyst, og myndighetene pådrar seg et dynamisk velferdstap. Myndighetene bør derfor føre en påregnelig og troverdig skattepolitikk over tid. 10 Dette innebærer imidlertid ikke føringer for det absolutte nivået på beskatningen.

INTERNASJONALISERING

Til tross for at petroleumsvirksomheten er svært internasjonal, har Norge fram til i dag oppnådd en viss grad av skjerming som har gjort det mulig å utforme skatter og reguleringer til fremme av bestemte nasjonale målsettinger. Eksempler på slike målsettinger er teknologioverføring og oppbygging av konkurransedyktige norske petroleumsselskaper. Denne politikken var mulig fordi Norge ikke hadde internasjonale forpliktelser for lisenstildelingssystem, og fordi store funn gjorde norsk sokkel attraktiv.

Det er mye som tyder på at man ved utforming av framtidig regulerings- og skatteregime på sokkelen i større grad vil måtte ta hensyn til internasjonale forhold. En rekke utviklingstrekk vil stille myndighetene overfor nye utfordringer. Viktigst av disse er det faktum at de største og mest lønnsomme feltene om en stund vil være ferdig utbygget. Ved utbygging av marginale felt vil man i sterkere grad måtte konkurrere med andre land om å tiltrekke seg nødvendig kapital og kompetanse. En tilleggsfaktor er at EØS-avtalen og EUs oljedirektiv legger begrensninger på systemet for lisenstildeling. Videre vil det faktum at de norske petroleumsselskapene over tid øker sin internasjonale mobilitet, ventelig måtte få konsekvenser for rammebetingelsene.

Multinasjonale petroleumsselskaper vil bare drive leting og utvinning på norsk sokkel dersom forventet risikojustert resultat etter skatt kan måle seg med resultater som kan oppnås ved virksomhet i andre utvinningsland. Skatt på utvinning av olje og gass kan ses på som utfallet av et forhandlingsspill mellom staten og aktørene på norsk sokkel. Skattebegrepet må her tolkes vidt. Det som er avgjørende for selskapenes lokaliseringsvalg, er de samlede rammebetingelsene, dvs. skatt, miljøavgifter, lisensandeler, ulike former for reguleringer, osv.

Oppbygging av norske utvinningsselskaper som i starten hadde norsk kontinentalsokkel som nær sagt eneste virksomhetsområde, styrket antagelig statens forhandlingsmakt overfor de multinasjonale selskapene. Myndighetene hadde flere selskaper å forholde seg til i tildeling av lisenser, og ensidig fokus mot norsk sokkel kunne tilsi at de norske selskapene hadde lavere reservasjonsavkastning enn de andre selskapene. De norske selskapene utvider nå sine engasjementer i andre utvinningsland. Dette kan ses som en naturlig følge av at norsk sokkel etter hvert vil nå en innhøstingsfase. Ekspansjon utenlands kan da bidra til å opprettholde virksomheten i selskapene og holde ved like petroleumsmiljøet i Norge. Utenlandsaktiviteten kan også komme til å gi betydelige inntekter til Norge. Videre kan virksomhet ute gi kunnskapsoverføring til norsk sokkel, og på nedstrømssiden kan man få økt informasjon om og økt adgang til utenlandske markeder. Man må imidlertid også være forberedt på at denne internasjonaliseringen kan få betydninger for selskapenes forhandlingsmakt.

Erfaringsbasert læring fra virksomheten ute vil ventelig øke mobiliteten til de norske selskapene, i den forstand at de vil bli bedre i stand til å drive leting og utvinning under andre forhold, og at de lærer å vurdere politisk risiko forbundet med investeringer ute. Mulighetsområdet for selskapenes investeringsvalg utvides, og reservasjonsavkastningen for investeringer på norsk sokkel vil normalt øke. 11 Etterhvert som de norske utvinningsselskapene blir multinasjonale, er ikke fokuset lenger utelukkende rettet mot norsk sokkel, og investeringer på norsk sokkel vil til enhver tid måles opp mot investeringsmulighetene ute. I forhandlingen om rammebetingelsene på sokkelen kan da myndighetene miste noe av den strategiske fordelen de oppnådde ved å bygge opp rene norske selskaper.

AVSLUTTENDE KOMMENTAR

Det er argumenter både for og imot at petroleumsutvinning er en bedre skattebase enn landbasert virksomhet. Alt i alt synes det imidlertid som om en særskilt petroleumsbeskatning per i dag både har en sterkere prinsipiell begrunnelse og er lettere å implementere enn en tilsvarende skatt på land. Dette underbygger en fagøkonomisk begrunnelse for særbeskatning av oljevirksomheten.

Enkelte utviklingstrekk vil imidlertid stille myndighetene overfor nye utfordringer som kan svekke forhandlingsmakten overfor selskapene på norsk sokkel. Viktigst av disse er det faktum at de største og mest lønnsomme feltene om en stund vil være ferdig utbygget. Innslaget av petroleumsrente i nye felt kan være mer beskjedent, og dette vil begrense omfanget av særbeskatning i nåværende form. Ved utbygging av marginale felt vil man i sterkere grad måtte konkurrere med andre utvinningsland om å tiltrekke seg nødvendig kapital og kompetanse. En annen relevant faktor er at når de norske oljeselskapene i økende grad blir internasjonalt mobile, vil også disse kreve internasjonalt konkurransedyktige rammebetingelser. Det er imidlertid også et lyspunkt for staten i forhandlingsspillet om grunnrenten på norsk sokkel: tilvekst av nye og mindre selskaper med fokus på utbygging av marginalfelt. Denne nyetableringen kan bidra til å opprettholde en ønsket konkurranse i nye lisensrunder.

Noter

  • 1: Se Christiansen, Hagen og Sandmo (1994).
  • 2: Se NOU 1966:17.
  • 3: Det kan være naturlig å bruke betegnelseneksogen om monopolrenten, fordi Norge ikke kan sies å bidra aktivt til generering av denne. Som oljeprodusent utenfor OPEC, er vi gratispassasjerer på OPEC-samarbeidet. Ettersom monopolrenten er skapt av et kartell som norske selskaper tar som eksogent gitt, har denne renprofitten mer karakter av å være en grunnrente enn en tradisjonell monopolrente.
  • 4: Det kan innvendes at dette skaper insentivproblemer for utvikling av slik generell kunnskap. Dette er imidlertid et problem som gjelder all form for kunnskapsproduksjon, og som må løses med dertil egnede midler, f.eks. gjennom patentsystemer som virker slik at de som foretar investeringene, får hånd om avkastningen.
  • 5: Se Garnaut og Ross (1975), og Ot.prp. 12, 1991-92.
  • 6: Se Osmundsen (1995).
  • 7: Den generelle problemstillingen er behandlet i Osmundsen, Hagen og Schjelderup (1995).
  • 8: Det er imidlertid verdt å merke seg at SDØE også har føringer på andre forhold enn skatt, herunder beslutningsmyndighet.
  • 9: Se Lund (1992).
  • 10: Dette er nærmere behandlet i Osmundsen (1996).
  • 11: Se Osmundsen (1997).

Litteratur

  • Christiansen, V., Hagen, K.P., Sandmo, A. (1994): «The scope for taxation and public expenditure in an open economy».Scandinavian Journal of Economics96 (3), 289-309.
  • Garnaut, R., Ross, A.C. (1975): «Uncertainty, risk aversion, and the taxing of natural resource projects».Economic Journal 85, 272-287.
  • Lund, D. (1991): «Skattereformen 1992: Konsekvenser for petroleumsskattleggingen».Sosialøkonomen 7/8, 10-12.
  • NOU 1996:17:I Norge - for tiden? Konsekvenser av økt internasjonalisering for en liten åpen økonomi.
  • Osmundsen, P. (1997): «Petroleum taxation under endogenous mobility». Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning (SNF), rapport 97/97.
  • Osmundsen, P. (1996): «Dynamisk petroleumsbeskatning og bindingsproblemer».Norsk Økonomisk Tidsskrift 110, 35-53.
  • Osmundsen, P. (1995): «Asymmetrisk informasjon og strategisk rapportering i petroleumsnæringen».Sosialøkonomen 9, 30-35.
  • Osmundsen, P., Hagen, K.P., Schjelderup, G. (1995): «Internationally mobile firms and tax policy».Discussion paper 8/95, Institutt for samfunnsøkonomi, Norges Handelshøyskole. Kommer iJournal of International Economics.
  • Ot.prp. 12, 1991-92:Om lov om endring i lov av 13. juni 1975 nr. 35 om skattlegging av undersjøiske petroleumsforekomster m.v.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS