Magma topp logo Til forsiden Econa

Caspar Holter er partner i Pensjon & Finans AS. Han er siviløkonom og har tidligere vært blant annet finansdirektør i Norske Esso.

Norske pensjonsordninger i internasjonalt perspektiv

I de to siste årene har pensjoner vært i fokus i den offentlige debatten. Både politikerne og næringslivet har brukt mye tid på å utrede pensjonsbehovet og evnen til å finansiere det. Folk flest synes pensjoner er vanskelig, og beskylder livsforsikringsselskapene og myndighetene for å utforme og regulere produktene på en unødvendig komplisert måte. Likevel føler folk at de burde spare mer for å dekke bortfall av inntekter ved pensjonering.

Når vi noen år tilbake, skapte innføringen av folketrygden på slutten av 1960-tallet ro om pensjonen. Politikerne mente at den skulle være dekkende for folk flest, og skulle man føle behov for noe mer, måtte dette foretas på egen hånd uten at samfunnet skulle «skattesubsidiere» denne formen for sparing. Denne holdningen ble opprettholdt helt frem til tusenårsskiftet.

I forbindelse med markedsliberaliseringen på slutten av 1980-tallet fikk Norge en rekke nye lover som skulle fremme konkurransen på finansmarkedet. Mye av Finansdepartementets detaljregulering ble fjernet, og av det som ble igjen, ble mye overført til det nyopprettede Kredittilsynet. Etter stort press fra politikerne og ved hjelp av dyktige byråkrater i Finansdepartementet gikk utviklingen av de nye reglene i rekordfart. De fikk mye hjelp fra utlandet og da særlig fra Danmark. De hadde nettopp gått gjennom den samme dereguleringsprosessen noen år tidligere. Norge hadde ingen erfaring med regulering av pensjonsforsikringer i et fritt finansmarked. Det var kanskje årsaken til at man så på bank og forsikring som konkurrerende substitutter og av den grunn slo reguleringen av disse forskjellige institusjonene sammen under en paraply og kalte dem finansinstitusjoner. I 1992 ble pensjonskassene underlagt det samme regelverket som livsforsikringsselskapene etter lobbying fra livsforsikringsselskapene, da de mente at det var viktig at disse to forskjellige pensjonsinstitusjonene skulle ha like rammebetingelser.

Gjennom 1990-årene kom reguleringssvakhetene tydelig frem, og man startet et omfattende arbeid med å rette på svakhetene gjennom utstedelse av en rekke forskrifter. Samtidig ble pensjonsinstitusjonene gradvis mer eksponert mot finansmarkedenes luner. Det viste seg at rammevilkårene var dårlig tilpasset store fluktuasjoner i verdien av investeringsporteføljen. Vi opplevd kriser med derpå følgende betydelige justeringer av regelverket i 1994, 1998, 2000, 2001 og 2002. I tillegg skapte nye lover som kom på løpende bånd på 1990-tallet, som skattelover, regnskapslover og andre reguleringer som påvirket pensjonsinstitusjonenes virksomhet, problemer for reguleringsregimet. Samtidig kom nye produkter på markedet i våre naboland som det i henhold til lovgivningen ikke var tillatt å markedsføre her hjemme. Dette førte til nye utredninger og forslag til lovendringer for pensjoner. Nå ble politikerne pådriverne, mens byråkratene forsøkte å holde igjen. Vi fikk først unit link-produktene på slutten av 1990-tallet og i 2000 ny lov om foretakspensjon og innskuddspensjon. Regjeringen nedsatte en pensjonskommisjon med fylkesmann Johnsen som leder for å utrede endringer i folketrygden som var mer tilpasset finansieringsmulighetene, og rette opp skjevheter erfart i den gamle ordningen. I tillegg nedsatte den en banklovkommisjon med professor Selvig som leder som skulle se på finanslovgivningen, hvor lovverket rundt pensjoner var et viktig område.

I det siste har fagforeningene satt pensjon opp på forhandlingsagendaen. Fellesforbundet, som organiserer kommuneansatte, har gått ut og krevd at de vil ha avgjørende beslutningsmyndighet ved valg av pensjonsleverandør. Det siste er at journalistene har vært villig til å gå til streik for å oppnå det samme samt for å få en garanti på at ordningen ikke skal bli dårligere i fremtiden.

INTERNASJONAL UTVIKLING

Pensjon - forsikring eller sparing?

Profesjonsstrid

Utformning av lovene og reguleringen og produksjonen av pensjonsprodukter involverer mange profesjoner. De mest involverte profesjonene er juristen, aktuaren, økonomen, regnskapseksperten og kapitalforvalteren. Hver av disse har sine egne ståsteder og analysemetoder. I et så komplisert og sammensatt produkt som pensjon involveres minst alle de nevnte profesjonene, og det kan være vanskelig å innordne alles syn og interesser. Dette materialiserer seg i ulik lovregulering og produktutformning fra land til land avhengig av politiske tradisjoner, men ikke minst av hvilke profesjoner som har blitt trukket sterkest inn i utviklingsprosessen. I Europa har det utviklet seg to «leirer» i reguleringen og produktutformningen av pensjoner - den kontinentale og den angelsaksiske modellen. Hvis man skal karakterisere forskjellene med «bred pensel», kan man si at den kontinentale modellen ser på pensjon som forsikring og den angelsaksiske modellen som et spareprodukt.

Forsikringsmodellen

Forsikringsmodellen innebærer at forsikringsgiveren (pensjonsprodusenten) tar det meste av risikoen for utbetalinger av pensjoner, og at de må kreve inn tilstrekkelig premie fra forsikringstakeren til enhver tid, forvalte disse med stor sikkerhetsmargin for så å garantere de forsikrede pensjonsbetaling en gang i fremtiden. I og med det lange gjennomsnittlige tidsspennet mellom innbetaling av premier og utbetalinger av pensjoner krever dette systemet store sikkerhetsmarginer. Historisk har myndighetene for å sikre tilliten til disse institusjonene og sikre de forsikredes rettigheter innført nokså strenge regler for produktutformningen og forvaltningen av oppsparte midler. Forvaltningen av de oppsparte midlene ble i hovedsak investert i sikre, langsiktige statsobligasjoner med fast rente. Streng lovgivning og stor modellrisiko førte til at juristen og aktuaren fikk en sentral rolle. Juristens oppgave var å spesifisere rettigheter og ansvar for de tre involverte partene - forsikringstakeren, forsikringsgiveren og de forsikrede. Aktuaren skulle beregne nødvendig premie og nødvendig premiereserver slik at systemet var fullfinansiert til enhver tid. I tillegg har sosialøkonomen kommet på banen da pensjonen ble sett på som en del av nasjonaløkonomien og premien ble delvis fradragsberettiget. Pensjon ble et «skatteprovenyproblem».

Denne modellen fungerte godt frem til begynnelsen av 1980-årene før kapitalmarkedene ble deregulert. Etter dereguleringen ble kapitalforvaltningen endret, og aksje- og eiendomsinvesteringer fikk innpass i forvaltningen i pensjonsinstituttene. Det skapte stor variasjon i avkastningen av de oppsparte midlene, men det gikk bra inntil regnskapsverdenen forlangte at verdiendringene skulle tidsperiodiseres, og at de «virkelige» verdiene skulle vises i balansen. Sparing i verdipapirfond, som kom fra den angelsaksiske verden, ble både supplementære og substituerende produkter til pensjonen. Disse gav sparerne en helt annen klarhet, gjennomsiktighet og innsyn i spareforholdet. Børsnoterte finansinstitusjoner måtte legge om rapporteringen, og det oppstod konflikt mellom moderne rapporteringskrav, hvor interessehaverne forlangte mer innsyn, og institusjonens behov for å bygge opp reserver og å jevne ut svingningene i de årlige resultatene av kapitalforvaltningen. Samtidig oppsto det en internkonflikt mellom krav til kortperiodisk finansavkastning og pensjonsformålet som tillot kortsiktige svingninger bare det langsiktige resultatet ble godt.

Moderne pensjonsreguleringer omfatter i tillegg til direkte lover og forskrifter også andre regler, som regler for finansmarkedsregulering, skattelovgivning og regnskapslovgivning. Da disse lovområdene har hatt en dynamisk utvikling i de siste 20 årene, har de skapt problemer for pensjonsreguleringen, og en rekke tilpasninger har blitt foretatt. Etter hvert har disse tilpasningene blitt så omfattende at det har ført til et betydelig problem med regelpraktiseringen, og tilliten til modellen er blitt svekket.

Pensjonssparemodellen

Den historiske utviklingen av den angelsaksiske modellen var noe annerledes. Modellen baserte seg på pensjonsløftet mellom arbeidsgiver og arbeidstaker. Pensjonen ble dermed et avtalespørsmål mellom partene i næringslivet. I og med at arbeidsgivernes pensjonsforpliktelser akkumulerte seg til betydelige beløp, ønsket arbeidstakerne at disse skulle sikres ved at det ble betalt inn premier i et pensjonsfond. Av velferdspolitiske grunner ønsket myndighetene at de forsikrede skulle få økt sikkerhet for å få utbetalt de lovede pensjonene. Det ble derfor stilt minimumskrav til pensjonsordningen for at bedriftene skulle oppnå skattefradrag for pensjonspremien. Da de fleste selskapene var børsnoterte, interesserte investorene seg i stadig større grad for de voksende økonomiske kravene pensjonsløftet omfattet, og stilte strengere krav til rapporteringen. Hva pensjonsordningene kunne investere sine oppsparte midler i, fikk liten oppmerksomhet og ble ikke nevneverdig regulert. Midlene ble i hovedsak investert i aksjer - ofte mer enn 80 % av oppsparte midler. Store endringer i markedsverdien av de investerte midlene ble tolerert, og midlertidig underdekning i finansieringen av ordningen var ikke uvanlig. Etter noen skandaler i Storbritannia og USA på begynnelsen av 1990-tallet innførte myndighetene noe strammere minimumskrav til dekning av finansieringen, og krav til bedre skille mellom bedriftens og pensjonskassens midler ble innført. Slik pensjonssparing utviklet seg i disse landene, ble forsikring av pensjon lite benyttet, og livsforsikring omfattet derfor mer individuell forsikring og andre kortsiktige livsforsikringsprodukter, mens kollektive pensjonsordninger ble dekket gjennom bedriftenes pensjonskasser. Da man hadde nokså liberale regler for styring av finansmarkedene, ble dereguleringsbølgen, som skylte inn over kontinentet på 1980-tallet, lite omfattende i den angelsaksiske verden. På pensjonsområdet ble det foretatt små endringer i forvaltningen, men på grunn av innføring av markedsverdiprinsippet og strengere krav til periodisering av resultatene oppstod det en økende konflikt mellom krav til kortsiktige resultater og god langsiktig avkastning. De store variasjonene i markedsverdien av aksjeinvesteringene etter år 2000 har medført at andelen som er investert i aksjer, har gått noe ned, men gjennomsnittet av pensjonskassenes aksjeandel i Storbritannias er fremdeles over 60 %.

EU-regulering

Det 3. livselskapsdirektivet

EU har vedtatt flere direktiver som direkte regulerer pensjon og livsforsikring. Det 3. livselskapsdirektivet er det viktigste direktivet som regulerer livselskapenes virksomhet i EU. Siden det er EØS-relevant, er det også gjeldende for Norge. Direktivet omfatter ikke pensjonskasser og baserer seg i ånd og prinsipp på forsikringsmodellen. Det var myntet på å regulere kortsiktige livsforsikringsprodukter og individuelle pensjoner med høye krav til sikkerhet. Land som har omfattende kollektiv pensjonssparing, har forvaltet dette i pensjonskasser (Storbritannia, Irland, Nederland og Danmark) og er derfor lite berørt av disse reguleringene. I Norge er mer enn 75 % av kollektive ordninger plassert i norske livselskaper, og da pensjonskassene er pålagt å følge samme regelverk - er dette direktivet indirekte også gjort gjeldende for norske pensjonskasser.

Tjenestepensjonsdirektivet

Det har tradisjonelt vært høye terskler mellom landegrensene for kjøp av pensjonstjenester, men EU har nå satt tjenestepensjoner høyt på agendaen over viktige områder som skal dereguleres. Det finnes store forskjeller i lovreguleringen av pensjons- og livsforsikring medlemslandene imellom når det gjelder krav til grad av finansiering, skattlegging av pensjonssparing og regulering av tjenestetilbydere og produkter. I kommisjonens «grønnbok» utgitt i 1997 stadfestet den at pensjonsområdet var det området ved harmonisering av regelverket som best kunne fremme EUs målsetning om fri flyt av kapital og arbeidskraft. Man erkjente at problemene sentrerte seg rundt forskjellige skatteproblemer med pensjoner, og at skatteharmonisering ikke var agenda for EU-landene. På tross av skatteproblemene ønsket kommisjonen å gå videre med harmonisering av pensjonsreglene. Dette ble fulgt opp av kommisjonens skriv datert april 2001, som skisserte en plan for å fjerne hindringer i medlemslandenes skattelovgivning for harmonisering av pensjonsreglene og for åpning av konkurranse om administrasjon og forvaltning av tjenestepensjoner EU-landene imellom. Etter en del diskusjoner over forslaget, som ble utarbeidet med Storbritannia og Nederland som de førende forslagstillere, ble tjenestepensjonsdirektivet 2003/41 vedtatt i juni 2003 for implementering innen to år, det vil si at det skal bli gjort gjeldende fra 2005.

Pensjonssparemodellen ble valgt som mønster for pensjonsreguleringen, og de største endringene vil komme på reguleringene av forvaltningen av pensjonsmidlene. Tjenestepensjonsdirektivet legger opp til en «prudent person»-regulering av kapitalforvaltningen. Pensjoner skal forvaltes ut fra de krav som forpliktelsene krever med sterk vekt på langsiktig avkastning og lang bindingstid på innbetalingen. Dette gjør det mulig å investere i risikofylte aktiva som gir langsiktig høy gjennomsnittlig avkastning, forutsatt god diversifisering. Man ønsker å fjerne alle generelle pålegg om bestemte investeringer eller begrensninger. For å dekke behovet for innsyn og fremme gjennomsiktighet skal institusjonene offentliggjøre den investeringsstrategien de har tenkt å følge. For tilsynet i de enkelte medlemslandene vil det få store følger - fra å føre tilsyn med at reglene følges, til å vurderesunnheten i institusjonenes forretningsdrift. Stedlig inspeksjon vil også endre seg fra å sjekke at rutiner og operasjon er i henhold til regelverket, til å følge opp selskapenes strategi, gjennomføring og oppfølgning.

Tjenestepensjonsdirektivet innholder en del ikke-forenelige prinsipper i forhold til livselskapsdirektivet, som har vært det EU-relevante lovverket for regulering av norske livselskaper. Dette krever en avklaring mellom hva som er livsforsikring og hva som er pensjonsforsikring. De fleste medlemslandene har allerede et slikt skille, slik at dette i utgangspunktet ikke vil skape problemer. For Norge, derimot, kan dette bety en omfattende omlegging av regelverket i og med at vi har nesten identisk regelverk for pensjonskassene og livselskapene. Den nedsatte Banklovkommisjonen har derfor fått i oppdrag av Finansdepartementet å vurdere virkningene av EU-direktivet og eventuelt komme med forslag til nye lovregler for pensjonskassene. I hvilken utstrekning dette får betydning for livselskapene, er ennå uvisst. Eventuelle endringer, som ikke blir gjort gjeldende for begge institusjonene, vil medføre et brudd med eksisterende regulering av pensjoner og skape næringspolitiske problemer.

Konsekvensene for pensjonskassene, men trolig også for livselskapene, kan bli at de får en langt friere adgang til å strukturere finansforvaltningen etter eget ønske. Det kan resultere i et økt press på å endre kravene til egenkapitalberegninger og krav til soliditet for å kunne konkurrere med utenlandske pensjonsinstitusjoner.

Skattefradrag for pensjonspremie i EU

Bachman-dommen fra 1990 har stoppet mye av arbeidet med å harmonisere pensjonsordningene innen EU. Dommen slo fast at fradragsretten for pensjonspremien for skatteformål kan defineres av den nasjonale skattelovgivningen - som ikke er gjenstand for EU-harmonisering. Dette legaliserte nasjonal beskyttelse av livindustrien. EU-kommisjonen har arbeidet intenst for å komme rundt denne dommen eller aller helst få den opphevet.

En av de viktigste sakene i denne sammenheng er Danner-saken, hvor dom ble avsagt 3. oktober 2002. Saken omhandler forholdet mellom EU-traktatens regler om fri utveksling av tjenester og finske regler om skattefradrag for ytelser innbetalt til frivillige pensjonsordninger. Dommen har vært imøtesett med stor interesse, blant annet fordi den også omhandler hvor langt medlemsstatene kan ha nasjonale regler som medfører ulik skattemessig behandling av innbetalinger til nasjonale og utenlandske forsikringsselskaper begrunnet i hensynet til sitt interne skattesystem.

I korte trekk inneholder de finske skattereglene bestemmelser som medfører at det gis betydelig større fradrag i den personlige nettoskatten for frivillige pensjonspremier betalt av personer bosatt i Finland til forsikringsselskap etablert i Finland enn ytelser betalt til forsikringsselskap etablert i andre medlemsstater. EU-domstolen fastslår at utformingen av de finske skattereglene på dette punkt klart utgjør en restriksjon på EU-traktatens bestemmelser om fri utveksling av tjenester (EU-traktatens art. 49). Domstolene vurderer deretter om restriksjonen likevel kan forsvares i læren om «allmenne hensyn». I denne vurderingen ble særlig følgende hensyn vurdert: sammenhengen i skattesystemet (særlig relatert til forholdet mellom skattefradrag for innbetalinger og skattlegging av senere pensjonsutbetalinger), hensynet til skattekontroll (særlig grunnet i vanskeligheter med å føre kontroll med utbetaling av pensjonsytelser fra utenlandske forsikringsselskaper), faren for skattemessig «forum shopping» (det vil si at borgerne velger å betale pensjonsytelser til forsikringsselskaper etablert i medlemsland med lav eller ingen inntektsskatt på pensjonsutbetalinger) samt de problemer som blant annet skatteunndragelser og forum shopping vil medføre for opprettholdelse av statens skatteinntekter (blant annet for å kunne opprettholde et høyt nivå på sine sosiale ytelser). I vurderingen ble også en bilateral skatteavtale mellom Finland og Tyskland (om dobbeltbeskatning) tatt i betraktning.

Ingen av de ovenfor nevnte hensyn kunne etter EU-domstolens oppfatning begrunne forskjellsbehandlingen, og de finske skattereglene ble derfor ansett å stride mot EU-traktaten art. 49. Jeg går ut fra at dommen også vil ha interesse i forhold til den norske skatteloven § 6-47, jf. forskrift til utfylling og gjennomføring av skatteloven § 6-47-3, hvoretter fradragsreglene for frivillige pensjonspremier kun gjelder for pensjonsforsikring inngått med selskap med konsesjon etter finansieringsvirksomhetsloven eller filial av selskap fra annet EØS-land. Siden har EU-domstolen gått til sak mot flere medlemsland, blant annet Danmark og Sverige. Den seneste utviklingen kom i Sverige i mai 2004, da Sveriges høyeste rettsinstans gikk i mot den svenske stat i den såkalte «Skandia»-saken som nektet en ansatt i Skandia, Ola Ramstedt, å trekke fra premien i inntektsskatten for premie betalt til et livselskap i et annet EU-land.

Konsekvensen av disse dommene kan bli at man i Norge fritt kan kjøpe pensjonsforsikring og kreve fradrag i premien basert på de reglene som gjelder for pensjonsforsikring i det EØS-landet som man kjøper pensjonsforsikring fra så lenge reguleringen tilfredsstiller EUs pensjonsdirektiv. Hvis ønskelig kan Norge stille strengere og særskilte krav på enkelte felter, men slik jeg oppfatter EU-reguleringen, kan det kun gjelde for de pensjoner som produseres og selges i Norge. Det skal ikke gjelde fradragsretten for kjøpte pensjonsprodukter fra andre EØS-land. På enkelte punkter har EU-direktiver bestemmelser som ikke kan fravikes, og dette gjelder særlig krav til reguleringsmodell og kapitalforvaltning. Hvis denne tolkningen er riktig, vil det åpne for store muligheter til å skaffe seg pensjonsprodukter med langt friere regler for oppsparing og forvaltning enn de nåværende norske produktene. Hvilken innflytelse dette får for fremtidige norskproduserte pensjonsprodukter, gjenstår det å se. Men at vi vil få betydelige endringer, kan det neppe være tvil om.

FREMTIDENS PENSJONER

OECDs pensjonsmodell

OECD har i sine analyser av de vestlige lands pensjonssystemer operert med en 3-pilar-modell.

Pilar 1 - sosial trygd

Den første pilaren dekker det sosiale systemet som skal sikre pensjon til alle uansett yrkeskarriere og deltagelse i arbeidslivet. Denne bør settes så høyt at ingen lider nød hvis all annen inntekt bortfaller. Samtidig bør den ikke være høyere enn at man har insentiv for å spare på annen hånd til pensjon. Den bør finansieres med skatt, og dermed vil ytelsen være begrenset av finansieringsmulighetene. Mange europeiske land, blant annet Danmark, har satt opp pensjonspilar 1 med et fast beløp, en garantipensjon, lik for alle innbyggerne. Det er en slik pensjon Fremskrittspartiet foreslår som erstatning av dagens folketrygd. Norge har hatt en annen tradisjon og har hatt større ambisjoner for sin folketrygd som går langt inn i OECDs pilar 2-modell.

Pilar 2 - tjenestepensjon

Pilar 2 skal dekke pensjon som kompenserer for bortfall av arbeidsinntekt. Den er tenkt dekket gjennom avtaler i arbeidslivet mellom arbeidstaker og arbeidsgiver. Det er det vi i Norge kaller tjenestepensjon («occupational pension» i EU-språk). Gjennom avtaler fastsettes ytelsene og andre vilkår for å oppnå pensjonsrettigheter og må ses på som en del av «lønnspakken». Finansieringen bør skje gjennom oppsparing i pensjonsinstitusjoner som er godt regulert av myndighetene, slik at kredittrisikoen for de forsikrede blir lav og bekymringene for å få utbetalt pensjon er minst mulig begrunnet. I Norge er rundt 75 % av tjenestepensjonen forsikret i norske livsforsikringsselskaper, mens pensjonskassene tar resten. I Vest-Europa er forholdet omvendt. I Storbritannia er nesten alt plassert i pensjonskasser («pension trusts») og har til sammen like meget oppspart i pensjonsmidler som alle de andre europeiske landene til sammen.

Pilar 3 - individuell pensjon

Pilar 3 skal dekke personlig sparing til pensjon. En rekke arbeidstakere synes de har for dårlige pensjonsavtaler med sin arbeidsgiver. Mange har ikke avtaler i det hele tatt. Derfor bør man ha en åpning for å dekke slike tilfeller. I tillegg skal den dekke en stadig voksende gruppe - nemlig selvstendig næringsdrivende med meget ujevne inntektsforhold (næringsdrivende, kunstnere, forfattere, musikere, sportsutøvere etc.). Flere land, blant annet Danmark, har samordnet skattefradragsordningen for pensjonspremier innbetalt til pilar 2- og pilar 3-ordningene, og forsikringstakerne står overfor identiske produkter i disse to gruppene. I Norge har man ikke gått samme vei som Danmark, og man opplever store forskjeller på skattebehandlingen og produkttilbudene.

OECDs modell med de tre pilarene viser et klart skille mellom dem basert på formål, produksjon og finansiering av ordningene. Dette skaper klarhet og enkelhet i pensjonsforholdet.

Folketrygden

Pensjonskommisjonens forslag

Pensjonskommisjonen har skissert at folketrygden må legges om. Fordi den yrkesaktive delen av befolkningen synker, kan ikke nåværende ytelser opprettholdes. Befolkningsendringene har sammenheng med økt levealder og lavere fødselstall. I tillegg har tidligpensjonering økt de siste tiårene. Endringene kommisjonen foreslår, skal derfor stimulere de yrkesaktive til å stå lenger i jobb. Flertallet i kommisjonen foreslår en «modernisert folketrygd» med en nærmere sammenheng mellom den enkeltes inntekt og pensjon. Alternativene som støttes av SV, er en variant av modernisert folketrygd, men med et større element av utjevning. Det mest radikale forslaget om at alle skal få en garantipensjon som er lik for alle, støttes kun av Fremskrittspartiet.

Det foreslås at «modernisert folketrygd» baserer seg på et prinsipp om livsløpsopptjening, slik at alle år i arbeid skal gi pensjonsopptjening, og ikke bare 40 år som i dag. Dette innebærer at besteårsregelen og 40-årsregelen fjernes. Pensjonsopptjeningen skal svare til 1,25 prosent av arbeidsinntekten hvert år. Den øvre grense for årlig inntekt som gir grunnlag for pensjonsopptjening, foreslås satt til på åtte ganger grunnbeløpet i folketrygden (for tiden NOK 455 000). Kommisjonen foreslår også gunstigere regler for opptjening av pensjon ved ulønnet omsorgsfravær for egne barn eller pleietrengende.

For å sikre at økt levealder ikke gir økte pensjonsutgifter, foreslås en automatisk stabiliseringsfaktor, et delingstall, slik at årlig pensjon justeres i forhold til utviklingen i levealder. Delingstallet skal være likt for kvinner og menn, og det skal ligge fast for den enkelte som pensjonist.

Kommisjonen går også inn for at det innføres fleksibel pensjoneringsalder i folketrygden fra fylte 62 år. En må likevel ha hatt en inntekt tilsvarende NOK 260 000- 270 000 i 40 år for å kunne gå av som 62-åring. Pensjonen justeres etter forsikringstekniske satser slik at årlig pensjon øker jo lenger en venter med å ta ut pensjon. Det er for å stimulere eldre arbeidstakere til å stå lenger i arbeid. Det innføres samtidig en mulighet til å ta ut hel eller delvis pensjon i kombinasjon med arbeidsinntekt, hvor pensjonen ikke avkortes. I forbindelse med dette foreslås det at den statlige støtten til AFP-ordningen for 62-64-åringene fjernes, og at AFP-pensjonistene mister retten til fortsatt pensjonsopptjening frem til fylte 67 år. Når det gjelder uførepensjon, skal dette utredes særskilt, mens etterlattepensjon foreslås videreført som i dagens folketrygd.

Når det gjelder reguleringen av pensjonene, ønsker kommisjonen at løpende utbetalt inntektspensjon for alderspensjonister indekseres med et gjennomsnitt av pris- og lønnsvekst og ikke som i dag for de offentlige og noen i privat sektor, som reguleres i henhold til lønnsvekst for de yrkesaktive.

Den nye folketrygden kan først bli introdusert i 2010. I og med at endringer i folketrygden først blir gjort gjeldende fra og med 2010, vil de ikke få noen innflytelse på de eksisterende ordningene for dem som er født før 1951.

For de offentlige ordningene spesielt foreslår kommisjonen at bruttogarantien fjernes. Pensjonskommisjonen legger likevel til grunn at «overgang til nettoordning og spørsmålene om ytelsesnivå og utforming for øvrig må være gjenstand for forhandlinger mellom partene i offentlig sektor». Bakgrunnen for kommisjonens klare anbefalinger om å avskaffe dagens bruttoordninger for offentlig ansatte er at endringene i folketrygden ellers ikke vil få innvirkning på pensjonene i offentlig sektor. En opprettholdelse av bruttoordningen vil dermed undergrave de økonomiske insentivene som er ment å fremme økt yrkesdeltakelse. Offentlig sektor kan få en betydelig innsparing ved at offentlige pensjoner (i likhet med ytelsene fra folketrygden) trolig ikke lenger vil reguleres i takt med lønnsveksten, men ut fra et gjennomsnitt av lønns- og prisveksten.

Kommisjonen foreslår videre at løpende offentlige tjenestepensjoner bør reguleres med gjennomsnittet av pris- og lønnsveksten. Som et alternativ nevnes at de offentlige tjenestepensjonene også kan reguleres i forhold til avkastningen av reguleringsfondet på tilsvarende måte som reguleringen av løpende private tjenestepensjoner Kommisjonen foreslår også at særaldersgrensene gjennomgås for å se om de fremdeles tilfredsstiller lovens krav. Kommisjonen mener også at de offentlige tjenestepensjonene bør endres slik at det også der kan tas hensyn til levealder gjennom bruk av delingstall.

Det er usikkert om bruttoordningene vil bli avskaffet og - i så fall - hva som kommer i stedet. Hvis offentlige pensjonsordninger blir mer eller mindre lik ytelsesbaserte ordninger i privat sektor, er det rimelig å anta at tilbudet av pensjonstjenester overfor offentlig sektor vil bli utvidet, og at konkurranse om leveransene, som har vært ansett som et stort problem, vil kunne økes og føre til rimeligere pensjoner.

Kommentarer til pensjonskommisjonens forslag

Etter min mening vil det være problematisk å gjennomføre alle de gode hensiktene som er foreslått i den «moderniserte folketrygden». Mulighetene begrenses av at kostnadene skal ned med 10-15 % i forhold til dagens folketrygd. Det medfører uvilkårlig at ytelsene må ned og frihetsgraden til å skape en lønnsavhengig pensjon er begrenset og i stor grad avhengig av hvor stor garantipensjonen (minstepensjonen) skal være. Dess høyere garantipensjonen er, dess mer utjevning og fordeling blir det til lavtlønnede, omsorgspersoner etc. På den annen side vil en høy garantipensjon gi lite insentiver til de høytlønnede for å stå lenge i arbeid på grunn av lav lønnsavhengig andel. Denne gruppen skulle både ha krefter til å stå lenge i arbeid, og bidraget fra den skulle gi høy nasjonaløkonomisk verdi. Lavtlønnede vil få et stort insentiv for å stå lenge, men det er spørsmål om de har krefter og evner til å stå lenge, og om det er lønnsomt for arbeidsgivere å ha dem i arbeid. Det paradoksale er at Fremskrittspartiets modell står frem som den som ivaretar den sosiale profilen best. En ren garantipensjon er hyppigst valgt som pilar 1-modell i andre vestlige land. Hvis man samtidig innfører en obligatorisk tjenestepensjon, vil man kunne ivareta behovet for å initiere arbeidstakerne til å stå lenger i arbeid. Og uten tvil ville den være den enkleste og mest oversiktlige modellen som alle kunne forholde seg til. Man ville vite hva man fikk fra folketrygden, at et slikt beløp kun dekket et absolutt minimumsbehov, og at tilleggspensjoner er nødvendig for å komme opp på et ønsket pensjonsnivå. Med lønnsavhengig folketrygd kan man lett bli lurt til å tro at den skal kunne dekke behovet. Enkelhet i pensjonsforholdet har stor verdi, og jeg synes ikke dette er godt ivaretatt med det nye forslaget til folketrygd.

Obligatorisk tjenestepensjon

I forbindelse med årets tariffoppgjør forpliktet regjeringen seg til å legge frem en stortingsmelding med forslag om obligatorisk tjenestepensjon for alle ansatte. Meldingen skal legges frem høsten 2004. Det er foreløpig usikkert om obligatorisk tjenestepensjon blir vedtatt, hvor raskt et eventuelt vedtak kan settes i verk, og hvilke krav loven eventuelt vil stille til tjenestepensjoner. Det kan derfor ta noe tid før obligatorisk tjenestepensjon får effekt. Arbeidstakersiden forventer noe optimistisk at saken skal behandles i høst i forbindelse med varslet stortingsmelding, slik at tjenesteordninger kan bli etablert i løpet av 2005. Det forventes videre at regjeringen kommer med et forslag om obligatorisk tjenestepensjonsordning etter lov om innskuddspensjon. For små selskaper vil en innføring av obligatorisk tjenestepensjonsordning medføre økte kostnader. Det vil også være en usikkerhet knyttet til fremtidige lønnsutgifter, selv om pensjonsytelser kan tenkes å oppveies noe gjennom reduserte lønnskrav. For markedet for pensjonsforsikring vil obligatorisk tjenestepensjon kunne innebære en sterk vekst i forretningsvolumet. Det er en lav sannsynlighet for at politikerne ønsker å vedta at en ordning skal gå i det offentliges regi.

Pensjon i tarifforhandlingene

Pensjon har blitt et viktig tema i tarifforhandlingene. Dette må først og fremst ses på bakgrunn av at arbeidstakerne tror at folketrygdens ytelser ved pensjonering ikke vil være tilstrekkelig. Forslag til «modifisert folketrygd» styrker denne skepsisen, da kommisjonen hadde som oppgave å foreslå et system som reduserer ytelsene med gjennomsnittlig 10-15 %. Et nytt element har imidlertid dukket opp i tarifforhandlingene, nemlig krav om at arbeidstakerne skal ha økt styringsrett.

Ved innføringen av innskuddspensjon i 2001 åpnet man for at arbeidstakerne selv kan styre investeringene av pensjonsmidlene. De fleste nystartede pensjonsordninger har valgt dette alternativet. Arbeidsgivernes ansvar blir dermed å betale et årlig bidrag (innskudd) til den ansattes pensjonskonto i en pensjonsordning. Den ansatte vil da få utbetalt en pensjon ved pensjonering som er avhengig av de bidrag som er mottatt og spart opp gjennom et arbeidsliv. Sluttpensjonen vil også være avhengig av hvor godt disse sparemidlene har vært investert, noe som arbeidstakeren har vært ansvarlig for. De oppsparte midlene blir så konvertert til månedlige pensjonsutbetalinger over avtalt tid (minst ti år - gjennomsnittlig levealder er 13 år etter at man har fylt 67 år).

De aller fleste arbeidstakerne som allerede har pensjon, har imidlertid en ytelsesordning. Det vil si at arbeidsgiverengaranterer arbeidstakeren en pensjon som er utregnet på basis av lønnen før pensjoneringstidspunktet og avhengig av tjenestetiden og krav til opptjeningstid. Størrelsen på pensjonen er ikke kjent før beregningsgrunnlaget er fastsatt nær pensjoneringstidspunktet. Arbeidsgiveren påtar seg å betale et garantert beløp avhengig av lønn fra den dag arbeidstakeren trer inn i pensjonsordningen (ved ansettelse). De aller fleste arbeidsgivere har i dag forsikret dette ansvaret eller sparer opp midlene i en pensjonskasse. Arbeidstakeren opparbeider seg et krav til pensjon som forfaller enten ved pensjonering eller når han eller hun går over i annet arbeid og har krav på en fripolise som dekker oppsparte pensjonsrettigheter. De kommunalt ansatte og flere bedrifter har tariffestet krav til at pensjonsansvaret skal fonderes. Det vil si at opptjente rettigheter skal være finansiert enten gjennom et forsikringsselskap eller oppspart i en pensjonskasse.

De mest fremtredende spørsmålene i pensjonsdebatten i vårens tarifforhandlinger, forenklet fremstilt, er kravene fra arbeidstakerne om at pensjonsytelsene ikke skal endres - og at arbeidstakerne skal ha større styringsrett over de oppsparte midlene.

Vedrørende det første kravet er det slik i henhold til lov om foretakspensjon at avtalteopparbeidede rettigheter naturligvis ikke kan endres. Hvis ordningen avsluttes eller man velger andre løsninger, for eksempel går over til innskuddspensjon, pålegges det arbeidsgiveren å kjøpe fripoliser til de berørte arbeidstakere som skal dekke allerede opptjente rettigheter. Endringer i avtalt pensjon kan kun gjøres for fremtidig opptjening og kan ikke vedtas med tilbakevirkende kraft.

Vedrørende styringsretten har Stortinget vedtatt i lov om foretakspensjon prinsippet om arbeidstakernes medbestemmelsesrett og innsynsrett. Uansett om pensjonsordningen er plassert i et forsikringsselskap eller i en pensjonskasse, skal det i henhold til loven opprettes en styringsgruppe hvor de ansatte har minst én av minimum tre medlemmer. Styringsgruppen skal uttale seg om saker som gjelder forvaltningen og praktiseringen av pensjonsordningen. Regelverket for pensjonsordningen skal behandles av styringsgruppenfør det vedtas eller endres.

Hvis pensjonsordningen er plassert i en pensjonskasse, har de ansattes representanter i tillegg krav på minst to styrerepresentanter av minimum fem styremedlemmer. Det ble i forbindelse med vedtaket av disse bestemmelsene diskutert om ansatte skulle ha vetorett. Det fant man ikke rimelig i og med at det vararbeidsgiverens økonomiske ansvar å sørge for at det ble oppspart tilstrekkelig midler til å møte pensjonsutbetalingene. Siden han hadde dette ansvaret, fant man det rimelig at han også hadde ansvar for valg av forvaltningsleverandør eller forvaltningssystem. Det er vanskelig å se at det er mulig i praksis å gjennomføre et system hvor arbeidsgiveren tar på seg det økonomiske ansvaret for å betale full pensjon uten at han også har hovedansvaret for styring av forvaltningen av ordningen. Alternativt ville en innskuddsordning være løsningen.

Arbeidstakernes økonomiske interesser i forvaltningen av en ytelsesbasert ordning sentrerer seg i hovedsak rundt kreditorrisiko av pensjonsleverandøren eller pensjonsinstitusjonen. Etter dagens lovtolkning er arbeidsgiveren fritatt for sin pensjonsforpliktelse etter at han har betalt inn forfalte premier i en godkjent norsk pensjonsinstitusjon. Kan institusjonen betale ut pensjonen en gang i fremtiden? Dette må være arbeidstakerens viktigste spørsmål vedrørende forvaltningen av pensjonsordningen. Norsk lovgivning har gitt arbeidstakerne bedre vern i så måte enn noen annet land vi ønsker å sammenligne oss med. Gjennom konsesjonslovgivningen må livselskaper og pensjonskasser tilfredsstille de strengeste krav til soliditet, forvaltning av midlene og utformning av produktene. Dette gjør at det norske ytelsespensjonsproduktet er meget kostbart, men gir stor sikkerhet for de forsikrede.

Det vil være vanskelig for arbeidsgiverne å gi en økonomisk garanti for lang tid fremover med de store endringene man må forvente i næringslivet. Slik garanti har neppe stor verdi for arbeidstakerne. Pensjonskostnader er en del av lønnskostnadene, og hvis de totale lønnkostnadene blir vanskelige å bære og man har forpliktet seg til å opprettholde pensjonskostnadene, vil andre elementer som for eksempel direkte lønn måtte lide.

Som en oppsummering kan man si at det som arbeidstakerne nå krever i stor utstrekning, allerede er sikret gjennom norsk lovgivning. Problemet er at pensjon og pensjonslovgivning er meget komplisert, slik at det er vanskelig for partene å få full oversikt over problemområdet. På noe sikt kan problemstillingen være mer aktuell, men da etter betydelige endringer i reguleringen av tjenestepensjonsordningene.

Om tjenestepensjonsproduktene

Tjenestepensjonene er under press, og i privat sektor har trenden fra ytelsesbaserte ordninger til innskuddsbaserte ordninger økt sterkt fra år til år. Nyetableringer av ytelsesordninger har etter mine etterretninger ikke skjedd etter 2001. Arbeidsgiverne ønsker å begrense sine finansielle risiki og søker etter løsninger som bidrar til dette også på tjenestepensjonsområdet. De offentlige pensjonsordningene slipper neppe unna en diskusjon om mulighetene for å opprettholde spesielle særrettigheter i form av bedre pensjonsordninger enn de som gjelder for privat sektor, og at forskjellen i tillegg har utsikter til å bli utvidet ved en opprettholdelse av brutto pensjonsordning (i motsetning til nettoordninger som gjelder for private pensjoner som ikke kompenserer for endringer i folketrygden). EU er fast bestemt på å rive ned konkurransehindrende terskler på pensjonsområdet, og med den besluttsomheten EU har vist gjennom sitt program FSAP (financial services action plan), og den betydningen pensjoner har på det finansielle området (pensjonsmidler til forvaltning utgjør 75 % av EUs samlede bruttonasjonalprodukt), skal vi ikke undervurdere anstrengelsene for å få fortgang i harmoniseringen av pensjonsreguleringen og åpning av adgangen til fritt å kjøpe pensjonsprodukter innen EØS-området.

I og med at Norge har en del særnorske regler som ikke vil kunne stå opp mot konkurrerende utenlandske ordninger, kan vi etter min mening vente en del radikale forandringer i pensjonsreguleringen og produktutbudet. Reguleringen av forvaltningen kommer til å bli liberalisert, hvor kvantitative regler blir byttet ut (for eksempel vil tak på aksjeinvesteringer på 35 % bli fjernet) og erstattet med «prudent person»-regler. Regnskapsreglene med bruk av anleggsobligasjoner og kursreguleringsfond vil neppe overleve 2005 med innføring av internasjonale regnskapsregler for børsnoterte selskaper (kanskje man tar i bruk utsettelsesreglene frem til 2007). De særnorske reglene for beregning av egenkapital basert på risikovektet balanse kommer til å forsvinne for livselskaper og pensjonskasser og erstattet med solvenskrav på linje med EU-landenes regler. Jeg er ikke overbevist om at den årlige avkastningsgarantien overlever særlig lenge. Hvis markedet blir spurt, vil et slikt produkt fort bli et nisjeprodukt og erstattet av produkter som garanterer en avkastning på lengre sikt, og kanskje supplert med en kredittrisikogaranti på garantistilleren. Jeg tror imidlertid at det nåværende ytelsesproduktet fort vil omdannes til et ikke-garantert ytelsesprodukt hvor premien og oppbyggelse av premiereserven baserer seg på en grunnlagsrente som ikke er garantert. Hvis pensjonsordningen ikke makter å få en avkastning som tilsvarer grunnlagsrenten, vil pensjonsytelsene bli tilsvarende nedsatt. Det finnes slike produkter i EU i dag (blant annet i Danmark). Dette vil redusere sikkerheten til de ansatte, men produktet bør bli billigere. Dette gir muligheter for å tilby produkter med forventet høyere ytelser på bekostning av sikkerheten.

Til sist tror jeg vi må forberede oss på at pensjon vil bli en fast post i tarifforhandlingene, og at avtalefriheten på dette området kommer til å bli stor. Det blir derfor viktig for arbeidstakerne å stille de viktige krav til den pensjonen som blir tilbudt. Det vil ikke lenger være tilstrekkelig å avtale ytelser i ordningen, men hvordan de skal produseres og garanteres. Større garantier og høyere sikkerhet vil koste mer og vil måtte avveies mot høyere lønn, pensjonsytelser eller andre goder.

Individuelle pensjoner

Individuelle pensjoner i Norge har fått en lite flatterende behandling av myndighetene. En større andel av befolkningen har fått sine inntekter fra næringsdrift og annen virksomhet enn som lønnsmottakere. Disse er henvist til å dekke sitt pensjonsbehov gjennom individuelle pensjoner som har et tak på skattefradrag på årlig innbetalt premie på NOK 40 000. Mange av denne kategorien har ujevne livsinntekter (kunstnere, sportsutøvere, musikere etc.) og skulle ha behov for å sikre pensjonen med store engangsinnbetalinger. Hylland-utvalget foreslo for noen år siden at man skulle få anledning til å dekke individualisert behov for pensjon med engangsinnbetalinger, og begrensningen kunne settes med tak på oppspart premiereserve (oppsparte pensjonsmidler). Forslaget ble plassert «i skuffen» sammen med mange andre gode forslag fra utvalget. I Danmark har man innført dette og tatt vekk skillet mellom tjenestepensjonsprodukter og individuelle produkter ved at man har nøytralisert skillet mellomhvem som betaler inn premien. Dette har ført til billigere individuelle produkter. Dette øker også fleksibiliteten og mulighetene for ansatte som ønsker å supplere en svak tjenestepensjonsordning. Jeg tror det er helt nødvendig å ta vekk dette skillet i det norske pensjonssystemet også for å skape like muligheter for alle uansett yrkestilslutning og inntjeningsmodell.

Vi går en spennende pensjonstid i møte, og det er viktig for å komme godt ut av det at man vurderer alle nye forslag til endringer som muligheter for å oppnå bedre dekning til rimeligere kostnad enten man er arbeidsgiver, arbeidstaker, forsikringstaker, forsikringsgiver eller forsikrede. Det kan dessverre være gode muligheter for at en arbeidstaker vil kunne oppnå dårligere løsninger enn dagens, men spørsmålet som da bør reises, er hva som hadde vært alternativet under det gamle regimet (dagens regime).


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS