Magma topp logo Til forsiden Econa

Per Helge Stoveland er advokat ved advokatfirmaet PricewaterhouseCoopers DA.

Ny skattereform

På skattesiden inneholdt ikke statsbudsjettet for 2001 de store nyhetene for næringslivet. Mer interessant vil det da være å se forslagene fra Skauge-utvalget, som etter planen skal legge frem sin innstilling innen årsskiftet. Utvalgets tidsfrist og de økonomiske rammer utvalget arbeider under, gjør at en neppe kan forvente noe mer enn en skisse til reform. Det er også tvilsomt om det politisk og provenymessig vil være rom for endringer av betydning.

av Per Helge Stoveland

SKAUGE-UTVALGET

Skauge-utvalgets mandat består av to deler. Del I har tittelen «Mål og prinsipper». I mandatet er det satt opp fire delmål som utvalget skal ta hensyn til, når det skal utarbeides forslag til nytt regelverk. Disse delmålene er:

  • En effektiv ressursutnyttelse. Skattemessig nøytralitet og beskatningens virkning på tilbud og etterspørsel etter arbeidskraft er her stikkord.
  • Fordeling; særlig hvilke elementer i skatte- og avgiftssystemet som er mest effektive som fordelingspolitiske virkemidler.
  • Internasjonal mobilitet; om skattesystemet er godt nok tilpasset økt internasjonal mobilitet av kapital og arbeidskraft.
  • Enkelhet.

I del II skal det så foreslås konkrete skisser til endringer i inntekts- og formuesbeskatningen, basert på de prinsipielle vurderingene som er gitt i del I. Hovedfokuset skal være på nærings- og kapitalbeskatningen. I tillegg skal det foreslås endringer i beskatningen av arbeidsinntekter, først og fremst tiltak som reduserer forskjellen i beskatningen av arbeid og kapital. Ett av utvalgets alternativer skal gi omtrent uendrede skatte- og avgiftsinntekter. I tillegg skal utvalget vurdere hvordan en kan prioritere en samlet netto skattelettelse i størrelsesorden 8--10 milliarder kroner.

Målsettingene er meget vage, og spillerommet er lite. Det er spennende å se i hvilken grad utvalget klarer å innfri dem.

Det er viktig at det nye skattesystemet som vil komme, er så gjennomarbeidet som mulig, slik at en unngår stadige endringer i reglene på grunnlag av press fra ulike hold. Det har også betydning at det er bred politisk enighet om prinsippene. Dette var det ved skattereformen i 1992, men likevel har en i den tiårsperioden etter at reformen ble vedtatt, fått betydelige endringer i systemet

SKATT PÅ ARBEID VS. SKATT PÅ KAPITAL

Det hører inn under mandatet å vurdere om en skal oppheve den såkalte delingsmodellen helt eller delvis. Ved skattereformen av 1992 var delingsmodellen en av de mest omtalte og utskjelte nydannelser. Modellen går ut på å skille virksomhetsinntekten i en del som skal skattlegges som kapitalinntekt, og en del som skal beskattes som arbeidsinntekt. Kapitalinntekt skattlegges i dag etter en flat skattesats på 28 %. Inntekt av arbeid skattlegges betydelig høyere. Marginalskattesatsen for lønnsinntekt utgjør 55,3 %. I tillegg kommer arbeidsgiveravgift av lønn, som kan utgjøre inntil 26,6 %. Denne store satsforskjellen fører til store spenninger i skattesystemet. Som følge av de store satsforskjellene, som har økt ytterligere etter 1992 da delingsmodellen ble innført, opplever mange modellen som urettferdig. Gründeren som står på og arbeider i sin egen bedrift, får en langt høyere beskatning av overskuddet enn eieren av konkurrentbedriften, som har trukket seg tilbake fra den daglige driften. I tillegg har en fått ulike regler avhengig av om en driver innen såkalte liberale yrker eller for eksempel en produksjonsbedrift. For liberale yrker er det langt vanskeligere enn for produksjonsbedriften å organisere seg på en slik måte at en faller ut av modellen. På den annen side vil det være mange som faller inn under delingsmodellen, som i praksis kommer gunstig ut. Den sjablonmessige måten å beregne kapitalavkastningen på kan medføre at kapitalavkastningen blir uforholdsmessig høy, slik at det i praksis ikke blir noen personinntekt. Dermed vil hele overskuddet kunne tas ut som kapitalinntekt. Også en del av dem som nyter godt av begrensningene i personinntekten (for eksempel 16 G), kan i praksis få størstedelen av overskuddet beskattet som kapitalavkastning. På denne bakgrunn vil det være en stor del av eierne av små og mellomstore bedrifter som vil være fornøyd med det systemet vi har, og som lett vil komme dårligere ut hvis det innføres et nytt skattesystem.

Det er de store forskjellene i skattesatser mellom kapitalinntekt og arbeidsinntekt som har gjort det nødvendig å ha en delingsmodell. Jo mindre satsforskjellene er, desto mindre behov vil det være for en delingsmodell. Når skattesatsen for kapitalinntekt er såpass liten i forhold til beskatning av arbeidsinntekt, har det i første rekke å gjøre med ønsket om å hindre kapitalflukt. Arbeidskraften er ikke konkurranseutsatt mellom landene på samme måte som kapital, slik at andre hensyn har styrt skattenivået for arbeidsinntekt. De som arbeider i sin egen bedrift og faller inn under delingsmodellen, vil typisk være mindre næringsdrivende, som ikke vil stå overfor noe alternativ om å flytte bedriften til et annet land. Skattedebatten her i landet har stort sett dreiet seg om skattenivået for dem med høyearbeidsinntekter i forhold til dem med lave arbeidsinntekter. Diskusjonen har i liten grad dreiet seg om skattenivået for arbeidsinntekt i forhold til skattenivået for kapitalinntekt.

En tilnærming mellom beskatningen av arbeidsinntekt og kapitalinntekt vil en kunne få ved å øke satsen for kapitalinntekt, samtidig som en reduserer skattesatsene for arbeidsinntekt. I forhold til den internasjonale konkurransen om kapital vil det muligens være rom for å heve skatten for alminnelig inntekt noe fra den någjeldende satsen på 28 %. I tillegg måtte en redusere marginalskattene for arbeidsinntekt, for eksempel ved å fjerne toppskatten helt og fjerne den ekstra arbeidsgiveravgiften på 12,5 % for lønn over 16 G. Provenytapet ved å fjerne toppskatten og den ekstra arbeidsgiveravgiften kan vanskelig dekkes inn ved å øke satsen for alminnelig inntekt for personer. En måtte samtidig øke for eksempel minstefradraget eller personfradraget, slik at de med lavere lønnsinntekter ikke taper på reformen. Politisk vil det imidlertid være vanskelig å gi betydelige lettelser i marginalskatten, ettersom reformen i mediene da lett vil bli fremstilt som en gavepakke til de høytlønnede. En måtte også gi betydelige lettelser til dem med lavere inntekter. Skal en redusere beskatningen i den nedre del av skalaen, for eksempel ved en betydelig økning av minstefradraget, vil selv en svært begrenset skattereduksjon for den enkelte medføre betydelige provenymessige utslag. En oppnår ingen tilnærming mellom kapitalbeskatning og arbeidsinntekt ved marginale endringer i bunnen. Skal en gjøre noe med de store satsforskjellene mellom kapitalinntekt og arbeidsinntekt, må en redusere marginalskattene for arbeidsinntekt forholdsvis betydelig.

KAF-MODELLEN

I statsbudsjettet for 2001 skisserte regjeringen to alternative ordninger for et nytt system for næringsbeskatningen, begge omtalt som KAF-modellen (kapitalavkastningsfradrag). Skauge-utvalgets mandat er ikke knyttet opp mot noen bestemt modell. Skal en avskaffe delingsmodellen, må en imidlertid regne med at noe annet kommer i stedet, hvis en skal ivareta de nevnte målsettingene og unngå et større provenytap enn 8--10 milliarder kroner. Begge modellene bygger på at det skal være et progressivt element ved kapitalbeskatningen. Den ene modellen innebærer en skjerpelse av den løpende bedriftsbeskatningen, mens den andre modellen innebærer en ekstra utbytteskatt hvis utbyttet overstiger et visst nivå.

Den første modellen går ut på at den delen av bedriftens overskudd som overstiger en normalavkastning, skal skattlegges med en høyere skattesats på bedriftens hånd. Hvis bedriften klarer å skape en høy avkastning av den investerte kapital, vil det altså straffe seg i form av en høyere skatteprosent. Kunnskapsbaserte bedrifter vil lett kunne bli tapere i et slikt system, idet avkastning av immateriell kapital neppe vil gjenspeile seg i kapitalavkastningsfradraget. Også kapitalkrevende industri vil kunne tape på systemet. Hvor det er foretatt store investeringer, vil overskuddet gjerne være lavt de første årene, mens en vil ta igjen dette i senere år. En vil dermed kunne få en høyere beskatning totalt sett sammenlignet med om overskuddet hadde vært mer jevnt fordelt. Bedrifter med store svingninger i etterspørselen fra år til år vil også kunne tape på systemet.

Tendensen internasjonalt har gått i retning av å foreta lettelser i bedriftsbeskatningen. Dette har særlig sammenheng med at næringslivet blir stadig mer globalisert, og at konkurransen om lokaliseringen av bedriftene har økt betydelig de senere år. Et system med progressiv bedriftsbeskatning vil gjøre det vanskelig for Norge å hevde seg i denne konkurransen. Av den grunn fremstår et slikt system som lite realistisk.

UTTAKSMODELLEN

Den andre varianten som regjeringen skisserte i statsbudsjettet for 2001, går ut på at utbytte innenfor rammen av en normalavkastning på investert kapital ikke skal beskattes på aksjonærens hånd, mens den delen av utbyttet som overstiger normalavkastning, skal skattlegges på aksjonærens hånd (dobbeltbeskatning). Modellen vil lett kunne føre til innlåsningseffekter, ved at aksjonærene lar være å ta ut utbytte som overstiger normalavkastningen. Slike innlåsningseffekter så vi da det fra og med 5. september 2000 ble innført en ekstra utbytteskatt på 11 %. I tillegg er det flere andre forhold ved modellen som bør finne sin løsning. For eksempel bør en hindre kjedebeskatning ved utbytteutdelinger fra ett aksjeselskap til et annet. Videre vil det være uheldig hvis en ikke tar hensyn til at bedriftens overskuddssyklus kan være forskjellig fra år til år. Modellen skaper også utfordringer i forhold til dagens regler om gevinstbeskatning av aksjer (RISK-reglene). Hvis en skal ha nøytralitet i forhold til gevinstbeskatningsreglene, bør en ved gevinstbeskatningen bli kompensert for at en har holdt tilbake overskudd ut over normalavkastningen. Et alternativ vil være å beskatte aksjegevinster med lavere skattesatser enn kapitalinntekter for øvrig, eventuelt at gevinsten er skattefri etter en viss eiertid.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS