Magma topp logo Til forsiden Econa

Noralv Veggeland, professor i offentlig politikk, Avd. for økonomi og organisasjonsvitenskap, Høgskolen i Lillehammer

Nytt perspektiv på mål- og resultatstyring

Sammendrag

Mål- og resultatatstyring i offentlig sektor skjer i en bestemt kontekst. Konteksten er overgangen fra regnskapsmessig styring av ressursbruk, dvs. nettobudsjettering, til forretningsmessig resultatstyring. Det skjedde i Norge på 1990-tallet og inkluderte det som omtales som forretningsorientert regnskapsførsel. Et forretningsregnskap fokuserer på lønnsomhetsvirkningen til inntektene og utgiftene. En lønnsomhetsvirkning refererer seg til lønnsomhetsinntekter (opptjente inntekter) og lønnsomhetskostnader (investeringer). Valg av regnskapsmodell for bruk i offentlig sektor har tradisjonelt tatt utgangspunkt i et politisk ønske om styringsrett og styringsmulighet. Men ved introduksjonen av forretningsorientert regnskapsførsel i offentlig sektor er muligheten for politisk styring blitt svekket.

Regnskap kan oppfattes som et nøytralt redskap for budsjettstyring. Men det er det ikke. Det som kan se ut som tekniske grep, for eksempel bokføring og likviditetsstyring, gir, utover det rent tekniske, føringer for politiske vurderinger, hvordan forvaltning av offentlige tjenester skjer, og utløser vekst i det såkalte målebyråkratiet. Dette skaper uklarheter i offentlige institusjoners budsjetter, og gjør kontrollen vanskelig. Forretningsorientert regnskapsførsel har en rekke andre konsekvenser som rører ved den politiske og sosiale orden.

Senter for statlig økonomi (SSØ) ble etablert 1. januar 2004, underlagt Finansdepartementet, og fikk ansvar for å forvalte regelverket for forretningsorientert resultatstyring. I 2011 skiftet SSØ navnet til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). Opprettelsen av SSØ/DFØ, og organets fokus på økonomistyring, må ses mot bakgrunnen av den omfattende markedsorienteringen innen offentlig sektor generelt som fant sted på 2000-tallet, og ønsket om mer mål- og resultatstyring i offentlig sektor.

Forretningsorientert regnskap i staten

Noralv Veggeland, professor i offentlig politikk, Avd. for økonomi og organisasjonsvitenskap, Høgskolen i Lillehammer

Mål- og resultatstyring i offentlig sektor er for tiden oppe i den norske politiske debatten. Kritikken går på tre forhold: 1) Det skapes et unødvendig og kostbart byråkrati som følge av at resultater, på grunnlag av kvantifiserbare indikatorer, skal måles, registreres, kodes, rapporteres, evalueres, kontrolleres, de framkomne resultatene skal sammenlignes institusjoner imellom – og tilbakemeldinger skal gis. 2) Kvalitet kan ikke fullt ut måles gjennom kvantifiserbare indikatorer. 3) Systemet blir uoversiktlig med uklare politiske ansvarsforhold. (Veggeland 2010)

En viktig del av innføringen av mål- og resultatstyring i offentlig sektor er overgangen fra regnskapsmessig styring av ressursbruk, det vil si nettobudsjettering, til forretningsmessig resultatstyring. Det skjedde i Norge på 1990-tallet og inkluderte det som omtales som forretningsorientert regnskapsførsel. Et regnskap baserer seg på inntekter og utgifter. Inntekter representerer krav på innbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Utgifter representerer forpliktelser til utbetalinger, enten umiddelbart eller senere. Ved nettobudsjettering i offentlig sektor skal det være balanse ved avsluttet budsjettperiode. Fokuset er på pengevirkningen i betydningen at budsjettert virksomhet opprettholdes og utvikles i denne perioden. Ettersom offentlige budsjett viser utgifter (lønn, skole, sosialhjelp, helse, veier) samt hvordan de skal finansieres i form av inntekter (skatteinntekter, avgifter osv.), representerer det tradisjonelle budsjettet et utgifts- og inntektsbudsjett, eller med andre ord et pengebudsjett.

Et forretningsregnskap fokuserer på lønnsomhetsvirkningen av inntektene og utgiftene. En lønnsomhetsvirkning refererer seg til lønnsomhetsinntekter (opptjente inntekter) og lønnsomhetskostnader (investeringer). Dette medfører en todeling angående periodisering. Det introduseres et lønnsomhetsperiodiseringsprinsipp i tillegg til pengeperiodiseringsprinsippet. Det første nevnte prinsippet – ofte upresist benevnt periodiseringsprinsippet – brukes for å rapportere lønnsomhetsvirkningen av både inntekter og utgifter (Monsen 2009).

Valg av regnskapsmodell for bruk i offentlig sektor har tradisjonelt tatt utgangspunkt i et politisk ønske om styringsrett og styringsmulighet. Ved introduksjonen av forretningsorientert regnskapsførsel i offentlig sektor er muligheten for å styre blitt svekket. Hvorfor så denne reformen? Norvald Monsen (2009) antyder disse svarene i en faglig kronikk om regnskap i offentlig sektor:

(1) En politisk oppfatning som sier at offentlig sektor i størst mulig grad bør styres på samme måte som privat sektor og derfor har behov for utarbeidelse av samme regnskap som utarbeides i privat sektor (det vil si forretningsregnskap).

(2) Mangelfull kunnskap om hva et forretningsregnskap representerer.

(3) Mangelfull kunnskap om at det finnes et alternativ til forretningsregnskap.

La oss se nærmere på forretningsorientert regnskapsførsel i offentlig sektor, dens opphav og implementering og dens konsekvenser.

Regnskap kan oppfattes som et nøytralt redskap for budsjettstyring. Men det er det ikke. Det som kan se ut som tekniske grep, for eksempel bokføring og likviditetsstyring, gir, utover det rent tekniske, føringer for politiske vurderinger, hvordan forvaltning av offentlige tjenester skjer, og utløser vekst i det såkalte målebyråkratiet (Veggeland 2009).

Nå er det altså slik at forretningsdrift er intimt knyttet til oppnåelse av profitt. Men dette er i og for seg irrelevant for offentlig sektor, som baserer sin virksomhet og sine budsjetter på skattebetalernes penger. Nå er det viktig å være klar over at modellen for forretningsorientert regnskapsførsel ikke er en norsk oppfinnelse, men knytter an til en internasjonal standard – International Public Sector Accounting Standards (IPSAS) – som stammer fra tidlig på 1990-tallet (www.ipsas.org/). Denne standarden ble skapt i den anglosaksiske forvaltningstradisjonen, Storbritannia, USA, New Zealand, Australia o.a., og denne tradisjonen var i utgangspunktet forretningsorientert. Standardene spredde seg til en rekke andre vestlige land, slik som de søreuropeiske landene, med de konsekvensene dét fikk for deres økonomi sent på 2000-tallet i form av en dyptgripende økonomisk og sosial krise. I henhold til IPSAS blir inntekter bokført i den budsjettperioden de blir inntjent, uavhengig av når de blir mottatt. Det samme gjelder utgifter, de blir også bokført i perioden uavhengig av om disse er betalt eller ikke (Deaconu, Nistor, Filip 2011). Det som gjelder, er det førnevnte lønnsomhetsperiodiseringsprinsippet.

Dette skaper uklarheter i offentlige institusjoners budsjetter og gjør kontrollen vanskelig. Et eksempel er stykkprisfinansiering av pasienter i helsevesenet og studenter i universitets- og høgskolesystemet. Det er slik at tidspunktet for inntekter og samlede utgifter ofte ikke sammenfaller i tid. For eksempel blir studenter ved studieopptak bokført som utgift, mens inntekten i henhold til stykkprisfinansieringen kommer to år etter avlagt eksamen. Slik skapes det et tilsynelatende underskudd. Synker så studenttallet i perioden (på grunn av eksamensstryk), oppstår det derimot et reelt underskudd. I sykehussektoren kan pasienter gjerne skrives ut som ferdigbehandlede for tidlig, for i et økonomisk perspektiv vil de samme pasientene ved gjeninnleggelse gi sykehusene en ny regnskapsført inntekt som følge av stykkprissystemet. Samhandlingsreformen, avtalen mellom kommunen og helseforetakene om overføring av ferdigbehandlede pasienter til kommunene, vil kunne forsterke denne tendensen til for tidlig utskrivelse fra sykehusene. Prisfastsettelsen per student og per pasient er ofte en fiktiv størrelse. I offentlig sektor kan man ikke lene seg til en etterspørsel i markedet som informasjon om pris.

Forretningsorientert regnskapsførsel har en rekke andre konsekvenser som rører ved den politiske og sosiale orden. En første konsekvens er at den presser samfunnet mot økt grad av privatisering og konkurranseutsetting av offentlige tjenester. En viktig årsak til dette er problemet med prissetting av offentlige aktiva slik som fellesskapets eiendommer; bygninger, tomter, innbo og teknisk utstyr – og infrastruktur. Skal de prises etter markedsverdi eller etter sosial og samfunnsmessig verdi? Vi ser tendenser til at verdifastsetting baseres på kapitalverdiens og kontantstrømmens nåverdi, uten å ta med endring over tid. Prisen blir gjerne for høy og fiktiv (Newberry 2012).

Normalt blir aktiva generelt priset for høyt. Dette resulterer i at de tjenestene som blir produsert i offentlige forvaltningsbedrifter, regnskapsmessig ikke er konkurransedyktige med tjenester produsert av private selskap. Dette blir en drivkraft mot mer privatisering og konkurranseutsetting i offentlig sektor. Politiske føringer i regnskapssystemet er årsaken til dette.

En annen konsekvens er at politikerne nærmest må være eksperter i regnskapsanalyse for å forstå den informasjonen som ligger i regnskapene. Ja, selv garvede økonomer og ledere kan ha problemer med å følge med på endringer i aktiva og periodisering av budsjettet som medfører at utgifter kan føres for ett år, mens resultatinntektene kan ventes et par–tre år fram i tid. Hva skjer i mellomtiden når prissettingen ikke skjer i et bevegelig marked, men i den offentlige fellessfæren?

Forsker Sue Newberry (2012) trekker fram et eksempel på slike problemer fra New Zealand. I 2005 oppdaget man at myndighetene hadde solgt et offentlig elektrisitetsverk som var forretningsmessig bokført. Men det regnskapet også viste, var at det samme elverket var leaset tilbake fra en eier i et skatteparadis. Det var ingen debatt om dette, for det var vanskelig å få øye på dette i regnskapet. Da det ble oppdaget, var det for sent å gjøre om på salget. Generelt advarer hun mot forretningsorienterte regnskap og ber Norge lære av New Zealand, et land som har reversert utviklingen både med hensyn til monopoliserende mål- og resultatstyring og forretningsorientert regnskapsførsel.

Politikere og ansatte i offentlig sektor har ikke nødvendigvis bakgrunn fra privat næringsliv. Forretningsregnskap er derfor ofte vanskelige å gjennomskue. Det skapes et demokratisk problem, fordi politikere, institusjonsstyrer og tilsyn ofte blir satt i en avmaktssituasjon (Newberry og Pallot 2006).

Forretningsdrift kjennes fra de organisatorisk fristilte statlige foretakene og selskapene i Norge. Den ble tatt i bruk på så ulike områder som sykehus, post, jernbane, vei, telekommunikasjon, elektrisk kraft osv., men også i ordinære forvaltningsinstitusjoner (som universiteter og høyskoler).

Senter for statlig økonomi (SSØ) ble etablert 1. januar 2004, underlagt Finansdepartementet, og fikk ansvar for å forvalte regelverket for forretningsorientert resultatstyring. I 2011 skiftet SSØ navn til Direktoratet for økonomistyring (DFØ). DFØ er statens ekspertorgan for økonomi- og virksomhetsstyring i staten. Direktoratets overordnede mål er å legge til rette for hensiktsmessige fellesløsninger i staten og god styring i de enkelte statlige virksomheter. Direktoratet skal bidra til effektiv ressursbruk i staten gjennom forretningsorienterte regnskapssystemer. Dette skal skje gjennom kompetansetiltak, rådgivning og utvikling av metoder og verktøy. Regnskapstjenester leveres til om lag 60 prosent av statlige virksomheter. DFØ har ansvaret for statsregnskapet og statens konsernkontoordning.

Som reguleringsorgan skal DFØ motvirke negative virkninger av en stadig mer fragmentert stat med mange forskjellige former for regnskapsførsel. Men Finansdepartementet advarer: «SSØ må balansere hensynet til direkte gevinster gjennom standardiserte fellesløsninger mot behovet for spesialtilpassede løsninger i den enkelte statlige virksomhet» (Finansdepartementet 2009: 2). Her kommer risikovurdering og risikostyring inn. Integrert i allmenn risikoteori er begrepet sårbarhet. Sårbarhet kan i denne sammenhengen oppfattes som kombinasjonen av forretningsdrift og usikkerhet med hensyn til budsjettbalanse, og det tas for gitt at systemet er sårbart. Det betyr i praksis at periodiserte forretningsorienterte regnskap ikke bør ses på bare ut fra nåsituasjonen, men også ut fra kompliserte forhold i fortid og framtid. Dette skal DFØ hjelpe institusjoner med.

En del av risikovurderingen til DFØ blir derfor å gjøre seg opp en mening om hvorvidt en forretningsstyrt institusjon er utformet slik at det oppfyller de forventningene til ytelse som med rimelighet kan stilles. Forventninger til en tjenesteinstitusjon, la oss si et sykehus, vil omfatte både forhold knyttet til interne prosesser og problemer og til ytre forhold slik som ventelister og pasientrettigheter.

Statlige institusjoner koster. Interne utgifter vil være knyttet til drift og byråkrati og kostnadskrevende måling og rapportering, kvalitetssikring av effektiv økonomistyring og oversikt over inntjening. Risikoen ligger i at det utvikler seg en ubalanse. Det oppstår et paradoks (Veggeland 2012). Økende interne transaksjonskostnader rammer primæraktiviteten, mens DFØ, fra en helt annen ståplass, likevel registrerer god budsjettering og regnskapsførsel og effektiv bruk av offentlige tilskuddordninger. Fra statens side fungerer ting som de skal. Denne perspektivkonflikten kjenner vi fra både helse-, omsorgs- og utdanningssektoren og andre sektorer. Er staten uavhengig eller bare uavklart? (Difi-rapport 2012)

DFØ kan oppfattes å inneha en rolle som i hovedsak er knyttet til nøytral teknokratisk rådgivning og videreutvikling av styringsinstrumentet forretningsorientert regnskapsførsel. Men denne oppfatningen er for enkel, nettopp fordi organets funksjon finner sted innenfor den nyliberale reguleringsstatens rammer. DFØs arbeid med nye styringsformer og forretningsorientert regnskapsførsel i statlig sektor må ses på som et viktig ledd i New Public Management (NPM). Men NPM-reformer er blitt iverksatt på grunnlag av klare internasjonale ideologiske og politiske føringer (Lane 2000, Kjær 2004).

Vi kjenner NPM-reformer som utgangspunkt for organisatorisk fristilling og opprettelse av statlige foretak og selskap i Norge. Reformene ble gjennomført på områder som sykehus, post, jernbane, vei, telekommunikasjon, elektrisk kraft osv. Foretakene og selskapene ble egne rettssubjekt, og regnskapene ble forretningsstyrt. Erfaringer viser som vi har sett at denne formen for styring ikke er uproblematisk. Det er det heller ikke å bestemme hvilke statlige tjenester som er allment nyttige, og hvilke som er «forretningsmessig drivverdige». Hvilke perspektiv skal velges? Det er særdeles vanskelig å definere drivverdighet i og med at statlige tjenester er universelle, det vil si skal være tilgjengelige for alle, og uavhengige av markedet. Hvordan skal man for eksempel bestemme omsorgens forretningsverdi i helsesektoren? Eller sosiale trygdeordninger? Eller utdanning? Det gjøres i denne sammenheng forsøk på nettopp det ved å regne om velferd og utdanning til kapital og økonomiske verdier. Vi kjenner begrep som sosial kapital (social capital), menneskelig kapital (human resource capital), kunnskapsbasert økonomi (knowledge-based economy) o.a. (Putnam 1993, Navarro 2002). Omregnet kan slike kapitalstørrelser for velferd og skole regnskapsføres som forretningsmessige tilskudd på inntektssiden etter en uoversiktlig og omtrentlig kalkulasjon.

Forretningsmodellen har sin historiske bakgrunn. Som vi har sett, skyllet modellen inn over OECDs medlemsstater som en konsekvens av den internasjonale økonomiske krisen som oppsto fra midten av 1970-tallet. Globalisering, liberalisering og nye markedsdannelser skapte på 1980-tallet et behov for økt nasjonal konkurranseevne og innovasjon for å komme ut av krisen. De anglosaksiske landene var foregangsland.

Ideen om også å bringe statlig virksomhet inn som kommersielle markedsaktører oppsto for å gjøre Norge mer konkurransedyktig i en situasjon med pressede statsbudsjetter. Ideologien fortalte at bare ved forretningsdrift og konkurranseutsetting ville offentlig virksomhet bli innovativ og dermed produktiv i nasjonaløkonomisk forstand (Veggeland 2012). I Norge krevde modellen omfattende reformer. Disse ble igangsatt på 1990-tallet og videre inn på 2000-tallet, så også innføringen av forretningsorientert regnskapsførsel. I forlengelsen av at strategiene ble valgt og iverksatt tidlig på 1990-tallet, kom altså SSØ/DFØ i 2004.

Opprettelsen av SSØ/DFØ og organets fokus på økonomistyring må ses på bakgrunn av omfattende markedsorientering innen offentlig sektor generelt. Politisk ble Bondevik II-regjeringen på begynnelsen av 2000-tallet så opphengt i markedsorientering at den i sin introduksjon til ny konkurranselovgivning på dette tidspunktet mente at konkurranse og forretningsstyring ikke bare burde være et middel til å skape effektivitet, men være et mål i seg selv. I innstillingen til loven som trådte i kraft 1. mai 2004, heter det: «Dette innebærer at konkurransehensyn må tillegges vekt innenfor alle politikkområder, og at konkurranse skal være et selvstendig mål på lik linje med andre samfunnshensyn» (Arbeids- og administrasjonsdepartementet 2003: 6). I denne konteksten opprettet den samme regjeringen SSØ/DFØ – i dette perspektivet et reguleringsorgan med oppgave å skape forretningsmessig rasjonalitet gjennom konkurranse i en fragmentert stat skapt av foretaksorganisering. DFØs mandat indikerer en slik målsetting. Den politiske troen på forretningsdrift koblet til konkurranse, stykkprisfinansiering og regnskap og anvendt på velferdstjenester som helse, omsorg, barnevern, offentlig kommunikasjon og utdanning, kan være vanskelig å forstå. Også DFØ har ved flere anledninger påpekt at dette kan være vanskelig, men gir gjerne svaret: Selv om ikke alt kan måles, hvorfor ikke måle det som kan måles med sikte på forretningsdrift, ut fra rasjonelle økonomiske prinsipper? Vi er her ved et av kjernepunktene i de nye offentlige styringsformene som regulerings- og rådgivningsorganet DFØ representerer.

Studier viser at den snevre forretningsmessige fokuseringen i offentlig sektor ødelegger motivasjonen for mange mennesker som utøver de offentlige tjenestene i sin jobb. De blir stresset av virksomhetsplanlegging, indikatormålinger for effektivitet, rapporteringskrav, skjemavelde, intern fakturering, anbudsutlysninger og stadige organisatoriske endringer med kostnadseffektivitet som formål. Dette rammer i siste instans også brukerne av tjenestene. Paradoksalt nok kan på den andre siden en virksomhet, til tross for disse negative utslagene, framstå som ledende angående økonomisk styring, for eksempel i statistiske oppsett og sammenligninger. Et sentralt spørsmål kan stilles og er blitt stilt av organisasjonsteoretikere: Kanskje er det på tide at tradisjonelle organisasjonsformer og regnskapsprosedyrer gjenoppdages? Det er dette som har skjedd blant annet i New Zealand (Newberry 2012). For SSØ kunne det bety at organet skiftet navn til Senter for statlig samfunnsstyring (SSS), som betyr at det får et nytt og videre mandat med vekt på andre hensyn, det vil si ikke-målbare verdier i velferdsstaten som ikke fanges opp i et rent forretningsperspektiv.

figur
  • Referanser
  • Deaconu, A., C.S. Nistor og C. Filip. 2011. The impact of accrual accounting on public sector management. An exploratory study for Romania. Transylanian Review of Administrative Sciences , 32 E/2011, s. 74–97.
  • Difi-Rapport. 2012. Difi-rapport nr. 7, Uavhengig eller bare uavklart? Organisering av statlig myndighetsutøvelse. Oslo: Oslo-dep.
  • Kjær, A.M. 2004. Governance . Malden MA: Polity Press.
  • Lane, J.E. 2000. New Public Management . London: Routledge.
  • Meld. St. 2. 2009–2010. Revidert nasjonalbudsjett 2010. Finansdepartementet 2009:2.
  • Monsen, N. 2009. Regnskap og offentlig sektor. Kronikk, Paraplyen 4. juni 2009.
  • Navarro, V. 2002. A critique of social capital. International Journal of Health Service, 32 : 424–32.
  • Newberry, S. og J. Pallot. 2006. New Zealand’s financial management system implications for democracy. Public Money and Management, 26 (4): 221–227.
  • Newberry, S. 2012. Bruk av forretningsorienterte regnskaper i New Zealands sentralregjering. Oppnådde resultater og nye refleksjoner Fagbladet Samfunn og økonomi, 1 : 6–15.
  • Ot.prp. nr. 6. 2003–2004. A) Om lov om konkurranse mellom foretak og kontroll med foretakssammenslutninger (konkurranseloven) B) Om lov om gjennomføring og kontroll av EØS-avtalens konkurranseregler mv. (EØS-konkurranseloven) , Arbeids- og administrasjonsdepartementet 2003.
  • Putnam, R.D. 1993. Making Democracy Work: Civic Tradition in Modern Italy . Princeton: Princeton University Press.
  • Veggeland, N. 2009. Taming the Regulatory State: Politics and Ethics . Cheltenham, UK og Northampton, MA: Edward Elgar Publishing.
  • Veggeland, N. 2010. Den nye reguleringsstaten. Idébrytninger og styringskonflikter . Oslo: Gyldendal Akademisk.
  • Veggeland, N. 2012. Styring og reguleringsparadokser . Trondheim: Akademika forlag.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS