Magma topp logo Til forsiden Econa

Kari Nyland er dr oecon fra NHH i 2003. Hun er førsteamanuensis ved Trondheim Økonomiske Høgskole. Hennes forskningsfelt er innenfor økonomistyring og bruk av regnskapsinformasjon.

Inger Johanne Pettersen er dr oecon fra NHH i 1993, og hun er professor i økonomistyring ved Trondheim Økonomiske Høgskole. Hennes forskningsarbeid er innen økonomistyring i offentlig sektor, organisasjonsteori og helseøkonomi.

Økonomistyring i staten - likhet eller mangfold?

Sammendrag

Det har de siste 20 årene skjedd store reformer i offentlig sektor som påvirker økonomistyringen i så vel kommunale som statlige virksomheter. I denne artikkelen vil vi diskutere spesielt økonomistyring innenfor to ulike statlige service- og velferdsområder. Felles for disse reformene er at de bygger på en internasjonal trend under benevnelsen New Public Management (NPM). Endringene følger med andre ord en del likeartede oppskrifter. På den andre siden indikerer teorier innenfor økonomistyring at effektiv styring må ta utgangspunkt i virksomhetens særpreg når det gjelder arbeidsoppgaver og omgivelser. Dette skaper et dilemma mellom standardisering og «skreddersøm» i statens utforming av kontrakter med underliggende virksomheter.

Statlig sektor i Norge har de siste årtier gjennomgått omfattende reformer. Dette gjelder både offentlig forretningsvirksomhet (for eksempel NSB og Posten) og sentrale service- og velferdsområder slik som høyere utdanning, sosialsektor og helsetjenester. På den ene siden innføres styringsformer som sikrer institusjonell autonomi, men samtidig skjerpes fokus på kontroll, evaluering, rapportering og overvåking. I denne artikkelen vil vi drøfte denne trenden i retning av både institusjonell autonomi og bruk av ulike styringsverktøy, med utgangspunkt i teorier innen økonomistyring og eksempler fra to ulike offentlige sektorer, helseforetak og rettsvesen.

Internasjonalt samles gjerne reformer med sikte på modernisering av offentlig sektor under overskriften New Public Management (NPM). Reformene kjennetegnes nettopp ved at statens styringsteknikker går i retning av mer delegering i form av budsjettfullmakter, ofte kombinert med mål- og resultatstyring og fristilling av offentlige institusjoner. Trenden inkluderer også ulike former for konkurranseutsetting som synliggjøres ved deregulering av tidligere monopoliserte virksomheter og økt bruk av anbudskonkurranser.

I Norge har de offentlige reformene stort sett vært konsentrert omkring budsjett- og styringsreformer og brukerorientering, mens privatisering i mindre grad er blitt brukt for å effektivisere offentlig tjenesteproduksjon. Siktemålet har vært å effektivisere tjenesteproduksjonen i retning av mer differensierte statlige selskapsformer og overgang fra forvaltningsorganisasjon. I tillegg til strukturelle reformer med større institusjonell autonomi har det blitt innført styringsformer med innslag av økt kontroll og detaljregulering. Dette gjelder for eksempel regelverket for økonomistyring i staten (Pettersen og Fallan 2010).

For å illustrere problemstillingen tar vi utgangspunkt i to svært ulike virksomheter innenfor offentlige velferds- og servicetjenester. Her bruker vi studier gjort i sykehussektoren og innenfor justissektoren. Sykehussektoren har vært igjennom flere omfattende organisasjons- og styringsreformer de siste årene. Innenfor rettsvesenet har en i langt mindre grad sett reformer som har påvirket styringsteknikkene (Sandnes og Mogstad 2009). Denne forskjellen studerer vi nærmere i denne artikkelen. Vi tar utgangspunkt i statens rolle som prinsipal, og vi legger her vekt på bruken av kontrakter for å regulere forholdet til tjenesteyter som agent. Diskusjonen knyttes opp mot refleksjoner som bygger på både normativ teori og mer deskriptive antagelser om atferd og styring i organisasjoner. Avslutningsvis argumenterer vi for at de observerte empiriske forskjellene synes forståelige ut fra de egenskaper som særpreger tjenestene i disse to viktige velferdsområdene.

Styring i offentlig sektor

Økonomistyring defineres her vidt til å inkludere de prosesser som eiere og ledere av virksomheter bruker for å nå virksomhetens mål på en effektiv måte. Det betyr at økonomistyringen både har et målformulerende, kommuniserende, lederorientert og analytisk perspektiv som – i prinsippet – må knyttes sammen slik at organisasjonen som helhet blir målorientert. Denne definisjonen møter en del utfordringer når det gjelder økonomistyring i offentlig sektor. For det første har ikke offentlige tjenesteproduserende virksomheter som formål å maksimere overskudd eller økonomisk resultat. Målsettingen her er at ressursene skal brukes slik at det skapes mest mulig velferd for brukerne av de offentlige tjenestene. Målet for offentlig virksomhet er med andre ord å realisere velferdspolitiske og samfunnsmessige mål innenfor det tjenenesteområdet organisasjonen har ansvar for, og innenfor de inntektsrammer som disponeres (Mauland og Mellemvik 2004). Denne målsettingen er i langt mindre grad målbar; noe som gjør økonomistyringen mer kompleks.

Inntektene som det offentlige (staten) mottar for tjenestene, reflekterer normalt ikke markedsverdien av de tjenestene som tilbys. Tjenestene er stort sett finansiert gjennom skatter og avgifter. Offentlig virksomhet er derfor budsjettkoblede, og ikke markedskoblede organisasjoner. Staten er følgelig avhengig av at befolkningen er trygge på at ressursene brukes på en hensiktsmessig måte. Økonomistyringen har med dette også en legitimerende funksjon. I definisjonen av økonomistyring ovenfor er prosessperspektivet sentralt. Det betyr at vi også inkluderer dialog og oppfølging, analyse og kontroll, som tilsvarer det Simons (2000) kaller interaktiv og diagnostisk styring.

Teoretisk rammeverk

Normative tilnærminger

Den ideelle styringssirkelen uttrykker en instrumentell tilnærming til økonomistyringen ved å koble sammen sentrale elementer i styringsprosessene slik som strategisk planlegging, budsjettering, aktivitet og regnskap/evaluering (figur1). Rundt denne styringssirkelen bygges styringssystemet som har til hensikt å skape tette koblinger mellom de ulike elementene.

Figur 1 Den ideelle styringssirkel.

_1-NylandPettersen-Magma-4-1.jpg

Kilde: Anthony og Young 2003.

I prinsippet skal den strategiske planen være utgangspunktet for et budsjett, som kan sies å være en plan uttrykt i finansielle termer. Gjennom forhandlinger oversettes målsettinger til budsjett, som gir ledere fullmakt til å disponere ressurser. Neste fase består i følge Anthony og Young (2003) av løpende oppfølging og måling av innsats og resultat, og her skilles det mellom finansiell kontroll og prestasjonskontroll. I offentlig sektor er prestasjonsmåling sentralt, siden etterspørselen ikke reguleres i markedet. Prestasjonsmåling tar derfor sikte på å vise omgivelsene at ressursene brukes på en hensiktsmessig måte (legitimering). Styringsprosessen fullføres ved at prestasjonene oversettes til regnskapsinformasjon og rapporteres til det strategiske nivået i virksomheten, som har ansvar for oppfølging og evaluering gjennom avviksanalyser. Disse kobles så til den strategiske planleggingen for neste periode.

Denne instrumentelle tilnærmingen kan sies å ligge til grunn for de normative styringsmodellene innenfor NPM-reformene. Disse reformene bygger på styringslogikk hentet fra markedskoblede virksomheter, og disse forutsetningene utfordres på mange måter i offentlig sektor. Offentlig virksomhet kjennetegnes av ulike målsettinger, og disse målsettingene kan komme i konflikt med hverandre. Målkonfliktene er spesielt synlige i forbindelse med politiske budsjettforhandlinger i fordeling av knappe ressurser, og slike situasjoner kjennetegnes ved politisk spill og strategiske tilpasninger. Beslutningssituasjoner hvor det er ulike interesser og måleproblemer, åpner for motspillproblemer og opportunistisk atferd. Dermed oppstår det brudd i de koblingene som illustreres i figur1, og det skapes ulike styringsproblem.

I praksis har det vist seg at den ideelle styringssirkelen vanskelig lar seg gjennomføre. En tilnærmingsmåte har vært såkalt inkrementell budsjettering (Boye mfl. 1999, Pettersen mfl. 2008), hvor budsjettkoblede virksomheter tar små og skrittvise steg videre og endrer budsjettbetingelsene gjennom for eksempel mindre prosentvise endringer istedenfor å følge de ulike elementene i den ideelle sirkelen. I praksis ser vi at det viktigste grunnlaget for budsjettet ofte er tidligere års budsjett (se for eksempel Pettersen 1995).

Problemene knyttet til denne styringssirkelen som bygger på forutsetningen om formålsrasjonalitet, kan analyseres med utgangspunkt i agentteori hvor disse beslutningssituasjonene studeres ut fra forholdet mellom en prinsipal og agentene. Overført til offentlig sektor vil staten spille en prinsipalrolle, mens de underliggende organene eller tjenesteprodusentene er statens agenter. Slike prinsipal–agent-relasjoner er problematiske når prinsipal og agent har ulike målstrukturer, når det foreligger asymmetrisk informasjon, og når prinsipal og agent har ulik holdning til risiko (Jensen 2000). Helseforetakene har kunnskap og informasjon om produksjonsprosessene, noe staten ikke har samme mulighet for innsyn i. Dette gjør det vanskelig for staten å følge opp og evaluere foretakenes prestasjoner. Staten trenger derfor et styringssystem som kan bidra til å samordne målfunksjonene og gi grunnlag for evaluering.

Innenfor rettsvesenet vil situasjonen være en annen. Staten stiller ressurser til disposisjon for rettsvesenet. Staten har likevel ikke her den samme prinsipalrollen overfor domstolene. Tvert imot, det er et grunnleggende prinsipp at den dømmende statsmakt skal kunne opptre uavhengig av staten og departementene. Dette gir andre behov knyttet til styringssystemet.

I helsesektoren bygger organisasjonsformene på ulike prinsipal–agent-relasjoner mellom staten og de regionale helseforetakene (RHFene) og tilsvarende mellom RHFene og de lokale helseforetakene. Her vil gjerne forskjeller i målstruktur forsterkes ved at staten og dens institusjoner har ulik informasjon om aktiviteter og interessenter, og det skilles mellom skjulte handlinger og skjult informasjon (hidden action og hidden information) (Arrow 1985). Dette beskriver situasjoner hvor prinsipalen har begrenset mulighet til å kontrollere agentenes aktiviteter. Følgelig må prinsipalen utforme kontrakter som regulerer forholdet til agentene. Disse kontraktene kan bli svært kompliserte når store og sammensatte virksomheter skal styres gjennom kontrakter mellom staten og utførende virksomheter slik som for eksempel sykehus (Pettersen og Fallan 2010).

Styringsutfordringene kan med andre ord uttrykkes som problemene med å komme fram til målkongruens mellom staten og dens utførende enheter i tjenestesektorene. I prinsippet er siktemålet med organisatorisk styring å motivere agentene til en atferd som forener aktørenes egeninteresse med organisasjonens overordnede mål. Slik fungerer styringslogikken – i prinsippet – i helseforetakssektoren. I rettsvesenet vil styringsutfordringene være annerledes, fordi det nettopp ikke er et formål å komme fram til målkongruens mellom staten og for eksempel domstolene.

Innenfor styringsteorien vektlegges det at styringssystemet må tilpasses organisasjonens indre og ytre miljø. I betingelsesteorien (samsvarsteori) har en studert sammenhengen mellom ulike betingelser og utforming av styringssystemet. Eksempel på betingelser kan være organisasjonens størrelse, særtrekk ved oppgavene, teknologi og grad av usikkerhet internt og i omgivelsene (Chenhall 2003, Otley 1980). Effektive styringsverktøy må tilpasses disse betingelsene på en best mulig måte, og da vil effektiviteten kunne øke. Teoriene her indikerer at det ikke finnes noen universell oppskrift for effektiv økonomistyring som kan være gjeldende i alle ulike beslutningssituasjoner.

Chenhall (2003) følger opp disse antagelsene om at store organisasjoner som utfører tjenester som krever sofistikert (kompleks) teknologi, og som befinner seg i sammensatte og skiftende omgivelser, vil ha behov for styringssystemer som både inkluderer diagnostiske og interaktive elementer (Simons 2000). Både sykehus og domstolene vil måtte bygge sine beslutninger på profesjonenes fagkompetanse, men domstolene antas å ha omgivelser som er mer stabile på kort og mellomlang sikt. På grunnlag av dette kan vi anta at sykehus med sin komplekse teknologi og skiftende omgivelser vil ha behov for styringssystem som gir både flere måleparametere og mer rom for direkte tilbakemeldinger og kommunikasjon enn domstolene.

Beskrivende tilnærminger

Institusjonell teori predikerer ikke forutsetninger for effektive styringsformer slik som betingelsesteorien. Tvert imot, disse teoretiske retningene forutsetter at moderne virksomheter ikke bare kan tilstrebe effektivitet for å kunne overleve på lang sikt (DiMaggo og Powell 1983, Røvik 1998, 2002). Virksomheter må også etablere og vedlikeholde en aksept og støtte i samfunnet for sin aktivitet, det vil si at virksomheten må legitimere sin eksistens og bevare et positivt omdømme for å lykkes på sikt. Styringsverktøy og teknikker kan ha en slik legitimerende funksjon. Her trekker Røvik (1998, 2002) fram det han kaller for organisasjonsoppskrifter som eksempler på at styringsverktøy også kan ha en legitimerende effekt. Som slike oppskrifter nevnes balansert målstyring, sammenligninger (benchmarking) og restrukturering (business process reengineering). Denne teoritradisjonen peker på at organisasjoner også kan ta i bruk nye styringsverktøy for å framstå som moderne (fashion making).

I litteraturen finner vi studier som viser at reformer i offentlig sektor ofte ikke har hatt de effektene som politikere har antatt ved gjennomføring av slike – gjerne store – endringer. Det er da pekt på at grunnen til ikke-intenderte effekter kan være at reformene hadde andre siktemål enn nødvendigvis å øke effektiviteten i tjenesteproduksjonen. Litt forenklet kan vi derfor oppsummere i figur 2 at det neoklassiske prinsipal–agent-forholdet generelt sett kan forklares ut fra ulike logikker avhengig av om prinsipalen befinner seg i markedskoblede eller budsjettkoblede virksomheter:

Figur 2 Sammenhengen mellom mål og middel i budsjett- og markedskoblede virksomheter

 

Budsjettkoblede virksomheter

Markedskoblede virksomheter

Mål

Aktivitet

Penger

Middel

Penger

Aktivitet

I budsjettkoblede virksomheter antar man at aktivitetene som utføres, er det grunnleggende formålet med virksomheten, og at pengene som stilles til disposisjon, er virkemiddelet. Innenfor markedskoblede virksomheter vil logikken være annerledes, fordi her kan vi si at aktivitetene som utføres, som oftest har som målsetting å gi økonomisk utbytte for sine eiere som agerer i et (mer eller mindre) fritt marked. I offentlig service sektor vil for eksempel agentene som regel stå direkte til ansvar overfor sine prinsipaler for den aktiviteten som utføres overfor befolkningen. Selv om man utvikler prestasjonsmål for sektoren, vil de ikke-finansielle målene likevel ofte overstyre de finansielle måltallene. Dette gjør at styringsverktøy som adopteres fra privat sektor, ikke nødvendigvis er tilpasset de styringsutfordringene en møter i offentlig sektor.

Den største utfordringen for offentlig sektor er dermed at målsettingen med statens virksomhet er aktiviteter som i begrenset grad kan operasjonaliseres og uttrykkes i målbare størrelser. Siden innsatsfaktorene (midlene) kan uttrykkes i målbare størrelser (budsjett), mens resultatene er vanskeligere å måle (måloppnåelse), kan vi anta at det er lettere med innsatsstyring enn resultat- og målstyring i offentlig sektor. Videre vil prinsipalen i offentlig sektor bli målt på aktivitetene som utføres, og disse aktivitetene kan bare i svært varierende grad knyttes til ressursinnsatsen. Disse poengene kan vi illustrere ved at man i sykehussektoren har utviklet et finansieringssystem som stykker opp helsetjenestene i diagnosegrupper med ulike «priser», og disse vil til en viss grad uttrykke ressursforbruk i diagnosegruppene. Et slikt finansieringssystem er ikke laget for justissektoren, hvor rettssikkerhet til befolkningen altså ikke i det hele tatt kan stykkes opp og prissettes i samme grad som man har gjort innenfor sykehussektoren.

Reformene

Reformene i statlig sektor har i høy grad berørt økonomistyringen i sykehussektoren, mens vi ikke finner tilsvarende reformaktivitet i rettsvesenet. Denne forskjellen kan vi diskutere ut fra tre dimensjoner som beskriver ulikheter i organisering av prinsipal–agent-relasjonene, kontraktsformer og evaluering innenfor sektorene.

Prinsipal–agent-relasjoner

Fram til 2002 var sykehusene forvaltningsorganisasjoner direkte underlagt politisk myndighet. Forvaltningsorganiseringen ble etter hvert oppfattet som utilstrekkelig med sikte på eierstyring (se for eksempel Pettersen og Nyland 2008). De vedvarende økonomiske styringsproblemene skapte også et spesielt stort reformpress i sykehussektoren. Den viktigste endringen i statens eierstyring av sykehusene skjedde gjennom opprettelsen av de regionale helseforetakene (RHFene). 1 Helseforetakene er egne juridiske enheter der staten som eier utøver den øverste myndighet i foretaket i foretaksmøtet. De viktigste styringssignalene kommer i oppdragsdokumentet, som følges opp i en rekke formulerte krav (styringskravene) i styringsdialogen mellom RHF og departementet.

En tilsvarende reform finner vi ikke innenfor rettsvesenet, der domstolene fremdeles er tilknyttet staten gjennom forvaltningsorganisering. Her heter det blant annet: «Domstolene skal være uavhengige. De skal sikre og fremme rettssikkerheten og verne om rettssamfunnet.» (Strategisk plan 2009–2012, Domstoladministrasjonen). Imidlertid skjedde det en reorganisering innen rettsvesenet i 2002 da Domstoladministrasjonen (DA) ble opprettet for å koordinere virksomheten mellom de enkelte domstolene i landet. Dette var for så vidt en stor forvaltningsreform, fordi staten ved departementet ikke lenger hadde direkte oppfølging av domstolene.

Disse reorganiseringene følger NPM-trendene, hvor reformkrav er basert på en organisasjons-, styrings- og ledelsesfilosofi med gjennomgående administrative ansvarslinjer. Logikken er imidlertid forskjellig i disse to sektorene. Relasjonen mellom staten som eier og helseforetakene som juridiske enheter kan beskrives ut fra en bestiller–utfører-logikk, hvor statens styringskrav utformes i et oppdragsdokument til de regionale helseforetakene (RHF). RHFene oversetter disse oppdragsdokumentene videre til de lokale helseforetakene. Disse oppdragsdokumentene er omfattende og inkluderer flere titalls ulike og spesifiserte aktivitetskrav.

Statens administrative kontroll med rettsvesenet skjer ikke gjennom en bestiller–utfører-organisering, men gjennom budsjettfullmakter og målstyringskonsept. Domstolene ledes av DA, og det vil si at DA er ansvarlig for fordeling av økonomiske midler til domstolene. DA er et selvstendig forvaltningsorgan, og den faglige virksomheten er frikoblet fra politisk styring på operativt nivå. Gjennom tildelingsbrevet fra justisdepartementet mottar DA midler som administrativt fordeles videre til de enkelte domstolene. Disse administrative føringene innvirker ikke på domstolenes dømmende virksomhet. Styringslogikken bygger på målstyring, hvor staten setter krav til at alle virksomheter skal bruke målstyring for å sikre optimal ressursutnyttelse (Reglement for økonomistyring i staten 2005). Budsjettene tar som regel utgangspunkt i historiske tall med påslag for lønns- og prisøkning. Domstolene bruker gjerne en ferdig mal som tar utgangspunkt i forrige års ramme med påplussing av prisjusteringer og eventuelle nye aktiviteter. En modell som brukes, er å beregne hvor mange årsverk man har behov for ut fra saksmengde de siste fem år, og dermed kan dette uttrykke hvor mange dommere og saksbehandlere det vil være behov for kommende år.

Koordinering og kontraktsformer

Gjennom foretaksorganiseringen i 2002 ble antall selvstendige sykehusenheter i løpet av få år redusert fra om lag80 til 22 i 2009, og de fire regionale helseforetakene (RHFene) er store og komplekse organisasjoner. 2 DA er også en stor organisatorisk enhet med ulike underliggende enheter. 3 Når virksomhetene blir svært store og de samtidig får stor grad av autonomi, vil kontraktene mellom staten og institusjonene bli vanskelig å utforme med sikte på å sikre kobling mellom politiske beslutninger og virksomheten i de utførende institusjonene.

Synet på institusjonenes verdiskapning er forskjellig i disse sektorene, og denne forskjellen har blitt stadig tydeligere utover 2000-tallet. I sykehussektoren ble institusjonenes suksess etter hvert sterkere knyttet til produktivitetskriterier uttrykt i finansieringssystemet (se senere) og gjennom kravene til kvantitativ dokumentasjon av aktivitet. Økonomistyringen er basert på konsistente målformuleringer som ble utviklet til gjennomgående styringslinjer formulert i de årlige oppdragsdokumentene.

Det har etter hvert blitt innført nye finansieringssystem i sykehussektoren basert på stykkpris. Dette har medført en dreining fra styring basert på innsatsfaktorer til styring basert på indikatorer for oppnådde resultater i tjenesteproduksjonen spesifisert som antall behandlede pasienter (definert ut fra diagnosegrupper – DRG-poeng 4). Det er med andre ord en viss kobling fra resultatkriterier til budsjettbetingelsene. Finansieringssystemet består i dag av en basiskomponent og en eller flere variable komponenter. Fagpersonalets innsats oversettes til DRG-poeng i helsesektoren og slår med andre ord direkte inn i institusjonenes inntekter. Helseforetakenes finansiering kan derfor sies å være bygget på aktivitetsavhengige kriterier. I snitt antas helseforetakene nå å ha omkring 60prosent basisfinansiering, mens resten avhenger av antall pasientinnleggelser og polikliniske konsultasjoner. 5 Stortinget har dessuten gjennom ulike regjeringsperioder praktisert myke budsjettbetingelser for denne sektoren, og tilleggsbevilgninger begrunnet i høy aktivitet har vært vanlig (Fallan, Pettersen og Stemsrudhagen 2010).

I domstolene er søkelyset derimot fremdeles rettet mot innsatsfaktorstyring hvor rammebudsjettene er hovedprinsipp. DA har ansvar for økonomistyring, optimal ressursfordeling og effektiviseringstiltak i domstolene, og DA er sentral regnskapsfører og har ansvar for eiendomsforvaltningen. Ved fastsettelsen av den økonomiske rammen til fordeling skal DA ta utgangspunkt i et budsjettforslag som utarbeides i de enkelte domstolene. Styringsfokuset ligger på å holde seg innenfor budsjettrammene, og det meste av rammen er bundet i lønn og husleie.

Oppfølging og evaluering

For domstolene fastsettes strategien og målsettingene i statsbudsjettet gjennom et disponeringsskriv fra DA, og det er opp til hver enkelt domstol å sette opp videre konkretisering av disse målsettingene. Enkelte domstoler utarbeider virksomhetsplaner, men en undersøkelse (Sandnes og Mogstad 2009) viste at det er vanskelig å koble slike planer til de økonomiske forutsetningene. Budsjettoppfølgingen er desentralisert til den enkelte domstol, men frihetsgradene i budsjettfullmaktene er små siden det meste er bundet opp i faste årsverk og drift av eksisterende virksomhet. Domstolene er ikke pålagt å konkretisere overordnede strategiske mål, men de evalueres ut fra innsatskontroll. Domstolene har innarbeidet en kultur hvor rammer for budsjettfullmaktene ikke overskrides. Denne uttalelsen illustrerer dette:

«Ut fra den funksjonen domstolene har, så er det ingen som vil komme i avisen for at man går ut over, ja i realiteten, fullmaktene sine…» (Sandnes og Mogstad 2009:46)

Domstolenes aktivitet er relativt forutsigbar og stabil over tid. Aktiviteten i domstolene er knyttet til gjennomføring av sivile og strafferettslige tvister, og det vil være vanskelig å måle produktiviteten, fordi et slikt begrep er vanskelig å operasjonalisere. I tildelingsbrevet til domstolene står det at man skal ha en forsvarlig og effektiv saksavvikling. Målstyring forutsetter i prinsippet klare styringsparametre som kan måles. Per i dag er «gjennomsnittlig saksavviklingstid» det eneste målet på domstolenes prestasjoner. Imidlertid eksisterer det ulike rutiner for registrering av antall saker hos de forskjellige domstolene, og det betyr at begrepet saksavviklingstid ikke nødvendigvis er sammenlignbart mellom domsstolene.

I styringsdialogen mellom staten og RHFene benyttes en rekke definerte indikatorer eller nøkkeltall knyttet til de enkelte målsettingene. I figur 3 vises et utvalg målsettinger/styringskrav stilt til Helse Midt-Norge RHF for 2007 med tilhørende indikator (Oppdragsdokument 2007. Helse Midt-Norge RHF, Helse- og omsorgsdepartementet 2007)

Figur 3 Et utvalg styringskrav og tilhørende indikatorer.

Styringskrav

Indikator/oppfølging

Økonomi

• balansekrav

• månedlig regnskapsrapportering

Aktivitet

• antall DRG-poeng

• sammensetning av aktivitet

• antall produserte DRG-poeng

• sterkere vekst innenfor psykisk helsevern

Kvalitet

• flere krav

• flere indikatorer

God ressursutnyttelse

• produktivitet og flere andre krav

• flere indikatorer

Tilgjengelighet

• uavhengig av alder, bosted, sos. kriterier, osv.

• ventetid, osv.

Prioritering

• flere krav

• andel rettighetspasienter, osv.

Områder med særskilt fokus

• flere krav (f.eks. opprettholde lokalsykehus)

• flere indikatorer

Forskning

• flere krav

• flere indikatorer

Utdanning av helsepersonell

• flere krav

• flere indikatorer

Pasientopplæring

• flere krav

• flere indikatorer

Kilde: Oppdragsdokument 2007. Helse Midt-Norge RHF, Helse- og omsorgsdepartementet 2007

I de fleste domstolene gjennomføres jevnlig interne økonomimøter der de ser på regnskapsrapporter og evaluerer hvordan de ligger an i forhold til budsjett.

I et velfungerende velferdssamfunn er rettsvesenet et grunnleggende fundament som skal skape trygghet og stabilitet blant borgerne. Budsjettet brukes her diagnostisk gjennom at faktisk forbruk sammenlignes mot budsjettert forbruk. Avvik observeres sjelden, fordi virksomheten er stabil fra år til år. Likevel kan budsjettet kun i mindre grad egne seg til diagnostisk styring fordi budsjettprosessen preges av «de små stegs økonomi», også kalt inkrementell budsjettering (Boye mfl. 1999, Pettersen mfl. 2008). Vi finner også interaktive styringsprosesser i domstolene i form av uformelle diskusjoner. Siden de eksterne påvirkningene er svake, synes koblingen mellom dialog og budsjettoppfølging hensiktsmessig i denne stabile delen av statens virksomhet. Problemene med denne praksisen er at budsjettet har svak kobling til strategiske mål (Sandnes og Mogstad 2009).

Diskusjon

Vi har beskrevet omfattende reformer med en del sentrale fellesnevnere. De organisatoriske enhetene har blitt vesentlig større og mer autonome. Gjennomgående målstyringskonsept er introdusert for å skape konsistens mellom eiers bestillinger og utførernes aktiviteter. Kontraktene og oppfølgingen av disse er likevel svært forskjellige i de to sektorene, se figur 4.

I helsesektoren finner vi bestillerdokument med kvantitative styringsparametre som knyttes til produksjonskrav og oversettes til budsjettbetingelser. De enkelte profesjonelles aktiviteter kobles dermed direkte til institusjonenes inntekter. Langt på vei følger reformene her prinsipal–agent-teoriens antagelser om at styringsproblemene må løses gjennom kontraktsbetingelsene mellom staten som prinsipal og institusjonene som agenter. Prinsipalen (staten) har svært begrenset mulighet for å kontrollere organisasjonenes aktiviteter, og kontraktene utformes derfor som detaljerte bestillerdokument. Selv om statens eierkrav (som prinsipal) er omfattende, gir ikke kravene entydig uttrykk for kvaliteten på selve tjenestene.

I domstolene bygger styringsprinsippene på tradisjonell forvaltningsorganisering hvor fokuset er innsatsstyring gjennom rammebudsjett. Endringene skjer skrittvis (inkrementelt), og styringsteknikkene er enkle, med liten vekt på prestasjonsmåling. Dialog og interne budsjettdiskusjoner er de viktigste prosessene i de enkelte domstolene, og styringskulturen preges av lojalitet mot de gitte budsjettrammene.

Figur 4 Oppsummering

 

Reformene

Helseforetak

Domstolene

Prinsipal–agent-relasjonen

Foretak – egne juridiske enheter

Forvaltningsorganisering

Kontraktene

Mange prestasjonsmål

Stykkprisfinansiering

Få prestasjonsmål

Rammefinansiering

Forvaltningskultur

Evaluering

Prestasjonsfokus

Formelle styringsdialoger

Innsatsstyring

Interne dialoger

 

Begge sektorene preges av verdier som det er svært kostnadskrevende å måle fullstendig. Dermed blir kravspesifikasjonene ufullkomne, og målforskyvning kan lett forekomme. Vi har vist at styringsdilemmaene i de to sektorene er forskjellige selv om de har samme eier. Det betyr at styringsteknikkene bør være forskjellige i de to sektorene. Domstolene kan ikke stykke opp sine tjenester og prissette disse ut fra en prisliste, slik man har gjort i helseforetakene. Grunnen er at domstolene skal være uavhengige av prinsipalen også når det gjelder finansiering av enkelttjenester. Dette betyr også at kontraktene i sektorene blir bygd opp forskjellig, hvor helseforetakene styres etter et stort antall parametre, mens domstolenes aktivitet evalueres under ett (rammestyring). Forvaltningsorganiseringen gir eieren direkte politisk kontroll med rammebetingelser, mens foretaksmodellen begrenser statens overordnede styring i helsesektoren.

Imidlertid viser de økende budsjettunderskuddene etter helseforetaksreformen (2002) at en bestiller–utfører-modell har ikke-tilsiktede effekter. Disse skyldes at kontraktene mellom staten og helseforetakene ikke er tilstrekkelig spesifisert til å redusere målinkongruens og hindre opportunistisk atferd. Slik sett vil en rammefinansiering av rettsvesenet bidra til å redusere målforskyvning og strategiske tilpasninger med hensyn til å prioritere ulike rettsområder. Sandnes og Mogstad (2009) hevder at det innen rettsvesenet er viktig å vise lojalitet mot budsjettrammene, fordi dette styrker legitimiteten og troverdigheten overfor befolkningen. Her er helsesektoren annerledes, fordi sykehusene legitimerer sin eksistens gjennom å øke aktiviteten og etterkomme befolkningens behov for helsetjenester.

Staten har ett felles økonomireglement (2005), men vi ser altså at praksis varierer. Likevel er det et press i retning av standardisering, fordi reformene i offentlig sektor også følger en del oppskrifter som antas av eier (staten og politikerne) å være moderne (Røvik 2002). Endringer i regnskapsprinsippene er et eksempel på en slik «moderne» trend. I helseforetakene har man nå innført regnskapsprinsippet, som medfører at regnskapet måler all ressursbruk knyttet til årets aktivitet, både bruk av arbeidskraft og kapital (avskrivninger). Argumentasjonen bak denne reformen er å måle fulle kostnader knyttet til aktiviteten slik at produktiviteten kan måles og sammenlignes både mellom helseforetak og over tid, selv om kapitalintensiviteten er forskjellig. Måling av fulle kostnader skal også legge til rette for prioriteringsdiskusjoner og kontroll med at total ressursbruk holdes innenfor den totale ressursrammen Stortinget bevilger (Pettersen og Nyland 2008). Innføring av regnskapsprinsipp med etablering av åpningsbalanse og tilpasning til finansieringssystemet har tatt lang tid og vært en krevende prosess for sykehussektoren. Vår diskusjon viser at de samme behovene for kostnadssammenstillinger og produktivitetsmåling neppe gjelder for domsstolene. Det er derfor ikke sikkert at de samme regnskapsprinsippene bør gjelde for all statlig virksomhet.

Argumentene ovenfor viser at vi ved å bruke ulike teorier innen økonomistyring kan analysere og forstå at offentlig sektor ut fra rasjonelle perspektiv bør utvikle ulike styringsteknikker avhengig av arbeidsoppgaver og omgivelser. Dersom staten likevel velger å standardisere sin økonomistyring på tvers av ulike sektorer, vil vi ut fra institusjonell teori kunne anta at andre hensyn enn å utvikle effektive styringssystem og prosesser ligger til grunn for slike reformer.

Noter

  • 1: Opprettelsen av det regionale styringsnivået er regulert i helseforetaksloven [Besl. O. nr.123 jf. Innst. O. nr.118 (2000–2001)] og Ot.prp. nr.66 (2000–2001). Fra 1.januar 2002 overtok disse ansvar for planlegging, utbygging og drift av helseinstitusjoner fra fylkeskommunene samt ansvar for spesialisthelsetjenestene utenfor institusjoner, offentlige poliklinikker, medisinske laboratorier, ambulansetjenesten og rusmiddelomsorg.
  • 2: Helse Sør-Øst har for eksempel totalt 57000årsverk.
  • 3: Domstoladministrasjonen er den administrative overbygningen for landets domstoler og jordskifteretter; Høyesterett, 6lagmannsretter, 67tingretter, 5jordskifteoverretter og 34jordskifteretter.
  • 4: DRG-poeng er et standardisert grupperingssystem basert på DiagnoseRelaterte pasientGrupper.
  • 5: Finansieringssystemet for helseforetakene har siden 1997 vært basert på et kodesystem (Diagnoserelaterte pasientGrupper – DRG) hvor refusjonene tar utgangspunkt i pasientgruppenes ressursbehov med utgangspunkt i sykdomstilstander. Dette nasjonale takstsystemet motiverer sykehusene til å øke aktiviteten. Imidlertid har ikke takstene dekket de faktiske kostnadene, og sykehusene har på landsbasis gjennom mange år drevet med store budsjettunderskudd. Problemene med budsjettunderskudd ble ikke løst med helseforetaksreformen i 2002, og underskuddene har vedvart også de siste årene.

Litteratur

  • Anthony, R.N. og D.W. Young (2003). Management Control in Non-profit Organizations. Irwin, Homewood, Ill.
  • Arrow, K.J. (1985). The Economics of Agency. I J.W. Pratt og R.J. Zeckhauser (red.), Principals and Agents; The Structure of Business. Harvard Business School Press.
  • Boye, K., T.Bjørnenak og J. Bergstrand (1999). Budsjettering. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.
  • Chenhall, R. (2003). Management Control Systems Design within Its Organizational Context: Findings from Contingency-based Reserach and Directions for the Future. Accounting Organizations and Society, 28, 127–168.
  • DiMaggio, P. og W.W. Powell (1983). The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields. American Sosiological Review, vol.48 (2), 147–160.
  • Fallan, L., I.J.Pettersen og J.I. Stemsrudhagen (2010). Multilevel Framing; An Alternative Understanding of Budget Control in Public Enterprises. Financial Accountability & Management, vol.28 (2), 190–212.
  • Jensen, M.C. (2000). A Theory of the Firm, Governance, Residual Claims and Organizational Forms. Harvard University Press.
  • Mauland, H. og F. Mellemvik (2004). Regnskap og økonomistyring i staten. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.
  • Otley, D. (1980). The Contingency Theory of Management Accounting: Achievement and Prognosis. Accounting, Organizations and Society, vol.5 (4), 413–428.
  • Pettersen, I.J. (1995). Budgetary Control of Hospitals – Ritual Rhetorics and Rationalized Myths? Financial Accountability and Management, 11 (3), 207–221.
  • Pettersen I.J. og L. Fallan (2010). Mål og mening? Om styringsdilemmaer i offentlig sektor. Praktisk økonomi og finans, vol.26 (1), 99–111.
  • Pettersen, I.J., J.Magnussen, K.Nyland og T. Bjørnenak (2008). Økonomi og helse. Perspektiver på styring. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.
  • Pettersen, I.J. og K. Nyland (2008). Mellom politikk og marked – om styringsutfordringer i statlige helseforetak. Magma, nr.4, 34–45.
  • Røvik, K.A. (1998). Identitetsutvikling i moderne organisasjoner. Magma, 1, 41–51.
  • Røvik, K.A. (2002). The Secrets of the Winners: Management Ideas that Flow. I K. Sahlin-Andersson og L. Engwall, The expansion of Management Knowledge, 113–144. Stanford University Press.
  • Sandnes, H.U. og B. Mogstad (2009). Økonomistyring i rettsvesenet. Masteroppgave i bedriftsøkonomisk analyse, Trondheim Økonomiske Høgskole.
  • Simons, R. (2000). Using Diagnostic and Interactive Control Systems. I R. Simons, Performance Measurement & Control Systems for Implementing Strategy, 205–229. Prentice Hall.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS