Magma topp logo Til forsiden Econa

Asle Rolland er seniorrÄdgiver i Statistisk sentralbyrÄ (SSB). Han er utdannet magister i statsvitenskap.

Offentlig velferdsproduksjon, brukertilfredshetog tillit

Brukerundersøkelsene sprer seg som en farsott i offentlig sektor. Nyter de større tillit enn de fortjener? Ifølge Sturle Næss og Jacob Aars fra Rokkansenteret kan det synes som i hvert fall lokalpolitikerne har ubegrenset tillit til dem. I en artikkel i Tidsskrift for velferdsforskning skriver de at politikerne behandler brukernes «svar som udiskutable sannheter om hvordan offentlig tjenesteyting fungerer», og «gir på denne måten avkall på ansvaret for prioritering mellom ulike innsatsområder. Den utstrakte bruken av brukerundersøkelser reiser derfor spørsmålet om politikkens funksjon i et samfunn. … Spørsmålet er om brukerundersøkelser frister politikerne til å abdisere» (Næss & Aars 2003: 62–63).

Like ubegrenset er enkelte samfunnsforskeresmistillit til undersøkelsene. En av dem er Jan Fredrik Hovden fra Høgskolen i Volda. Under tittelen «Ubrukelege brukarundersøkingar. Om den store vekkinga som har heimsøkt vårt land» skriver Hovden i Kommunal Økonomi at etter hans oppfatning er «brukarundersøkingar fyrst og fremst demokratiske ritual, der innbyggjaranes heterogene masse under Gallups ypparsteprestar tilsynelatande går opp i ei mystisk foreining til folkets meining». «Å erstatte demokrati med surveykrati framstår som eit nederlag for lokaldemokratiet, ei stor ansvarsfråskriving frå politikarane si side og ei djup fornærming av kommunens innbyggjarar som aktive borgarar» (Hovden 2004:10).

Mistillit er også drivkraften bak artikkelen «Hvor egnet er brukerundersøkelser som styringsverktøy for offentlig tjenesteproduksjon?» av Karl Robertsen fra Høgskolen i Agder i Magma 5/6 2004. Hans konklusjon er som følger:

Med de begrensninger som rene brukerundersøkelser har når det gjelder å gi styringsrelevant informasjon til offentlige tjenesteprodusenter, kan vi med full rett spørre om vi i det hele tatt trenger brukerundersøkelser. Har de egentlig noen verdi når feilkildene er så mange? (Robertsen 2004:159).

Med referanse til Lancaster (1966) skiller Robertsen mellom to slags egenskaper ved de offentlige velferdstjenestene, deres konsumentvurderbare og ekspertvurderbare karakteristika. Hans eksempel er sykehustjenester.

En pasient kan observere ulike aspekt ved den behandlingen vedkommende får, men kan ikke avgjøre om den observerte behandlingen er bra eller ikke. Personer med faglig innsikt kan imidlertid vurdere de medisinske tjenestene. Ettersom denne typen kvalitetsvurderinger må komme fra personer med spesiell kompetanse, kaller vi karakteristika som konsumenten ikke kan vurdere selv, for «ekspertvurderbare karakteristika». En tjeneste kan altså både inneholde karakteristika som konsumenten selv kan vurdere, og karakteristika som bare en ekspert kan forholde seg til (s. 156).

Robertsen ser undersøkelsene som nødvendige i den utstrekning de konsumentvurderbare karakteristikaene anses som viktige. Offentlig tjenesteproduksjon har imidlertid ikke så mange konsumentvurderbare karakteristika; det er ikke minst derfor tjenestene produseres av det offentlige. Selv når aspekter ved tjenestene har konsumentvurderbare karakteristika, vil gjerne deres ekspertvurderbare karakteristika være viktigere. Som eksempel nevner Robertsen sykehusmat: Pasienten kan uttale seg om smaken, men det må ekspertise til for å avgjøre om maten er tilstrekkelig næringsrik, og dette er viktigst.

I den utstrekning Robertsen tillegger brukerundersøkelser en positiv funksjon, er det fordi de «kanskje» kan «brukes til å sette fokus på sentrale tjenesteelementer i en offentlig organisasjon. Hvis dette gir inspirasjon og riktig fokus for den enkelte tjenesteutøver, kan effekten bli positiv, selv om informasjonsverdien av selve undersøkelsen er liten» (s. 159). Andre ser denne effekten som negativ. Eksempelvis har Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi vært opptatt av at brukerundersøkelser dreier oppmerksomheten bort fra tjenestenes viktige aspekter og over til deres trivielle:

Brukerundersøkelser legger for stor vekt på «serviceaspektet» ved tjenestene. Innen legetjenestene kan det enkelte ganger være vanskelig for pasientene å vurdere utbyttet av selve behandlingen, særlig på kort sikt. Vurderingen av tjenesten må følgelig baseres på «serviceaspekter» som ventetid, personalets imøtekommenhet, kommunikasjon med legen, osv. «Serviceaspektene» er selvsagt en viktig del av tjenesten. Poenget her er bare at disse aspektene kan bli overfokuserte i forhold til selve legebehandlingen (TBU 1998:82).

Mistillit til brukerne

Robertsens mistillit til brukerundersøkelsene er i betydelig grad mistillit til brukerne, undersøkelsenes respondenter, som verken tiltros evne eller vilje til å tilføre de offentlige velferdsprodusentene relevant styringsinformasjon. Brukerne mangler (1) evnen fordi de ikke har kompetanse til å vurdere det som er viktig ved tjenestene. I Robertsens eksempel er «sykehusets hotellfunksjoner noe pasienten kan forholde seg til, mens det må medisinsk ekspertise til for å vurdere den behandlingsmessige siden av saken» (s. 156). Brukerne mangler (2) viljen fordi de ser seg tjent med å utnytte undersøkelsene opportunistisk:

Når en tjeneste konsumeres idet den produseres, kan det normalt ikke etterprøves om en klients rapporterte oppfatning av tjenesten stemmer overens med de faktiske forhold under leveringen. Dette åpner for strategiske svar i brukerundersøkelser, dersom klientene ser seg tjent med det. Offentlige tjenester er gjerne gratis eller sterkt subsidierte, og derfor ønsker brukerne gjerne en overoptimal mengde og kvalitet. Ved å gi uttrykk for at de ønsker mer av begge deler, kan klientene håpe på at de dermed er med på å sikre et større og bedre tjenestetilbud i fremtiden. Mottakere av gratis eller sterkt subsidierte offentlige tjenester, som ikke er engangstjenester, tenderer derfor mot å gi uttrykk for mer misnøye med kvalitet og tjenesteomfang enn noen som må betale full markedspris for tjenestene (Robertsen 2004:154–55).

I skjæringsfeltet mellom manglende evne og vilje er det for Robertsen en «alvorlig feilkilde at irrelevante personlige preferanser og egenskaper i sterk grad påvirker svarene i brukerundersøkelsen. Sinnsstemninger i svarøyeblikket og generelle personlige holdninger til liv og levnet kan virke sterkt inn på svarene» (s. 159). Han viser til en undersøkelse utført av Telemarksforskning, som fant at «det gjør seg gjeldende en betydelig transitorisk komponent» når brukerne intervjues om sin tilfredshet, og denne «er så flyktig at den i stor grad ’fordamper’ i løpet av intervjuperioden» (Ringstad 2000:19, 22). Robertsens konklusjon er at «slike utslag av irrelevante faktorer fra respondentenes side er svært ødeleggende for nytten av brukerundersøkelser og er et argument for å øke objektorienteringen på bekostning av subjektorienteringen når kvaliteten på offentlige tjenester skal vurderes» (s. 159).

Vurderingen virker relevant ut fra et metodeperspektiv. Den virker mindre relevant ut fra et demokratiperspektiv. For brukerundersøkelsene er begge disse perspektivene relevante. Brukerundersøkelser er undersøkelser av innbyggernes meninger. Tidligere har det offentlige begrenset seg til å undersøke innbyggernes atferd. Kartlegging av atferd oppfattes gjerne som nøytralt og objektivt, altså som upolitisk. Befolkningens meninger er imidlertid verken nøytrale eller objektive. Følgelig er de heller ikke upolitiske. Brukerundersøkelser åpner derfor de facto en ny politisk kommunikasjonskanal i samfunnet, «en kanal for folkelig innflytelse over politikken» (Næss & Aars 2003:62). Jacob Aars (2000) definerte brukerundersøkelser som et «demokrativerktøy». Signy Vabo (2000:260) argumenterer for brukerrollen som «mer i tråd med den type roller som gir individet identitet i det moderne samfunn», det vil si «roller relatert til arbeid, familie og fritid», enn «borgerrollen og det politisk-demokratiske fellesskap». Torill Nyseth & Nils Aarsæther (2002:93) argumenterer for brukermedvirkning som en funksjonell form for demokrati, i motsetning til den territorielle, som danner grunnlaget for valgkanalen.

I et demokratiperspektiv kan det virke paradoksalt å uttrykke mistillit til respondentene i brukerundersøkelsene. Det minner om den mistillit velgerne utsettes for i teorier om demokratisk elitisme (Bachrach 1970). Også stemmegivningen ved valg kan bli påvirket av «irrelevante personlige preferanser og egenskaper», «sinnsstemninger i svarøyeblikket og generelle personlige holdninger». Under valgkampen vandrer velgerne frem og tilbake mellom partiene, og mange bestemmer seg først i stemmeavlukket (Aardal & Berglund 2004). Strategisk stemmegivning forekommer hyppig, eksempelvis vant Venstre og tapte Høyre på det ved stortingsvalget i 2005. Likevel legges valgresultatet til grunn for samfunnsstyringen.

At respondentene i brukerundersøkelsene avgir strategiske svar, er uttrykk for at de forstår undersøkelsenes betydning som politisk kommunikasjonskanal. De benytter seg av muligheten til å påvirke den autoritative verdifordelingen i samfunnet – David Eastons klassiske definisjon av «politikk».

La oss derfor se bort fra brukernes vilje og avgrense tillitsproblemet til deres evne til å gi relevant styringsinformasjon. For ekspertenes vedkommende er det imidlertid relevant å reise det motsatte tillitsproblemet. Det er ingen umiddelbar grunn til å betvile deres evne til å vurdere tjenestekvaliteten objektivt og sannferdig, men det er avgjort grunn til å betvile deres vilje til dette. Spørsmålet opptok også Robertsen, som var inne på ekspertenes muligheter for å utnytte sitt informasjonsovertak til egen økonomisk vinning (s. 156), og som derfor kan forventes å utvise opportunistisk atferd hvis de får anledning til å evaluere seg selv, hvilket tilsier at de bør evalueres av andre eksperter (s. 157).

Spørsmålet er således hva som gir størst grunnlag for (mis)tillit – brukernes evne eller ekspertenes vilje til å gi sannferdig og relevant styringsinformasjon.

Brukernes evne og ekspertenes vilje

Begrepet «kvalitet» defineres gjerne på to måter: (1) «overensstemmelse med krav og spesifikasjoner» og (2) «evne til å oppfylle kundenes behov og forventninger» (jf. f.eks. Sörqvist 2000). Det første er ekspertenes kvalitetsbegrep, det andre brukernes. Ekspertenes kvalitetsbegrep er objektivt, statisk og inspeksjonsbasert. Brukernes kvalitetsbegrep er subjektivt, dynamisk og erfaringsbasert: «In a competitive market, the product and/or service with the highest quality is the one that provides the greatest enjoyment» (Chakrapani 1998:4). «Kvalitet er den helhet av egenskaper og kjennetegn ved et produkt eller en tjeneste som vedrører dens evne til å tilfredsstille uttalte og underforståtte behov» (Norsk Standard).

Som vi har sett, forutsetter Robertsen at kompetanseforholdet mellom eksperter og brukere er asymmetrisk. (1) Mens alle aspekter ved tjenesteproduksjonen har ekspertvurderbare karakteristika, er det begrenset hvilke aspekter som har brukervurderbare karakteristika. (Både eksperter og brukere kan vurdere sykehusmaten, bare eksperter kan vurdere den medisinske behandlingen.) (2) Tjenesteaspekter uten brukervurderbare karakteristika er viktigere enn tjenesteaspekter med brukervurderbare karakteristika. (Den medisinske behandlingen er viktigere enn sykehusmaten.) (3) Ved tjenesteaspekter med brukervurderbare karakteristika er de ekspertvurderbare karakteristikaene viktigst. (Det ekspertvurderbare næringsinnholdet i sykehusmaten er viktigere enn den brukervurderbare smaken.)

Ut fra dette kan det vanskelig trekkes annen konklusjon enn at kvalitet er for komplisert til å overlates amatører. Det er i brukernes interesse at ekspertene vurderer kvaliteten for dem.

Kompetanseasymmetrien synes imidlertid å forutsette at mens alle aspekter ved tjenesteproduksjonen kan underlegges ekspertenes kvalitetsbegrep – overensstemmelse med krav og spesifikasjoner – er det begrenset hvilke aspekter som kan underlegges brukernes kvalitetsbegrep – evne til å oppfylle deres behov og forventninger. Denne forutsetningen er det ingen grunn til å akseptere. For å holde oss til Robertsens eksempel: Det kreves ikke ekspertise for å si seg (mis)fornøyd med den medisinske behandlingen en fikk på sykehuset. Det kan enhver amatør uttale seg om. Det som krever ekspertise, er å vite om brukeren har grunn til å være (mis)fornøyd. Brukerne kan være misfornøyde med mye, fordi de har urealistisk store ønsker og forventninger. De kan imidlertid også være fornøyde med lite, fordi de ikke vet hva det er mulig å tilby. Deres dom over tjenestenes kvalitet kan derfor være mildere eller strengere enn slik eksperter bedømmer ytelsen.

Ekspertenes kompetanse er å vite best hva det er mulig å yte, under ideelle forhold og gitt de midler velgerne og politikerne stiller til rådighet. Ekspertene vet om de vedtatte krav og spesifikasjoner til tjenesten er det maksimalt mulige eller mindre, om borgerne betaler for det maksimalt mulige eller mindre, og om brukerne forventer mer, like mye eller mindre enn det maksimalt mulige. Ekspertene vet om de selv yter det maksimalt mulige eller mindre, og om de yter mer, like mye eller mindre enn de blir betalt for å yte (jf. Rolland 2005).

Dette gjør at det vanskelig kan trekkes annen konklusjon enn at kvalitet er for komplisert til å overlates eksperter. Det er ingen grunn til å vise dem tillit, og all grunn til å avtale deres ytelser gjennom forhandlinger, der resultatet vil være et kompromiss mellom (1) ekspertenes evne og vilje til å yte, (2) brukernes behov og forventninger til ytelsen og (3) skattebetalernes, velgernes og politikernes evne og vilje til å betale for ytelsene (jf. Rolland 2005). Den naturlige konsekvensen er kontraktstyring, et mye brukt virkemiddel i New Public Management, også i Norge og Norden (Eikås & Selle 2000).

Dertil er det grunn til å spørre om ikke også konsumentene er i stand til å vurdere tjenestene i forhold til ekspertenes krav og spesifikasjoner, om leg og lærd virkelig utgjør to så gjensidig utelukkende kompetansekategorier som Robertsen forutsetter. Eksperter ser gjerne at det er slik. Et eksempel er Søgnen-utvalget om kvalitet i grunnopplæringen. Det tilkjente elevene og deres foresatte kompetanse til å vurdere opplæringstilbudets prosesskvalitet, men ikke dets struktur- og resultatkvalitet (NOU 2002:10, jf. kommentaren i Rolland 2002). Dette på tross – eller kanskje på grunn – av den kompetanseutjevning som har funnet sted mellom skolen og foreldrene. Eller som Aftenposten forleden bemerket: Det som før bekymret foreldrene, var om barna deres var bra nok for skolen. Det som nå bekymrer foreldrene, er om skolen er bra nok for barna deres (Aftenposten 2006).

Kunnskapsnivået i samfunnet stiger. Andelen med utdanning på universitets- og høgskolenivå er fordoblet på 20 år og utgjør nå 24 prosent (SSB 2004). Brukere med et langvarig forhold til de offentlige velferdsytelsene vil naturlig nok opparbeide seg kompetanse på sitt område, også om mulighetene for å få behandlet sin egen, kompliserte sykdom. Som Ronald Inglehart har påpekt, har det funnet sted et antiautoritært «Culture shift in advanced industrial society» (Inglehart 1990). Rune Sørensen har beskrevet hamskiftet i Norge slik:

«Perioden fra 1945 frem til henimot 1980 var ekspertstyrets glansperiode. Folk hadde tiltro til profesjoner og vitenskap, de hadde respekt for autoriteter og høy tillit til offentlige myndigheter. … Det nokså uinnskrenkede ekspertstyret tok slutt – folk og folkevalgte så på profesjoner og myndigheter med langt større skepsis. Man erkjente at eksperter har begrenset innsikt, og at de ivaretar profesjonsinteresser eller institusjonsinteresser. Folk krevde informasjon og muligheter til å treffe egne valg» (Sørensen 2005:259, 260).

Brukerne kan mangle tillit til de vedtatte kravspesifikasjoner for ytelsen – for eksempel fordi de vet at andre land stiller strengere krav – og de kan mangle tillit til at ytelsen er i samsvar med de vedtatte krav. For å vinne tillit må da ekspertene overbevise brukerne om riktigheten av det de gjør. Ekspertene må overbevise om at deres krav og spesifikasjoner ivaretar brukernes objektive behov, at de gjør hva som er rasjonelt for brukerne i den gitte situasjonen (jf. Hernes 1975:34), selv om dette ikke tilfredsstiller brukernes subjektive behov og forventninger. Velferdsprofesjonenes kompetanse er å vite «hva som er godt og riktig» for den enkelte og samfunnet på profesjonens spesialområde av livet (Hughes 1958:79, i Storvik 2004:17). Jane Fountain kaller dette deres «role of trusteeship»: «Professionals often represent, or act on behalf of, their clients because of their superior experience and expertise» (Fountain 2001:68). Ekspertene må overbevise om at de har evne og vilje til å ivareta brukernes interesser bedre enn brukerne selv er i stand til.

Vi må imidlertid anta at eksperter og brukere ofte vil ha samme oppfatning av hva som er det viktigste aspektet ved en serviceytelse. Det er trolig svært få som legger seg inn på sykehus på grunn av maten, eller for å nyte godt av sykehusets hotellfunksjoner. Brukernes mål er lik sykehusets formål, helbredelse. Ved å frakjenne brukerne kompetanse til å vurdere den medisinske behandlingen henviser ekspertene dem til å vurdere serviceaspektet ved sykehusoppholdet. Ekspertene sørger selv for overfokusering av serviceaspektet i forhold til behandlingen av sykdom. Sykehusets hotell- og restaurantfunksjoner tjener derved som lynavledere for den medisinske ekspertisen, som ikke har evnet å tilfredsstille pasientens behov og forventninger om helbredelse.

Kompetanse, konvergens og divergens

Robertsens asymmetri forutsetter at ekspertenes kvalitetsbegrep ligger til grunn. Den motsatte asymmetrien oppstår hvis brukernes kvalitetsbegrep legges til grunn. Da vil det være slik at (1) mens alle aspekter ved tjenesteproduksjonen har brukervurderbare karakteristika, er det begrenset hvilke aspekter som har ekspertvurderbare karakteristika. I mange situasjoner vil det også være slik at (2) tjenesteaspekter uten ekspertvurderbare karakteristika er viktigere enn tjenesteaspekter med ekspertvurderbare karakteristika, samt (3) at ved tjenesteaspekter med ekspertvurderbare karakteristika er de brukervurderbare karakteristikaene viktigst. Robertsen er selv inne på hvorfor: Tjenester har ikke forutgående inspeksjons- eller søkekvalitet, kun ettervirkende erfaringskvalitet. I etterhånd kan det riktignok kontrolleres også om de er utførte i samsvar med krav og spesifikasjoner, men bare brukeren vet om dette oppfylte deres behov og forventninger.

Også Kieron Walsh har vurdert skillet mellom ekspertvurderbare og konsumentvurderbare karakteristika. Han påpeker at skillet gir opphav til fire former for konvergens og divergens mellom ekspertenes og brukernes kompetanse (Walsh 1991, jf. Rolland 2004):

 

Degree of difficulty for producer in evaluating quality

Degree of difficulty for user in evaluatingquality
  Low High
Low 1. Mutual knowledge 2. Producer knowledge
High 3. Consumer knowledge 4. Mutual ignorance

Situasjon 1, der begge har kompetanse til å vurdere kvaliteten, vil typisk gjelde for varer med søkekvalitet. I et marked er dette er en situasjon der eksperten (produsenten) har mye å vinne og lite å tape på å avgi makt til brukeren. Ved uenighet vil produsentens omkostninger ved å innrømme at «kunden har alltid rett» være mindre enn ved å insistere på å ha rett, da dette kan medføre at kunden, som selv kan vurdere kvaliteten, vil se seg om etter en annen leverandør. Produsenten oppnår kundens velvilje ved å vise respekt, og motvilje ved å kreve respekt.

Ved monopol, slik tilfellet ofte er for offentlige tjenesteytelser, er det mindre sikkert at produsenten vil se det som fordelaktig å gi kunden rett. Især hvis brukeren ikke engang kan velge mellom å anskaffe tjenesten eller la være – den er påbudt – kan det være nærliggende å hevde at selv om begge har kompetanse, er det bare produsenten som er ekspert, hvorav følger at ved uenighet bør ekspertens oppfatning av kvaliteten legges til grunn.

situasjon 2 er eksperten best kvalifisert til å vurdere kvaliteten. I markedet gir ikke dette nødvendigvis velferdsprodusenter et overtak, sier Walsh. Det innebærer at markedet ikke fungerer, og det kan påføre produsenten et tap. Brukere som ikke kan vurdere kvaliteten, vil være usikre på om den er verd prisen, og dette presser prisen ned. Dermed presses kvaliteten ned, for produsenten vil holde høy kvalitet borte fra markedet når det ikke er mulig å få riktig pris for den. Situasjon 2 synes å være et tilfelle av Greshams lov, «bad money drives out good». I et marked medfører situasjon 2 at kunnskap ikke er makt for produsenten, men snarere en årsak til avmakt overfor brukeren, som nettopp på grunn av sin mangel på kunnskap kan få produktet rimeligere. Tape gjør imidlertid også brukere som søker etter høy kvalitet, for det legges ikke ut for salg. I situasjon 2 organiserer markedet et mediokrati. Markedsomsetning av profesjonsbaserte tjenester havner gjerne i denne kategorien.

Greshams lov synes ikke å gjøre seg gjeldende for tjenester som er finansiert over de offentlige budsjetter. Under slike forhold mangler produsenten motiv for å holde tilbake tjenester av høy kvalitet, for ytelse av dem påfører ikke produsenten noe tap. Ytelsene selges ikke til lavere pris enn hva produsenten mener den er verd, for de selges ikke overhodet. Dette gjør det nærliggende å slutte at det som best sikrer tilgangen på høykvalitetsprodukter, er at tjenestene er skattefinansierte, obligatoriske og uten fritt brukervalg.

Under slike forhold vil imidlertid produsenten mangle motiv for å yte tjenester av høy kvalitet. Brukerne er også ute av stand til å belønne produsenten for høy kvalitet, som produsenten følgelig må levere for egen regning og risiko (produsenten blir påført omkostningene ved å «kaste perler for svin»). I situasjon 2 kan derfor også det offentlige monopol organisere et mediokrati.

Maksimen om at «kunden alltid har rett», gjelder ikke i situasjon 2. Det er eksperten som alltid har rett. Det er heller ikke i kundens interesse å bestride ekspertens retthaveri. I situasjon 2 må kunden tvert om legge sin skjebne i produsentens hender. For tjenesteyting i situasjon 2 kan det derfor være nødvendig med brukerens tillit. «Brukeren gir seg med andre ord over til tjenesteyteren, som på denne måten får stor makt gjennom den andre parts avmakt. Leger eller byråkrater faller fort i denne fellen og utvikler ofte for brukeren en nedlatende og arrogant holdning. Dette er et dårlig utgangspunkt for å skape brukertilfredshet,» skriver Andreassen & Lunde (2001:217). Moderne ekspertise vil derfor forstå at

«når tillit ikke lenger følger av titler som signaliserer at fagpersonene er innehavere av autorisert kunnskap, må den i stedet etableres i hver enkelt kontekst. Den enkelte yrkesutøver og tjeneste må vise seg tilliten verdig gjennom å demonstrere vilje til å lytte til brukernes synspunkter» (Alm Andreassen 2003:7)

Det følger av det asymmetriske kompetanseforholdet at i situasjon 2 er brukerundersøkelser uegnet for å måle overensstemmelse med krav og spesifikasjoner. Hvis brukerundersøkelser likevel nyttes til dette, er de henvist til å måle de aspekter ved tjenesteytingen som faller inn under situasjon 1 (begge har tilstrekkelig kompetanse) og situasjon 3 (brukeren har størst kompetanse). De er henvist til å måle «serviceaspektet» ved tjenestene.

I situasjon 2 er imidlertid brukerundersøkelser velegnet til å vurdere om det ekspertvurderbare innholdet i tjenestene tilfredsstiller brukernes behov og forventninger. På grunn av asymmetrien i viktighet mellom de tjenesteaspektene under situasjon 2 på den ene siden og 1 og 3 på den andre siden, kan det imidlertid være risikofylt for brukerne å fremme kritikk. Produsentene kan med liten risiko svare med å redusere kvaliteten på sine situasjon 2-ytelser. Pasienten har ingen forutsetninger for å vite om det er egen helsetilstand eller slett legearbeid som er årsaken til at plager ikke blir borte. Produsenten kan bruke denne asymmetrien til utpressing, eller brukeren kan frykte dette og av den grunn avstå fra kritikk.

Av dette følger at i situasjon 2 er det grunn til særlig skepsis overfor brukerundersøkelser der profesjonen selv har forestått innsamling av data fra sine klienter. Det er også vanskelig å se hvordan politikerne, velferdsprofesjonenes overordnede, kan gi brukerne nødvendig beskyttelse, for også de mangler kompetanse til å vurdere kvaliteten. I dag er det heller slik at den politiske makt går i allianse med velferdsstatens profesjoner for å forsvare sin posisjon, sier Kjølsrød i sin beskrivelse av den norske velferdsstaten (Kjølsrød 2003:204). I det hele tatt er det vanskelig å se hvordan «demokratiets sorte hull» (Eriksen 2001) kan tettes uten at det etableres konkurranse om levering av tjenestene – men dermed etableres det et marked der velferdsprofesjonene får kommersielle motiv for å holde tilbake sine høykvalitetsprodukter.

Ulikt Robertsen finner Walsh en rekke eksempler på situasjon 3 (brukeren vet best) i offentlig tjenesteyting. Dette vil være tilfelle når tjenesten sett fra brukerens synsvinkel er lik summen av en rekke individuelle tjenester, og hver produsent kun kjenner sin egen del (et team har arbeidet med brukeren). Det vil være tilfelle når hensikten med tjenesten er å produsere bestemte fysiske eller psykiske effekter hos brukeren. Bare pasienten vet om behandlingen førte til mindre smerte. Det vil være tilfelle når det betyr mer for brukeren hvem som leverer tjenesten, enn hva den inneholder. En klem kan fortone seg som et overgrep, hvis tjenesten ytes av feil person. Det vil være tilfelle når oppfatningen av kvalitet varierer sterkt fra bruker til bruker. Måling av kvalitet vil da være avhengig av å kjenne hver brukers kvalitetsprofil.

I situasjon 3 kan brukerundersøkelser fortone seg som en nødvendighet. Ingen metode er bedre egnet til å samle inn systematisk kunnskap om forhold brukeren vet mest om. Imidlertid er overlegen kunnskap heller ikke i situasjon 3 en sikker kilde til maktovertak, sier Walsh. Brukeren kan være ute av stand til å fordele ansvar mellom kildene til misnøye, og ute av stand til å gjøre noe med misnøyen selv om kilden er identifisert. Det kan for eksempel være umulig å slippe unna tjenesteleverandøren, som har monopol. Hvis det er mulig å slippe unna, og det er de mest kvalitetsbevisste som velger exit, vil tjenesteleverandøren mangle insentiver til å opprettholde kvaliteten, som dermed vil gå ned. De mindre kvalitetsbevisste kan se dette, men være ute av stand til å gjøre noe med det. Markedet vil da ikke befordre kvalitet.

situasjon 4 er verken produsent eller konsument i stand til å vurdere hva som er god kvalitet. Dette vil være tilfelle hvis tjenesten er ny, hvis den er av preventiv karakter, hvis effektene først melder seg etter lang tid, og hvis det er uklart hva som vil være et akseptabelt resultat av å yte tjenesten. Det vil også være tilfelle hvis omstendighetene rundt serviceytelsen er i konstant forandring. Mange offentlige tjenester vil havne i situasjon 4. Et sykehus har tatt i bruk en ny behandlingsmetode. Hvor virksom den er (hva som kan forventes), vet foreløpig ingen. Staten har iverksatt preventive tiltak for å skape en positiv utvikling og forhindre en mulig negativ utvikling. Effekten kan være langsiktig, og det kan være vanskelig å vite om det er tiltakene eller andre forhold som frembringer den. Problemene forsterkes hvis konsumenten er del av tjenesteproduksjonen, hvilket er tilfelle for mange sosiale serviceytelser.

Et annet eksempel på situasjon 4 er der kvalitetsvurdering er mulig, men svært kostnadskrevende. Det blir da et spørsmål om vurderingen er verd kostnadene, eller om både produsent og konsument kan slå seg til ro med det lille de vet om tjenesten. De må da akseptere høyere risiko, ingen av dem har fullgod kjennskap til kvaliteten. Dette tilsier at de neppe vil slå seg til ro før risikofordelingen er akseptabel for begge. En kontrakt mellom partene vil ivareta denne situasjonen bedre enn en brukerundersøkelse. Det vil imidlertid ikke være mulig å spesifisere kvalitetskravene til ytelsen i kontrakten, for kravene er ukjente. Situasjon 4 krever derfor relasjonelle kontrakter, det vil si kontrakter som spesifiserer den ønskede relasjon mellom produsent og konsument, heller enn det ønskede utfall. Gjensidig tillit er nødvendig for relasjonelle kontrakter. Brukeren må ha tillit til eksperten, og eksperten må ha tillit til brukeren, hvis samarbeidsvilje er nødvendig for at resultatet skal bli vellykket. Brukeren er en nødvendig del av tjenesteproduksjonen.

Det sier seg selv at i situasjon 4 er det meningsløst å gjennomføre brukerundersøkelser. Brukeren mangler forutsetninger for å vurdere så vel tjenestens overensstemmelse med krav og spesifikasjoner som dens evne til å tilfredsstille behov og forventninger. Lik andre borgere kan imidlertid brukerne ha synspunkter eksempelvis på ønskeligheten av at det offentlige leverer tjenester av ukjent kvalitet og med ukjent effekt. Dette er selvsagt en politisk problemstilling, hva ønsker brukerne og borgerne at skattepengene skal brukes til. Det er heller ikke vanskelig å se at det her kan oppstå interessekonflikter mellom borgere og brukere. For eksempel kan kreftpasienter som har «prøvd alt», være mer risikovillige i forhold til eksperimentering med kostbare og usikre behandlingsmetoder enn de borgerne som bare betaler regningen for eksperimentene.

Konklusjon

I en situasjon der markedet har begrenset innflytelse over den offentlige velferdsproduksjon, må godene fordeles av politikerne på våre vegne. For å kunne foreta en rettferdig fordeling, der brukerne får optimalt i retur for innbyggernes bidrag til de offentlige budsjetter, trenger politikerne kunnskaper om hvordan tjenestene tilfredsstiller både ekspertenes krav og spesifikasjoner og brukernes behov og forventninger. De har hver sine kompetanseområder, men liksom de brukervurderbare karakteristikaene ved tjenestene kan underlegges ekspertenes krav og spesifikasjoner, kan de ekspertvurderbare karakteristikaene underlegges brukernes behov og forventninger. Leg og lærd når det gjelder velferdstjenestene, utgjør heller ikke to gjensidig utelukkende kategorier. Ekspertene har en viss kompetanse til å vurdere brukernes behov (deres objektive behov, om ikke deres subjektive), og brukerne har en viss kompetanse til å vurdere om tjenestene tilfredsstiller krav og spesifikasjoner. Politikerne har ikke større grunn til å møte brukernes evne til å gi relevant styringsinformasjon med skepsis, enn de har grunn til å møte ekspertenes vilje til å gi relevant styringsinformasjon med tillit.

Litteratur

  • Aftenposten (2006). Hjem og skole – ikke alltid på lag. Mange foreldre kritiske til skolen. Foreldrene avgjørende for barns læringsutbytte. Onsdag 1.2: 20–21.
  • Alm Andreassen, T. (2003). Brukermedvirkning, politikk og velferdsstat. Arbeidsforskningsinstituttets skriftserie 13.
  • Andreassen, T.W. & T.K. Lunde (2001). Offentlige tjenester – prinsipper for økt brukerorientering. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Bachrach, P. ([1967] 1970). The Theory of Democratic Elitism. London: University of London Press.
  • Chakrapani, C. (1998). How to Measure Service Quality & Customer Satisfaction. Chicago, Ill: American Marketing Association.
  • Eikås, M. & P. Selle (2000). A Contract Culture even in Scandinavia. Makt- og demokratiutgreiinga sin rapportserie, Rapport 14.
  • Eriksen, E.O. (2001). Demokratiets sorte hull. Om spenningen mellom fag og politikk i velferdsstaten. Oslo: Abstrakt forlag.
  • Fountain, J.E. (2001). Paradoxes of Public Customer Service.Governance; An International Journal of Policy and Administration Vol. 14 No 1: 55–73.
  • Hernes, G. (1975). Makt og avmakt. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Hovden, J.F. (2004). Ubrukelege brukarundersøkingar. Om den store vekkinga som har heimsøkt vårt land. Kommunal Økonomi 9: 7–10.
  • Hughes, E. (1958). Men and their Work. Glencoe: Free Press.
  • Inglehart, R. (1990). Culture Shift in Advanced Industrial Society. Princeton: Princeton University Press.
  • Kjølsrød, L. (2003). En tjenesteintens velferdsstat. Kap 7 i I. Frønes & L. Kjølsrød (red.): Det norske samfunn, 4. utgave. Oslo: Gyldendal Akademisk.
  • Lancaster, K.J. (1966). A new Approach to Consumer Theory.Journal of Political Economy, vol. 74:132–157.
  • Norsk Standard: NS-ISO 8402.
  • NOU 2002:10 Førsteklasses fra første klasse. Forslag til rammeverk for et nasjonalt kvalitetsvurderingssystem av norsk grunnopplæring. Utdannings- og forskningsdepartementet.
  • Nyseth, T. & N. Aarsæther (2002). Nærdemokrati – teori og praksis. Oslo: Det Norske Samlaget.
  • Næss, S. & J. Aars (2003). Vil politikerne abdisere? Brukerundersøkelser som styringsimpulser. Kommentar til Asle Rolland.Tidsskrift for velferdsforskning 1: 61–63.
  • Ringstad, V. (2000). Om subjektivitet i tilfredshetsundersøkelser.Sosialøkonomen nr. 8.
  • Robertsen, K. (2004). Hvor egnet er brukerundersøkelser som styringsverktøy for offentlig tjenesteproduksjon? Magma 5/6: 150–161.
  • Rolland, A. (2002). Kvalitet i grunnopplæringen. En kommentar til NOU 2002:10. Statistisk sentralbyrå, Notater 2002/73.
  • Rolland, A. (2004). Konkurranse, kvalitet, demokrati- og brukerundersøkelser. Vedlegg A, s. 22–53 til Rolland, A., Ø. Brekke, B.M. Samuelsen & P.R. Silseth (2004). Evaluering av kommunale brukerundersøkelser. Statistisk sentralbyrå, Rapporter 2004/7.
  • Rolland, A. (2005). KOSTRA, tjenestekvalitet og kompetansefordeling i supermarkedstaten.
  • Statistisk sentralbyrå, Notater 2005/18.
  • SSB (2004) Utdanningsstatistikk. Befolkningens høyeste utdanningsnivå 1. oktober 2003. Stadig flere med høyere utdanning. Statistics Norway. <http://www.ssb.no/emner/04/01/utniv/main.html>.
  • Storvik, A.E. (2004). Bruken av brukerundersøkelser. Søkelys på arbeidsmarkedet Årgang 21 (1): 122–132.
  • Sørensen, R.J. (2005). Et folkestyre i fremgang. Demokratisk kontroll med brannalarmer og autopiloter. Nytt Norsk Tidsskrift nr. 2: 258–270.
  • Sörqvist, L. (2000). Kundtilfredsställelse och kundmätningar. Lund: Studentlitteratur.
  • TBU (1998). Brukertilfredshet med kommunale tjenester. Kap. 10 i Rapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi, Rundskriv nr. H-9/98, Kommunal- og regionaldepartementet.
  • Vabo, S.I. (2000). Kommunale demokratitiltak – alternativ til den representative kanalen? Kap. 12 i Å. Johnsen, L.A. Loe & S.I. Vabo (red): Styring og medvirkning i lokalforvaltningen. Oslo: Cappelen Akademisk forlag.
  • Walsh, K. (1991). Quality and Public Services. Public Administration 69:503–514.
  • Aardal, B. & F. Berglund (2004). Valgdeltakelse, partitilknytning og stemmegivning. Kap. 13 i Aardal, B., A. Krogstad & H.M. Narud (red.)(2004).I Valgkampens hete. Strategisk kommunikasjon og politisk usikkerhet. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Aars, J. (2000). Brukerundersøkelser som demokrativerktøy. En praktisk og kritisk idéhåndbok. Oslo: Kommuneforlaget.
  • Samlaget.
  • Næss, S. & J. Aars (2003). Vil politikerne abdisere? som styringsimpulser. Kommentar til AsleRolland.Tidsskrift for velferdsforskning 1: 61-63.
  • Ringstad, V. (2000). Om subjektivitet itilfredshetsundersøkelser.Sosialøkonomen nr. 8.
  • Robertsen, K. (2004). Hvor egnet er brukerundersøkelser som styringsverktøyfor offentlig tjenesteproduksjon?Magma 5/6: 150-161.
  • Rolland, A. (2002).Kvalitet i grunnopplæringen. En kommentar til NOU2002:10. Statistisk sentralbyrå, Notater 2002/73.
  • Rolland, A. (2004). Konkurranse, kvalitet, demokrati- og brukerundersøkelser.Vedlegg A, s. 22-53 til Rolland, A., Ø. Brekke, B.M. Samuelsen &P.R. Silseth (2004).Evaluering av kommunalebrukerundersøkelser. Statistisk sentralbyrå, Rapporter 2004/7.
  • Rolland, A. (2005). KOSTRA, tjenestekvalitet og kompetansefordeling isupermarkedstaten.
  • Statistisk sentralbyrå, Notater 2005/18.
  • SSB (2004) Utdanningsstatistikk. Befolkningens høyeste utdanningsnivå 1.oktober 2003. Stadig flere med høyere utdanning. Statistics Norway.http://www.ssb.no/emner/04/01/utniv/main.html.
  • Storvik, A.E. (2004). Bruken av brukerundersøkelser.Søkelys påarbeidsmarkedet Årgang 21 (1): 122-132.
  • Sørensen, R.J. (2005). Et folkestyre i fremgang. Demokratisk kontroll medbrannalarmer og autopiloter.Nytt Norsk Tidsskrift nr. 2:258-270.
  • Sörqvist, L. (2000).Kundtilfredsställelse ochkundmätningar. Lund: Studentlitteratur.
  • TBU (1998). Brukertilfredshet med kommunale tjenester. Kap. 10 iRapport fra Det tekniske beregningsutvalg for kommunal ogfylkeskommunal økonomi, Rundskriv nr. H-9/98, Kommunal- ogregionaldepartementet.
  • Vabo, S.I. (2000). Kommunale demokratitiltak - alternativ til denrepresentative kanalen? Kap. 12 i Å. Johnsen, L.A. Loe & S.I. Vabo(red):Styring og medvirkning i lokalforvaltningen. Oslo:Cappelen Akademisk forlag.
  • Walsh, K. (1991). Quality and Public Services.PublicAdministration 69:503-514.
  • Aardal, B. & F. Berglund (2004). Valgdeltakelse, partitilknytning ogstemmegivning. Kap. 13 i Aardal, B., A. Krogstad & H.M. Narud(red.)(2004).I Valgkampens hete. Strategisk kommunikasjon ogpolitisk usikkerhet. Oslo: Universitetsforlaget.
  • Aars, J. (2000).Brukerundersøkelser som demokrativerktøy. Enpraktisk og kritisk idéhåndbok. Oslo: Kommuneforlaget.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS