Magma topp logo Til forsiden Econa

Oddgeir Tryti er cand.mag. fra Universitetet i Bergen og Master of management fra BI. Han arbeider i dag som senior kontraktskonsulent i Dovre Group AS. Tryti har mange års erfaring fra operativt kontraktarbeid både i prosjekter og som innkjøpssjef. Han har erfaring fra flere store internasjonale prosjekter, han har arbeidet i EU-kommisjonen, er medlem av EU-arbeidsgrupper, har vært utvekslingsstudent hos U.S. Air Force og vært student ved College of Europe i Brugge.

Offentlige anskaffelser - overregulert uten styring?

Sammendrag

Forskrift for offentlige anskaffelser inviterer til en skjønnhetskonkurranse som premierer de virksomhetene som best klarer å dokumentere etterlevelse av detaljerte prosedyreregler. Omfanget av alle detaljene gir inntrykk av lederskap og kontroll, mens det i virkeligheten tildekker manglende helhet og kommersiell kompetanse.

EUs innkjøpsdirektiv gir større rom for nasjonal handlefrihet enn hva norske myndigheter har valgt å benytte seg av. Denne handlefriheten bør benyttes til å utvikle innkjøpstradisjonen med fokus på verdiskapning og effektiv ressursbruk (LoA §1). Forvaltningens hovedoppgave er å sikre mest mulig velferd for hver krone. Skal man klare dette, kreves det større vekt på å integrere anskaffelsene i virksomhetens verdiskapning. Dette forutsetter ny tenkemåte, nytt fokus, nye arbeidsverktøy og -metodikker.

EUs innkjøpsregelverk er et veldig godt verktøy til det formålet det er laget for. EUs viktigste oppgave er å sikre en åpen økonomi og fri flyt av varer og tjenester i det indre markedet. EUs innkjøpsregelverk skal åpne medlemslandenes markeder ved at anskaffelser har entydige regler for kunngjøring og tildeling av kontrakter. Slik kan medlemslandenes næringsliv konkurrere fritt i et felles indre marked.

Norges innkjøpsregelverk er i dag det samme som EUs regelverk. Det norske politiske budskapet er altså identisk med et EU perspektiv og -fokus. Innkjøpsmiljøene og lederne har klokelig innrettet seg etter EU-reglene med tilhørende kontrollmekanismer, og de leverer med 100prosent fokus på det de blir målt på. Resultatet er at alt av innkjøp i dag og de siste 10–15årene ensidig har vært rettet mot regelverksetterlevelse og EUs regelverk. Er det da slik at Norge ikke har noe innkjøpsfaglig budskap utover forpliktelsen til å implementere EØS-regelverket?

Implementeringen av EU-direktivene har vært et omfattende arbeid. Nettobidraget har på mange måter vært bra for innkjøpsmiljøene. Spørsmålet er om det er tilstrekkelig å være opptatt av å gjøre anskaffelsene riktig, uten nevneverdig interesse for eller diskusjon om hvorvidt det blir riktige anskaffelser. Hva er det vi velger bort når all oppmerksomhet rettes mot hva som er rett, uten at det samtidig settes fokus på hva som er riktig? Hvor er koblingen mellom hva som er rett, og virksomhetens verdiskapningsprosess? Hvilke mekanismer er det som sikrer proporsjonalitet og balanse med hensyn til verdiskapning, hensiktsmessighet, effektivitet, profesjonalitet og skattebetalernes interesser av å få mest mulig effekt av fellesskapets midler?

Verdiskapning

Offentlige innkjøp utgjorde 330milliarder og 15prosent av BNP i 2007 (St.meld. nr.36). Dette utgjør cirka 50prosent av offentlige virksomheters årlige bevilgning. Innkjøp fra private underleverandører inngår i forvaltningens verdiskapning. For skattebetalerne og brukerne er det aller viktigste at de får mest mulig ut av hver krone. For den som finansierer (skattebetaler) eller bruker (sluttkunde), blir da verdiskapningen helt avgjørende. Der private aktører er underleverandører, må riktig sluttprodukt leveres innenfor rammen av (1)at regelverket respekteres og etterleves, (2)at det foreligger en definert helhetlig anskaffelsesprosess, og (3)at det følges opp at underleverandøren leverer i henhold til forpliktelsen.

Regelverk og verdiskapning

Det overordnede formålet med EUs anskaffelsesregelverk er å gi økt verdiskapning og effektiv ressursbruk (LoA§1–1). Dette er en intensjonsparagraf, et overordnet mål og grunnsteinen for anskaffelsesregelverket. Det er dette hele EUs anskaffelsesregelverk er innrettet mot.

Et raskt blikk på kommentarutgaver, veiledere og KOFA-dommer viser at problemstillinger omkring verdiskapning og ressursbruk er veldig lite belyst og enda mindre debattert. Derimot er alle prosedyreregler grundig beskrevet gjennom teori, rettspraksis, veiledere, fagartikler og revisjoner. I et system der detaljregulering av hver enkelt prosedyre er så overveldende, må det sikres at dette i sum balanseres opp mot lovgivers intensjon om verdiskapning og effektivitet. Ivaretakelse av virksomhetenes verdiskapning ligger ikke i regelverksforvaltning, men i virksomhetenes kommersielle kompetanse. Dette består av tydelig ledelse, strategier, definerte beslutningsprosesser og måleindikatorer på hva verdiskapning er for den enkelte virksomhet.

Kommersiell kompetanse er en multidisiplin kjennetegnet ved forståelse av virksomhetens indre (emosjonelle) liv (intraorganisatorisk kompetanse), evne til tverrfaglige avveininger og forståelse av leveransens plass i verdikjeden. Dette krever en helt annen tilnærming og kompetanse enn en mekanisk regelverksforvaltning med fokus på prosedyreregler.

Utfordringen er at kommersiell kompetanse ikke er definert eller etterspurt, ikke blir målt og er uten formell plattform. Innkjøpsfunksjonen utvikler seg derfor til å bli regelverksforvaltning uten krav til eller etterspørsel av verdiskapning for virksomheten.

Hvorfor velger vi bort frihetsgradene?

Over og under terskelverdiene er Norge pålagt av EU/WTO å følge noen veldig enkle, kraftige og hensiktsmessige grunnleggende regler (LoA§5). Disse reglene står godt forankret både som rettsregler og i innkjøpsfaget. Over EØS-terskelverdien er Norge forpliktet til å følge EUs prosedyrer og prosedyrekrav fullt ut. Under terskelverdiene, derimot, har Norge valgt (frivillig) å innføre alle EU-regler helt uavkortet. Det er i dette området (under kr 1,6mill./1,1mill., 41mill.) de aller fleste anskaffelsene foretas, målt i antall og kanskje i kroner.

I dette området kan norske myndigheter fritt og lovlig implementere de mekanismene nasjonale myndigheter finner nødvendige og hensiktsmessige, så lenge dette er innenfor de grunnleggende reglene (LoA§5). Representerer dette et potensial, eller skal vi overlate reguleringen utelukkende til andre?

Anskaffelsens egenart

Enkle anskaffelser kan ofte gjennomføres i henhold til mekaniske prosedyrer. Ved kompliserte anskaffelser er utfordringen derimot at hva man kjøper, anvendelse, markedssituasjon og kartlegging av rammebetingelser ofte krever individuell tilpassing. Tilsynelatende like anskaffelser, gjerne fra samme leverandør av samme produkt på samme tidspunkt, kan kreve ulike utvelgelses- og tildelingsprosedyrer fordi de inngår i ulike verdiskapningsprosesser (forsyningskanaler).

Det er den strukturerte, planlagte analyse av anskaffelsens egenart, sammen med implementeringen av resultatet, som skiller mellom suksess og fiasko. Det er strukturerte, tverrfaglige prosesser som håndterer kartlegging av alternativ, rammer, prioriteringer, markedssituasjon og anskaffelsens egenart, som gir potensial for verdiskapning. Det er gjennom ledelsesstyrt planlegging og gjennomføring av anskaffelsesstrategien at anskaffelsene får en robust og omforent plattform. For å gjennomføre en god anskaffelsesstrategiprosess kreves det høy kommersiell kompetanse.

Det er i denne strategiprosessen at anskaffelsens egenart fanges opp, gis retning og momentum og styres. Dette er en krevende øvelse, men det representerer også en enorm mulighet om den blir sett og utnyttet på en klok måte. Det er i tidligfasen at påvirkningsmuligheten og dynamikken er størst, er billig og enklest å få realisert. Det er her premissene legges og kan påvirkes. De innkjøpsfaglige verktøyene som gir plattform for effektivitet og profesjonalitet, er knyttet til akkumulering av virksomhetens innkjøpsplaner, utarbeidelse av anskaffelsesstrategi, standardiseringskrav og kritikalitetsanalyser foretatt i et forsyningskjedeperspektiv. Dette er en systematisk kartlegging av premissene for hva som gir verdiskapning for virksomheten. Dette krever ledelse og integrerte prosesser i tverrfaglige miljø og forutsetter at man opparbeider felles resultatforståelse og suksesskriterier. Det er i denne tidligfasen at de faktiske premissene for anskaffelsene blir lagt.

Kilden til de kloke tildelingskriteriene ligger dypt inne i virksomhetens verdiskapningsprosesser. Den kritiske øvelsen i en verdiskapningstankegang er å forankre/utlede utvelgelses-/tildelingskriteriene fra virksomhetens hovedprosesser. For å identifisere de kloke valgene trengs det først og fremst intraorganisatorisk kompetanse i beslutningsprosessen, evnen til å skjønne egen organisasjons indre (emosjonelle) liv. Det er i anskaffelsesstrategiprosessen at organisasjonen definerer anskaffelsesprosessens premisser.

Tildelingskriterienes tilblivelse er altså ikke på kunngjøringstidspunktet, men har sitt opphav i virksomhetens verdiskapningsprosess. Utvelgelses- og tildelingskriteriene kan ikke sees på som en isolert kontraktstildelingsmekanisme, men som en videreføring av virksomhetens verdiskapning. De viktige premissene for anskaffelsen legges lang tid forut for anskaffelsesregelverkets virkeområde. Dersom noen ønsker å utforske årsakene til regelverksbrudd, må fokuset flyttes fra den arenaen der symptomene oppstår (innkjøpsfeil), til der årsaken ligger (premissene for innkjøpet). Regelverket har ingen tidligfase (strategi) eller oppfølgingsfase (gjennomføring), men utgjør et massivt regime midt i anskaffelsesprosessen.

Figur 1 Anskaffelsesprosessen

figur

Når regelverksforvaltning utøves uten tett integrering mot verdiskapningsprosessen, vil anskaffelsesprosessen lett bli en stabsøvelse uten forankring og aksept fra organisasjonen og brukerne.

Kommersielle kompetanse

Anskaffelsesstrategi er en tidligfase, en tverrfaglig tenke- og analyseprosess. Denne tenkeprosessen skal videreføres til praktisk handling gjennom utforming av konkurransegrunnlag og påfølgende kontrakt. Anskaffelsesstrategien skal sikre at alle viktige og relevante forhold omkring anskaffelsen blir vurdert og framkommer som premiss, rammer og suksesskriterium. Dette omfatter ledelse, policy, forventede resultat, fagprosesser, rammer og deltakere. Alle relevante fagmiljøer skal være representert. Fagdisiplinene er som moduler, og den kommersielle forståelsen skal binde dette sammen. Virksomhetens kommersielle kompetanse består av evnen til å koordinere og lede fagdisiplinens interesser, prioriteringer, oppfatning av egen rolle og samspill. Resultatet av den kommersielle kompetansen utgjør denne omforente forståelsen som gir prosessen stø kurs, styrke og framdrift.

Internt utgjør den kommersielle kompetansen evnen til å håndtere prioriteringer, beslutninger, teknologivalg, rammebetingelser, rettsregler og forretningsmessighet. Eksternt utgjør den kommersielle kompetansen evnen til å finne og bruke styringsverktøyene i kontrakten slik at oppdragsgiver reelt sett får trygghet for at leveransen gir verdiskapning.

Den kommersielle kompetansen handler om rettigheter og plikter, men minst like mye handler den om å utvikle samarbeidsregimer der partene kan dra veksler på hverandres ressurser og kompetanse – evnen til å være konstruktiv og gjøre hverandre (kjøper og selger) gode. Dette inkluderer anvendelsen av partenes realkompetanse (fortrinn), organisering av aktiviteter, ansvar og risiko slik at oppgavene (eller risiko) får en hensiktsmessig fordeling.

Den kommersielle kompetansen kan opp til et gitt nivå være mekanisk, men for å hente de store gevinstene krever dette fleksibilitet i prosessen fram til kontrakt og videre fram til levering.

Virksomhetens kommersielle kompetanse er en helt sentral premiss for suksess i anskaffelsesprosessen. Kommersiell kompetanse er primært et ledelsesansvar. Det er her realitetene forankres. Alt som skjer etter anskaffelsesstrategifasen, vil aldri få noen avgjørende innvirkning på anskaffelsens realiteter. Kilden til suksess er tydelig ledelse i tidligfasen og gjennomgående ledelsesprosesser. Prosedyreregler blir en lynavleder for grunnleggende mangler ved virksomhetenes ledelsesprosesser og kommersielle kompetanse.

Innkjøpsfunksjonens utfordringer

Det overordnede målet for innkjøpsfunksjonen er å understøtte virksomhetens verdiskapningsprosess slik at organisasjonen (1)når sine mål, og at (2)målene blir nådd på en akseptabel måte. Spørsmålet er om dagens innkjøpsfunksjon i tilstrekkelig grad klarer å ivareta begge hensyn, eller om forvaltningen lar seg lede vekk fra kritiske utfordringer.

Dersom verdiskapning skal få gjennomslag, må man anerkjenne følgende:

  • • Det er manglende ledelseskompetanse på styring av multidisipliner i tidligfasen.
  • • Innkjøpsmålingen er en endimensjonal aktivitet som utelukkende fokuserer på riktige prosedyrer.
  • • Proporsjonene i anskaffelsesfasene er ute av balanse. Perioden fra kunngjøring av kontrakt til kontraktstildeling er gjennomregulert og har meget høyt detaljeringsnivå. Tidligfasen og leveringsfasen er lite regulert.
  • • Resultatet er at virksomheter og innkjøpere bruker all energi på å levere i henhold til det de blir målt på. Når målingspunktet er prosedyrer, blir resultatet (sub-)optimalisering av korrekt regelverksforvaltning fra kunngjøring til kontraktstildeling.

Når målepunktet er etterlevelse av prosedyreregler, bør man ikke bli overrasket om verdiskapning og effektivitet ikke blir vektlagt.

Dersom offentlig sektor skal beholde sin legitimitet overfor kundene (brukerne) og skattebetalerne (de som finansierer), må det stilles krav til produktivitet og verdiskapning.

Balansert fokus

Norge er i en unik stilling sammenlignet med mange andre land. Norge har en sterk og gjennomregulert offentlig sektor, ansatte med høy utdannelse, stor gjennomsiktighet og en liten forvaltning sammenlignet med andre EU-land. Dette gir de beste forutsetninger for å utvikle og implementere gode anskaffelsesprosesser og -tradisjoner. Men skal intensjonen om verdiskapning og effektivitet tilstrebes, krever dette et helt nytt fokus. Det er myndighetenes ansvar å identifisere og sette dagsorden for hvor forbedringsarbeidet skal konsentreres.

Skal dette arbeidet lykkes, må innkjøpskompetanse og fokusområdene få et annet innhold. Profesjonalitet, effektivitet og lovlydighet i anskaffelsesfaget krever først og fremst ledelse, kommersiell kompetanse og tverrfaglig integrering. Ledelsen må engasjere seg i anskaffelsesstrategiprosessen og ikke tro at detaljreguleringer kan erstatte en aktiv ledelse tett på prosessen. Gjøres dette vil ledere få større innflytelse på egen virksomhet og kunne lede virksomheten på et overordnet nivå mot de egenskaper ved anskaffelsene som gir effektivitet og verdiskapning.

Problemstillingen er ikke spesifikk for offentlig sektor, men får en veldig forsterkende effekt fordi myndighetenes hovedfokus har vært rettet mot kontroll og kontrollorganer, mer enn analyse og støtte. Dagens regime gir følelsen av at anskaffelsesprosessene er fragmentert, overregulert og uten tilstrekkelig styring.

Dersom innkjøpsmiljøer skal understøtte verdiskapningen i virksomhetene, må profesjonalitet, effektivitet og lovlydighet integreres. Største utfordring i dette arbeidet er manglende erkjennelse av følgende:

  • • Prosedyrereglene er et hinder for utvikling av verdiskapningstankegangen.
  • • Regelverket ikke kan forvaltes isolert, men må integreres i strategi-, beslutnings- og gjennomføringsfasen.
  • • Innkjøpsmåling kan ikke foretas på prosedyrenivå, men må måles på verdiskapning.
  • • Innkjøpskompetanse må i betydelig større grad knyttes til kommersiell kompetanse, ledelsesprosesser og beslutningsprosesser.

Figur 2 Kommersiell kompetanse

figur


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS