Magma topp logo Til forsiden Econa

Kai Leitemo er førsteamanuensis i makroøkonomi ved Handelshøyskolen BI. Han har tidligere jobbet i Norges Banks forskningsavdeling og har publisert forskningsarbeider i ledende internasjonale tidsskrifter. Han jobber for tiden med spørsmål knyttet til optimal innretning av pengepolitikken når det er usikkerhet vedrørende økonomiens funksjonsmåte.

Omstillinger i den makroøkonomiske politikken

Norske samfunnsplanleggere har alltid hatt et høyt ambisjonsnivå når det har kommet til de makroøkonomiske målsettingene. Store deler av etterkrigstiden har da også vært preget av lav arbeidsledighet og høy økonomisk vekst. Dette har gitt oss et velferds- og velstandsnivå som ligger helt på verdenstoppen. Inntektsfordelingen har vært god i den forstand at de fleste har fått tatt del i velstandsutviklingen. En jevn inntektsfordeling har trolig bidratt til at mange har mye til felles med andre, noe som igjen har gitt en politisk stabilitet og ikke minst en mulighet for å få aksept for en mer sentralisert lønnsdannelse, som igjen har sikret en god inntektsfordeling.

Den gode økonomiske veksten har nok delvis vært et resultat av vårt lave utgangspunkt etter krigen og av at vi har tatt igjen de andre gjennom teknologioverføring. En annen faktor er at utvinningen av naturressursene i Norge har gjort at avkastningen av forskningen på disse feltene har vært stor, noe som igjen har ført til en høy forskningsinnsats. Det er imidlertid vanskelig å peke på forhold i den makroøkonomiske politikken som har bidratt til den økonomiske veksten. Derfor skal jeg la den diskusjonen ligge i denne artikkelen og heller fokusere på politikkens rolle når det gjelder å holde arbeidsledigheten lav og sørge for makroøkonomisk stabilitet, og hvordan denne rollen har endret seg i de senere årene.

MAKROPOLITIKKENS TRE HOVEDGRUPPER

Målet ved makroøkonomisk politikk er å endre atferden til store deler av de private aktørene i en retning som gagner den økonomiske velferden. I utformingen av den makroøkonomiske politikken må en ta hensyn til at privat sektors atferd endres som følge av at rammebetingelsene for økonomisk aktivitet endres, og at dette har implikasjoner for hvordan økonomisk politikk bør utformes. En makroøkonomisk politikk som har fungert godt historisk sett, behøver ikke nødvendigvis å fungere godt i fremtiden. Endringer som følge av globalisering, økt informasjonsutveksling og åpenhet mellom land og folk samt kreditt- og finansliberalisering er alle viktige faktorer som har spilt inn på rammebetingelsene for den økonomiske samhandlingen, og som alle har viktige implikasjoner for utformingen av den økonomiske politikken.

Grovt sett kan vi dele makroøkonomisk politikk inn i tre hovedgrupper: pengepolitikk, finanspolitikk og inntektspolitikk.

Pengepolitikken går i hovedsak ut på å påvirke låne- og spareatferden blant private aktører ved å regulere rentenivået i samfunnet. Rentenivået har typisk også virkning på utenlandske aktørers ønske om å sitte med norske verdipapirer, noe som igjen har effekter på etterspørselen etter norske kroner i valutamarkedet og dermed valutakursene.

Finanspolitikken består i å bestemme størrelsen på og fordelingen av de offentlige utgifter og også bestemme hvordan disse utgiftene skal finansieres gjennom skattelegging og låneopptak. De disposisjonene som gjøres i finanspolitikken, påvirker den totale etterspørselen, en egenskap den dermed deler med pengepolitikken.

Inntektspolitikken er kanskje den mest diffuse av de tre. Den består av de tiltakene regjeringen setter i verk for å påvirke lønns- og kostnadsutviklingen i samfunnet, først og fremst gjennom forhandlinger mellom arbeidstakerorganisasjonene i Norge. Virkningen av inntektspolitikk er kontroversiell, men det hindrer ikke at inntektspolitikk har stått svært sentralt i utformingen av den økonomiske politikken i Norge. Inntektspolitikken må sees i sammenheng med at vi har svært sentraliserte lønnsoppgjør i Norge. Få forhandlingspartnere har gjort det lettere for regjeringen å utøve inntektspolitikk.

ARBEIDSMARKEDET

Arbeidsledighet er overskuddstilbud av arbeidskraft i arbeidsmarkedet. En avgjørende faktor for at arbeidsledighet oppstår, er at prisen på arbeidskraft (reallønnen) er for høy til at alle får arbeid. Det er altså imperfeksjoner i arbeidsmarkedets funksjonsmåte som gjør at reallønningene ikke faller og klarerer markedet. Teori for strukturell arbeidsledighet forsøker å påvise ulike grunner til at reallønnene kan bli liggende for høyt til å klarere arbeidsmarkedet. Én gruppe teorier påpeker at monopolisering av arbeidskraften gjennom organisering kan være én grunn. Tanken er at organisering fører til at de som har arbeid, kan presse reallønningene høyere uten at de blir utsatt for konkurranse fra andre arbeidstakere om jobbene, effekter som styrkes gjennom det generelle stillingsvernet. Men et høyt kostnadsnivå medfører liten etterspørsel etter arbeidskraft, noe som igjen skaper arbeidsledighet.

Etablert arbeidsmarkedsteori sier at dersom det er flere fagforeninger som kjemper om medlemmer i form av aggressive forhandlinger med arbeidsgiversiden, blir arbeidsledigheten høy. Det er delvis for å motvirke dette at inntektspolitikken og arbeidsmarkedspolitikken har understøttetsentraliserte forhandlinger mellom LO og NHO om lønnsveksten for ansatte i industrien, og resultatene fra disse forhandlingene har blitt gjort gjeldende også for andre yrkesgrupper. Dersom forhandlingene skjer mellom to parter, kan en unngå at konkurranse mellom ulike fagforeninger om arbeidstakere medfører høy ledighet. Det er imidlertid også en annen faktor her. Dersom LO vet at for høye lønnskrav medfører arbeidsledighet, er det lettere å skape forståelse for en moderat utvikling av reallønningene og dermed lavere ledighet. Historisk har denne organiseringen av lønnsdannelsen klart å holde lønnsveksten lav nok til at vi har vært blant de landene med lavest ledighetsrate.

Sentralisert lønnsfastsettelse medvirker til at lønnsveksten blir lik for mange arbeidstakere. Her ligger imidlertid kimen til mange av problemene knyttet til sentralisert beslutningstakning: Man har ikke mulighet til å sikre at reallønningene blir fleksible nok til å tillate at yrkesgrupper med mangel på kvalifisert arbeidskraft får en høyere relativ lønn enn andre yrkesgrupper. Sentralisert lønnsdannelse bidrar i mindre grad til å allokere riktig mann eller kvinne på rett plass. Det er først og fremst ved behov for strukturelle omstillinger i økonomien at en sentralisert lønnsdannelse muligens kommer til kort - det er da behovet for differensiert reallønnsutvikling er som størst. Resultatet kan være feilallokering av arbeidskraften med en påfølgende reduksjon i produktivitetsutviklingen. Økt bruk av petroleumsinntektene i norsk økonomi blir trolig en viktig kilde til behovet for realøkonomiske omstillinger i norsk økonomi i fremtiden.

INDUSTRIEN SOM LØNNSLEDER

Tradisjonelt har pengepolitikken hatt en relativt passiv, men likevel viktig rolle i lønnsdannelsen gjennom sin målsetting om fast valutakurs. Dersom pengepolitikken sørget for en stabil valutakurs mot et gjennomsnitt av våre handelspartnere, ville en reallønnsutviklingen som tilsvarte produktivitetsutviklingen i industrien, medføre både at inflasjonen var omlag lik den i utlandet, og at lønnsomheten i industrien var god nok til at viktige eksportnæringer kunne bestå og finansiere importen av varer og tjenester fra utlandet. Dersom reallønnsveksten oversteg produktivitetsutviklingen, ville en svekket lønnsomhet i industrien medføre økt arbeidsledighet blant ansatte i denne sektoren. Dermed hadde lønnstakerne i industrien hatt et klart insentiv for ikke å forlange høyere lønnsvekst over tid enn den som tilsvarte produktivitetsveksten. Dette ville imidlertid vært vanskelig å få til dersom andre lønnstakere skulle få en annen og eventuelt bedre lønnsvekst, spesielt dersom det var en høy grad av arbeidskraftmobilitet mellom sektorene. Det ville derfor være viktig at lønnsutviklingen i industrien var retningsgivende for de andre sektorene.

Den ovennevnte disiplineringseffekten i lønnsfastsettelsen består imidlertid ved at valutakursen holdes fast. Gjennom 1970- og 1980-årene viste dette seg imidlertid å være vanskelig. Det var rett og slett for politisk kostnadskrevende for regjeringen å insistere på at valutakursen skulle holdes fast i tider hvor lønnsutviklingen hadde gått av skaftet og arbeidsledighet truet. Vi fikk derfor mange episoder med devalueringer i denne tiden, noe som igjen skapte større inflasjon i Norge enn i utlandet. Troverdigheten til fastkursmålsettingen var derfor lav, noe som igjen svekket disiplineringseffekten av denne i lønnsdannelsen. Lav disiplineringseffekt medførte ytterligere devalueringer, og så videre. I ettertid er det klart at denne onde sirkelen oppstår som et resultat av at fastkursmålsettingen erfor politisk sårbar, og organiseringen av pengepolitikken gjennom andre målsettinger ville trolig være bedre egnet for å skape makroøkonomisk stabilitet.

KREDITTLIBERALISERING

Gjennom kreditt- og finansliberaliseringen på 1980-tallet ble det også klart at det var andre ulemper med at pengepolitikken var knyttet opp mot en fastkursmålsetting. Liberaliseringen medførte at kapitalmobiliteten økte, og stabiliseringen av valutakursen innebar da at rentenivået i Norge omtrent måtte være likt det hos våre handelspartnere. Samtidig ble rentenivået viktigere for låneetterspørselen (pga. oppheving av all kredittrasjonering) og dermed for etterspørselen etter varer og tjenester. Det ble derfor viktigere og viktigere å sette et rentenivå som ga stabilitet i etterspørselen, samtidig som fastkursmålsettingen i kombinasjon med høyere kapitalmobilitet gjorde dette vanskeligere. Tradisjonelt har finanspolitikken hatt ansvaret for å kompensere for varierende konsum- og investeringsaktivitet i privat sektor.

Finanspolitikken kunne imidlertid lett bli overbelastet dersom rentenivået skulle stige i tider med lav etterspørsel og lav økonomisk aktivitet. Det var nettopp det som skjedde på slutten av 1980-tallet. Lave oljepriser hadde redusert investeringsaktiviteten på norsk sokkel og brakt statsfinansene i betydelig ulage. Samtidig steg det utenlandske rentenivået (på grunn av frykt i den tyske sentralbanken, Bundesbank, om at gjenforeningen av Tyskland skulle medføre høyere inflasjon), og det norske rentenivået fulgte etter. Norske husholdninger var i relativt dyp gjeld etter kredittliberaliseringen, og etterspørselen falt kraftig som følge av økte renteutgifter. Finanspolitikken kunne ikke sørge for tilstrekkelig etterspørselsstimulans fordi en følte at den tilhørende offentlige gjeldsoppbyggingen ville være for stor til at politikken ville kunne opprettholdes på sikt. Resultatet kjenner vi: bankkrise og den kraftigste konjunkturnedgangen i norsk økonomi siden krisen på 1930-tallet. Det var klart at det medførte betydelige problemer å organisere pengepolitikken rundt en troverdig fastkursmålsetting, kostnadene var rett og slett for store.

Med store petroleumsinntekter på 1990-tallet kom statsfinansene fort på beina igjen, og det ble klart at statsbudsjettene ville kunne gjøres opp med store overskudd. Gjennom etableringen av Statens petroleumsfond skulle disse midlene kanaliseres inn i fremtiden og gjerne benyttes til å dekke de store fremtidige pensjonsforpliktelsene. Det ble også relativt fort klart at Petroleumsfondet ville bli stort og kunne nå en betydelig størrelse på mer enn tre ganger bruttonasjonalproduktet. Det kan trolig hevdes at finanspolitikerne fokuserte mer på hvordan disse midlene best kunne benyttes over tid. Store fremtidige pensjonsforpliktelser førte til at det ble nedsatt flere pensjonsutvalg som skulle se på hvordan en best skulle innrette seg i dag for å møte fremtidens utfordringer. På den annen side var det også betydelig diskusjon om hvorfor staten skulle spare for å sikre at fremtidige generasjoner, som på grunn av den økonomiske veksten vil være rikere enn det vi er i dag, skulle få lavere skatt.

OMSTILLINGER I DEN ØKONOMISKE POLITIKKEN

På slutten av 1990-tallet og på begynnelsen av det nye tusenåret ble det klart at regjeringen vanskelig kunne komme unna det politiske presset knyttet til å benytte mer av de enorme petroleumsinntektene enn det den faktisk gjorde. Men i den forbindelse oppsto det et problem: Den daværende ansvarsfordelingen i den økonomiske politikken krevde at stabilisering av konjunktursituasjonen var dens overordnede målsetting (i tillegg til finansiering av offentlige utgifter). Dersom en skulle tillate økt brukt av petroleumsinntekter, ville dette innbære ytterligere etterspørselstimulans i norsk økonomi, som i utgangspunktet hadde et høyt aktivitetsnivå i forhold til kapasitetsbeskrankningene. Samtidig var det klart at de historiske erfaringene med en fastkursmålsetting for pengepolitikken ikke var spesielt gode, noe sentralbanksjef Svein Gjedrem hadde innsett allerede ved starten av sin periode som sentralbanksjef i 1999, og som han viste ved å tolke fastkursmålsettingen svært fleksibelt.

Den 29. mars 2001 la regjeringen frem sitt langtidsprogram, som innebar at pengepolitikken fikk et eksplisitt ansvar for inflasjon og aktivitetsstabilisering. Dessuten ble det lagt opp til en gradvis innfasing av oljeinntektene i norsk økonomi gjennom den såkalte handlingsregelen for finanspolitikken. Handlingsregelen innebar i sin intensjon en gradvis innfasing av oljeinntektene ved å benytte en forventet avkastning på fire prosent av Petroleumsfondet. Samtidig skulle det innføres et inflasjonsmål i pengepolitikken som innebar at pengepolitikken skulle ta et betydelig større ansvar for stabiliseringspolitikken.

PENGEPOLITIKKEN

Omleggingen til et inflasjonsmål på 2,5 prosent var i tråd med en tilsvarende omlegging i mange andre små, åpne økonomier på 1990-tallet. Det er relativt stor enighet i den økonomiske forskningslitteraturen om at inflasjonsmålstyring ligger svært nær en optimal utforming av pengepolitikken, og mye nærmere enn for eksempel valutakursmålstyring. Grunnen til det er at sentralbanken stabiliserer økonomiske størrelser som har større betydning for den økonomiske velferden. Inflasjonsmålstyringen gjør inflasjonen mer forutsigbar og stabil, samtidig som sentralbanken sørger for økt stabilitet i sysselsetting og produksjon. Det skal imidlertid sies at inflasjonsmålstyring i mye større grad fordrer kunnskap om norsk økonomis virkemåte for å gi et godt utfall. Hvis man ikke har god nok kunnskap om hvordan renten innvirker på inflasjon og sysselsetting, kan resultatet bli dårlig.

Et av de problemkompleksene sentralbanken står overfor, er å utøve nok kontroll over utviklingen av valutakursene. En stabil og til dels predikerbar valutakursutvikling er viktig for å stabilisere inflasjon og produksjon i en liten, åpen økonomi. Valutakursen har effekter på den importerte inflasjonen, som utgjør en viktig del av den totale inflasjonen. Samtidig har valutakursen en viktig innvirkning på norsk industris konkurranseevne og dermed produksjon og sysselsetting. Uten en rimelig god kontroll med valutakursen har en liten mulighet for å få stabil utvikling i inflasjon og sysselsetting.

Dersom jeg tolker utøvelsen av pengepolitikken riktig, har også stabilitet i valutakursen blitt en mer og mer viktig målsetting for sentralbanken. En så kraftig appresiering av norske kroner som vi så i 2002, er typisk ikke forenlig med en stabil utvikling i inflasjon og produksjon. Dette er nok en lærdom som en har gjort seg gjennom 2003, idet inflasjonen har blitt trukket mye lenger ned enn målsettingen. Lærdommen innebærer at sentralbanken i mindre grad vil se det som ønskelig å ha så store rentedifferanser mot utlandet, slik det var i deler av 2002.

FINANSPOLITIKKEN

Store svingninger i internasjonale aksjepriser har gjort at Petroleumsfondet har fluktuert kraftig i verdi. Dersom en skulle ha fulgt handlingsregelen slavisk, betyr dette at en skulle sett store svingninger i innretningen av finanspolitikken. For å motvirke dette har en i løpet av de siste årene avveket fra handlingsregelen ved, ikke overraskende, å benytte mer av Petroleumsfondet. Det er imidlertid regjeringens intensjon å gå gradvis tilbake til 4-prosentregelen. Det ligger også i handlingsregelen at en kan avvike fra den dersom konjunktursituasjonen skulle tilsi det. Dette åpner for å benytte mer av fondet dersom etterspørselen skulle falle kraftig. Med dette er stabiliseringspolitikken ikke helt overlatt til pengepolitikken alene.

Den viktigste oppgaven til handlingsregelen er å disiplinere politikerne i bruken av petroleumsformuen. Stortingets aksept av regelen er derfor en av regelens beste egenskaper. En annen god egenskap er at den innebærer engradvis innfasing av petroleumsinntektene, noe som trolig reduserer omstillingskostnadene i økonomien i stor grad. Samtidig vil en på lang sikt benytte permanentinntekten av petroleumsformuen, noe som gjør at også fremtidige generasjoner kan ta del i denne rikdommen.

En svakhet ved handlingsregelen er imidlertid at den ikke tar innover seg at staten bør spare i større grad for å unngå å måtte møte de store pensjonsforpliktelsene i fremtiden med kraftige skatteøkninger. Det tar i noen grad fokuset bort fra denne problemstillingen. En annet problem at den ikke spesifiserer i stor grad når en kan avvike fra 4-prosentregelen av konjunkturmessige årsaker. Det hadde vært bedre om handlingsregelen for eksempel kunne tilsi mer (mindre) bruk av petroleumsinntektene dersom rentene er spesielt lave (høye). Dette ville hjelpe sentralbanken med konjunkturstabiliseringen i større grad, ved at finanspolitikken ble mer ekspansiv når det var stort behov for etterspørselsstimulans. Det kan vises at dette skaper en mer stabil renteutvikling, som igjen innbærer større finansiell stabilitet. Det kan også vises at dette under visse forutsetninger gir en bedre valutakursstabilisering.

Innfasingen av oljepengene skaper også behov for realøkonomisk omstilling i form av en overføring av ressurser fra den konkurranseutsatte delen av næringslivet til produksjon av de goder og tjenester vi må produsere lokalt i Norge. Dette krever at lønnsomheten i industrien må ned for å frigjøre ressursene. En målsetting i lønnsdannelsen om å opprettholde lønnsomheten i industrien i samme grad som tidligere er derfor ikke forenlig med den realøkonomiske omstillingen som trengs. Samtidig er det klart at lønnsnivået i de sektorene som trenger mer arbeidskraft, bør økes over tid for at man skal få til en nødvendig overgang av arbeidskraft til disse yrkene. Behovet for slik reallønnsfleksibilitet innbærer et stort press på systemet med sentralisert lønnsfastsettelse. Derfor er det viktig med en gradvis innfasing av oljepengene for å motvirke dette presset gjennom å ta de realøkonomiske omstillingene over tid.

KONKLUSJON

Det har foregått en stille makroøkonomisk revolusjon i Norge i løpet av de siste årene. Pengepolitikken har fått en betydelig mer sentral rolle i den makroøkonomiske politikken, mens de langsiktige forholdene synes å spille en større rolle for utformingen av finanspolitikken enn tidligere. Når fokuset i noen grad flyttes bort fra det å benytte finanspolitikken i et stabiliseringsøyemed, blir det større rom for å skape mer stabile rammebetingelser ved å la skatte- og avgiftspolitikken ligge fast over tid. Hovedutfordringen for pengepolitikken blir å skape større stabilitet i valutakursene rundt en utvikling som er forenlig med stabilitet i inflasjon og produksjon. For vårt sentraliserte lønnsdannelsessystem blir utfordringen å få til en differensiert lønnsutvikling i sektorer som gjennomgår store strukturelle endringer, samtidig som lønnsmoderasjonen beholdes for å sikre lav arbeidsledighet.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS