Magma topp logo Til forsiden Econa

Regnskapsreguleringen i Norge

figur-author

Sammendrag

Norsk regnskapsregulering befinner seg for tiden i et vakuum. Regnskapslovutvalget har gjennom to delutredninger lagt frem et godt og gjennomarbeidet forslag til ny regnskapslov – den siste så langt tilbake som i juni 2016. Finansdepartementet har så langt kun fulgt opp noen få av forslagene i konkrete lovendringer, og det er høyst usikkert hva som skjer videre, og når det eventuelt skjer.

Norsk Regnskapsstiftelse har siden 2013 arbeidet med en ny norsk regnskapsstandard som bygger på den internasjonale standarden IFRS for SME. Dette arbeidet er nå lagt på is i påvente av en avklaring av hva som skjer videre med regnskapsloven. De gjeldende regnskapsstandardene har, på grunn av arbeidet med en ny standard for øvrige foretak, heller ikke blitt oppdatert de siste årene.

Det er derfor på høy tid at Finansdepartementet avklarer hva de har tenkt å gjøre med den fremtidige regnskapsreguleringen i Norge.

– hva er egentlig status?

Innledning

Regnskapslovutvalget har gjennom to delutredninger forslått en helt ny regnskapslov. Bakgrunnen for forslaget er EUs regnskapsdirektiv (direktiv 2013/34/EU), som må gjennomføres i norsk rett. En av utvalgets hovedprioriteringer var at forslaget skulle være en tydelig og lojal implementering av direktivet. Det er foreslått en rammelov hvor detaljreguleringen som hovedregel er å finne i regnskapsstandardene. Internasjonalisering av norsk regnskapspraksis ble også trukket frem som viktig. Dette gjorde at det ble ansett som mest hensiktsmessig å foreslå en ny lov.

Et sentralt forhold ved forslaget er at detaljene i regnskapsreguleringen for øvrige foretak skal fastsettes i en ny norsk regnskapsstandard basert på den internasjonale regnskapsstandarden for små og mellomstore foretak – IFRS for SMEs. Norsk Regnskapsstiftelse (NRS) har siden 2013 arbeidet med denne standarden, først innenfor rammene av gjeldende regnskapslov, deretter innenfor rammene av lovforslaget. I denne perioden har NRS ikke prioritert å oppdatere gjeldende regnskapsstandarder. Hva som skjer med lovforslaget, og når det eventuelt skjer, er foreløpig høyst uklart. NRS har derfor inntil videre stanset arbeidet med den nye regnskapsstandarden. Konsekvensen er en situasjon med lite oppdaterte og til dels utdaterte regnskapsstandarder i Norge. I utgangspunktet var det lagt opp til at direktivet skulle gjennomføres i nasjonal lovgivning innen utløpet av 2015, men slik det ser ut nå, kan det ligge an til en forsinkelse på fire til seks år. Norsk regnskapsregulering befinner seg for tiden i et vakuum. Det er alt annet enn positivt.

Hva skjer med regnskapsloven?

I Proposisjon til Stortinget 160 L (2016–2017) Endringer i regnskapsloven mv. (forenklinger) følger Finansdepartementet opp noen få av utvalgets forslag. Det fremheves i proposisjonen at fjerning av små foretaks plikt til å utarbeide årsberetning og fjerning av plikten til å utarbeide åpnings- og mellombalanse i enkelte tilfeller, kan gi besparelser på én milliard kroner for norske foretak. Ut fra begrunnelsen for forslagene kan det derfor synes som at hovedformålet med å fremme disse forslagene separat i hovedsak handlet om å oppfylle politiske lovnader om besparelser for næringslivet.

Departementet har således i denne proposisjonen ikke tatt stilling til essensen i lovutvalgets forslag – en lov som forutsetter en regnskapsstandard for øvrige foretak basert på IFRS for SMEs.

Hva som skjer med de øvrige delene av lovforslaget, er høyst uklart. Det er imidlertid verdt å merke seg følgende i proposisjonen:

Utvalget har foreslått en ny lov hovedsakelig uten andre bestemmelser enn det er krav om etter det konsoliderte regnskapsdirektivet, og som skal utfylles gjennom rettslig bindende standarder for øvrige foretak basert på den internasjonale regnskapsstandarden for små og mellomstore foretak, IFRS for SMEs. Høringsrunden viser at høringsinstansene er delt i sitt syn på dette forslaget. Motstanden mot forslaget skyldes hovedsakelig at det blir hevdet at lovforslaget innebærer innføringskostnader og varig økte kostnader for de regnskapspliktige ved regnskapsutarbeidelsen som ikke blir oppveid av økt nytte for regnskapsbrukerne. Utvalget har ikke drøftet om et alternativ til forslaget som presenteres, mest nærliggende i form av endringer innenfor rammen av nåværende regnskapslov, ville gitt en samfunnsøkonomisk bedre løsning.

På bakgrunn av dette mener departementet at det vil være behov for mer arbeid før det kan tas stilling til utvalgets forslag om ny lov …

Dette kan trolig tolkes på flere måter. Den mest nærliggende tolkning er at Finansdepartementet mest sannsynlig ikke kommer til å følge opp lovutvalgets forslag. Det er riktig at det er delte meninger om hvorvidt regnskapsregulering for øvrige foretak skal baseres på IFRS for SMEs. Faktum er likevel at av høringsinstansene som konkret kommenterte spørsmålet om IFRS for SMEs, støttet mer enn 60 prosent lovutvalgets forslag. Det er med denne bakgrunn svært beklagelig at departementet med stor sannsynlighet vurderer å forkaste lovutvalgets forslag.

For det første har ikke Norge oppfylt sine forpliktelser etter EØS-avtalen. I skrivende stund er det uklart hvilken frist som egentlig gjelder, men det er likevel et faktum at Norge er det eneste EU/EØS-landet som ikke har gjennomført det konsoliderte regnskapsdirektivet i lovgivningen. For det andre er ikke gjeldende regnskapsstandarder oppdatert på flere år, og flere av standardene er utdaterte. Behovet for en avklaring er derfor påtrengende

NRS uttrykte sin bekymring i et brev til Finansministeren av 22. juni 2017. I brevet skriver NRS 19 følgende:

Det er nå to år siden regnskapslovutvalget la frem sin første utredning NOU 2015: 10 om forslag til ny lov om årsregnskap. Siden har det skjedd svært lite med dette lovarbeidet, bortsett fra noen mindre forslag som ble fremmet i Prop. 160 L 21. juni 2017. Styret i Norsk Regnskapsstiftelse er bekymret over dette og vil peke på behovet for større fremdrift i dette viktige arbeidet.

Mandatet for lovutredningen ble utarbeidet i tett og godt samarbeid mellom Finansdepartementet og Norsk Regnskapsstiftelse. Det store behovet for modernisering og forenkling av regnskapsavleggelsen ga klare føringer for utredningen. NRS hadde også et godt samarbeid med lovutvalget i utredningsperioden. Utvalget leverte et godt og gjennomarbeidet forslag til ny lov, og NRS støttet i all hovedsak utvalgets forslag. Også majoriteten av høringsinstansene ga sin støtte til hovedtrekkene i forslaget.

Med en oversittet frist for gjennomføring av EØS-forpliktelsene og en utredning med bred støtte la vi til grunn at videre arbeid med et forslag til en ny og moderne lov som kunne legges frem for Stortinget, ville gå raskt. Etter det vi erfarer, er det nå betydelig usikkerhet knyttet til når et eventuelt forslag til ny lov vil foreligge. Det betyr at norsk næringsliv og brukerne av regnskaper fortsatt vil måtte vente i flere år før man får en moderne regnskapslov.

Regnskapslovutvalgets forslag forutsetter utarbeidelse av en ny norsk regnskapsstandard basert på IFRS for SMEs. NRS har de siste to årene benyttet alle tilgjengelige ressurser i arbeidet med en ny norsk regnskapsstandard, for at denne skulle kunne være klar samtidig med ikrafttredelsen av den nye loven. Ajourhold av eksisterende standarder som utfyller gjeldende regnskapslov, har således ikke vært prioritert i denne perioden. NRS har løpende orientert departementet om dette og behovet for fremdrift i arbeidet med ny lov.

Basert på den uklare situasjonen med hensyn til videre fremdrift og retning i departementets arbeid med en ny regnskapslov har styret i NRS nå besluttet å stoppe arbeidet med ny regnskapsstandard.

Vi mener Finansdepartementets oppfølging av forslag til ny regnskapslovgivning må få en høyere prioritet. Går det for lang tid fra utredning til ikrafttredelse av lov, vil dette i seg selv medføre kostnader. Utredningen vil heller ikke være oppdatert. Næringslivet og regnskapsbrukerne trenger en modernisert lov nå.

Vi ber om at arbeidet gis ny prioritet, og at den tidligere gode dialogen mellom Norsk Regnskapsstiftelse og Finansdepartementet om saken gjenopprettes.

Finansministeren sendte raskt sitt tilsvar til NRS. I brevet fra Finansministeren fremkommer det blant annet at:

Finansdepartementet vil fortsette arbeidet med revisjon av regnskapslovgivningen for å bringe regnskapsloven i samsvar med EUs parlaments- og rådsdirektiv 2013/34/EU (Det konsoliderte regnskapsdirektivet). Departementet vil også vurdere de forslagene fra regnskapslovutvalget som ikke er fulgt opp gjennom Prop. 160 L (2016–2017). Utvalgets rapport inneholder imidlertid ikke anslag for kostnadene for regnskapsbrukerne ved en betydelig omlegging av nåværende regnskapslov, og bruken av den foreslåtte regnskapsstandarden internasjonalt synes heller ikke å være så omfattende at det i seg selv er et viktig argument for endring.

Avslutningsvis fremhever Finansministeren at det bør være et viktig mål å kartlegge de økonomiske konsekvensene av utvalgets forslag, slik at man kan være sikker på at en eventuell omlegging vil gi gevinster for norsk næringsliv.

Uttalelsene i brevet fra Finansministeren underbygger at mottagelsen av lovutvalgets forslag er lunken, samt at et sannsynlig utfall er at gjeldende regnskapslov blir endret. Dette alternativet er ikke utredet, og lovutvalget har heller ikke kartlagt hvilke endringer som er nødvendig for at gjeldende regnskapslov skal være i overenstemmelse med direktivet. Det vil derfor være helt nødvendig at dette alternativet utredes, og et endringsforslag må sendes på høring. I så fall vil det ta flere år før Norge har en oppdatert regnskapslov – tidligst i 2020, kanskje først i 2021. De gjeldende norske regnskapsstandardene vil i et slikt scenario ikke være oppdatert på sju til ti år. Dette er veldig uheldig, da internasjonal regnskapsutvikling er i stadig endring.

Det kan også nevnes at flere av bestemmelsene i gjeldende regnskapslov er utformet på bakgrunn av tvilsomme fortolkninger av det forrige regnskapsdirektivet. Det kan derfor ikke utelukkes at arbeidet med å utrede alternativet med å endre gjeldende regnskapslov vil være vesentlig mer omfattende enn det man kanskje kan se for seg.

Regnskapslovutvalget kan sikkert kritiseres for ikke å ha vurdert de økonomiske og administrative konsekvensene av lovforslaget på en tilstrekkelig god måte. Dette er imidlertid en meget krevende oppgave, og det vil alltid være betydelig usikkerhet knyttet til slike anslag. Det vil i tillegg også helt klart være overgangskostnader dersom man velger å endre gjeldende regnskapslov. Når fremtidens regnskapslov skal avgjøres, vil det derfor være viktig å sammenligne de økonomiske og administrative konsekvensene av alle alternativer, hvor alle henførbare kostnader er inkludert.

Hvem skal være standardsetter?

Lovutvalget har forslått at NRS skal kunne utgi rettslig bindende regnskapsstandarder, med forskriftstatus. Etter høringsrunden er det etter min oppfatning ganske åpenbart at dette forslaget vil bli forkastet. Om regnskapsstandardene skal være rettslig bindende eller ikke, er imidlertid av underordnet betydning i forhold til hovedspørsmålet – om regnskapsreguleringen for øvrige foretak skal være basert på en ny norsk regnskapsstandard basert på IFRS for SMEs.

Dersom lovutvalgets forslag ikke tas til følge, vil et sentralt spørsmål være hvem som i fremtiden skal utarbeide norske regnskapsstandarder. Basert på de siste års omfattende arbeid med en ny norsk regnskapsstandard vil Norsk Regnskapsstiftelse måtte foreta en fornyet vurdering av om man fortsatt finner det hensiktsmessig å ivareta denne rollen. Det er i denne sammenhengen verdt å merke seg at de stiftende organisasjonene bak NRS i hovedsak støtter lovutvalgets forslag. Dersom NRS ikke ivaretar denne rollen, vil det mest nærliggende være at standardsettingen ivaretas av offentlige myndigheter. Hva de økonomiske og administrative konsekvensene ved en slik omlegging vil være, er umulig å forutsi.

Regnskapsstandardene

Gjeldende regnskapsstandarder er ikke oppdatert siden 2014. Ett unntak er pensjonsveiledningen, som oppdateres to ganger i året. Flere av standardene er ikke oppdatert siden 2008, og noen helt tilbake til 2006. Et eksempel på en helt eller delvis utdatert standard er NRS (F) Resultatskatt fra 1992, som blant annet inneholder beskrivelse av ordninger som ikke lenger er gjeldende i Norge. Behovet for at det snarlig skjer noe med norsk regnskapsregulering, er derfor påtrengende, i det minste at det gis klare signaler om hvilken retning man ønsker å gå i.

Internasjonal regnskapsregulering er i kontinuerlig endring. Mange av de kommende endringene i IFRS er av vesentlig betydning for de regnskapspliktige. Eksempler på dette er IFRS 9, IFRS 15 og IFRS 16. Et annet eksempel er at bruk av korridormetoden ved beregning av pensjonsforpliktelser ble avskaffet etter IFRS i 2013.

Uavhengig av om lovutvalgets forslag følges opp eller om det blir foretatt endringer i gjeldende lov, er det lite trolig at gjeldende regnskapsstandarder mv. blir oppdatert. Det er svært ressurskrevende for et lite land som Norge å utarbeide egne uavhengige regnskapsstandarder. Det er også et faktum at mange av dagens standarder har implementert løsninger fra full IFRS. Mange av disse er basert på IFRS-standarder som er endret. Et eksempel på dette er IFRS 10, som blant annet inneholder en annen kontrolldefinisjon enn NRS 17 Virksomhetskjøp og konsernregnskap, noe som kan skape betydelige utfordringer i regnskapsavleggelsen.

Hva bør gjøres?

Det er helt klart mulig å stille spørsmål til begrunnelsen/argumentene for noen av de valgene som utvalget har foretatt, og hevde at enkelte forhold kunne vært bedre utredet. Likevel er hovedelementene i lovforslaget etter min oppfatning i praksis den eneste farbare vei.

Det er særlig to forhold som trekkes frem i høringssvarene fra dem som er negative til lovforslaget, og som departementet har lagt vekt på. Det er eventuelle innføringskostnader og at sammenlignbarhet med regnskaper avlagt av tilsvarende selskaper i en del andre land, ikke oppnås ved å velge IFRS for SMEs som basis for regnskapsreguleringen i Norge. Departementet har sågar stilt spørsmål ved om dette er et reelt forenklingsalternativ, noe utvalget faktisk ikke har hevdet eller lagt vekt på i NOU-en.

Det er etter min oppfatning opplagt at det vil påløpe innføringskostnader også dersom det foretas endringer i gjeldende lov. Størrelsen vil avhenge av hvilke medlemslandsopsjoner i det konsoliderte regnskapsdirektivet som anvendes i en endret regnskapslov. Det vil også, dersom NRS skal fortsatt være standardsetter, være nærliggende å anta at en ny standard for øvrige foretak likevel vil ta utgangspunkt i IFRS for SMEs. Det vises i den forbindelse til høringsutkastet fra april 2014. Det er derfor vanskelig å se at en slik løsning vil medføre vesentlig lavere innføringskostnader enn hva lovutvalgets forslag innebærer. Uansett er det vanskelig å se for seg at innføringskostnadene i noen av de to tilfellene skal bli særlig høye.

På denne bakgrunn kan det derfor stilles spørsmål om hvorvidt departementets vektlegging av innføringskostnader til ugunst for lovforslaget er overdrevet. Med lovutvalgets forslag vil de fleste norske foretak kunne fortsette regnskapsføringen i hovedsak som før, selv om det selvsagt vil bli noen nye begreper og et nytt regelverk å forholde seg til. Når vi i tillegg vet at det er veldig få regnskapsprodusenter i små og mellomstore foretak som faktisk leser og forholder seg til standardene, vil det i stor grad være regnskapsførere og revisorer som eventuelt må ta jobben med å sette seg inn i IFRS for SMEs.

I undervisningssammenheng vil det også være en klar fordel med et felles rammeverk og begrepsapparat. Og ikke minst vil det være en betydelig forenkling for standardsetter å kunne ta utgangspunkt i et internasjonalt akseptert regelsett som er tilpasset små og mellomstore foretak i standardsettingen.

Manglende sammenlignbarhet av regnskaper fordi bare noen få av våre viktigste handelspartnere har tatt i bruk IFRS for SMEs, benyttes også som et argument mot utvalgets forslag. Etter min oppfatning er dette ikke et godt argument, da en ny regnskapslov som foreslått antakeligvis vil bidra til mer sammenlignbare regnskaper enn etter gjeldende lov. Gjeldende regnskapslov og god regnskapsskikk er faktisk ikke sammenlignbart med noe annet lands regnskapsspråk.

NRS har helt siden starten i 1989 utarbeidet norske regnskapsstandarder ved å se hen til full IFRS. Dette er en tilnærming som har hatt bred støtte, også etter at full IFRS ble obligatorisk for børsnoterte foretak. Det er således ingen grunn til at dette ikke skal fortsette, og det vil derfor være helt naturlig å ta utgangspunkt i IFRS for SMEs som basis for den fremtidige regnskapsreguleringen i Norge. Full IFRS er ikke egnet for øvrige foretak på grunn av de svært omfattende notekravene og mye bruk av virkelig verdi.

Spørsmålet er da hva som er alternativet. Jeg har i hvert fall store problemer med å se hva det skulle være.

  • 19: Brevet kan leses i sin helhet her: http://wpstatic.idium.no/www.regnskapsstiftelsen.no/2017/06/Finansministeren.pdf

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS