Magma topp logo Til forsiden Econa

Åge Johnsen (f. 1964) er DH-kandidat i offentlig administrasjon fra Agder Distriktshøgskole 1987, siviløkonom fra Siviløkonomutdanningen i Bodø 1989 og dr.oecon. fra Norges Handelshøyskole 2000. Han er for tiden førsteamanuensis ved Avdeling for økonomi-, kommunal- og sosialfag, Høgskolen i Oslo. Johnsen hartidligere vært forsker i Agderforskning og Senior Research Fellow ved The University of Edinburgh.

Resultatstyring i norsk offentlig sektor

Formålet med denne artikkelen er å beskrive og analysere resultatstyring i norsk offentlig sektor.1 Jeg skal beskrive utbredelsen av visse resultatstyringsmodeller, og ved hjelp av økonomisk organisasjonsteori, nærmere bestemt agentteori, skal jeg analysere og forklare viktige funksjoner av ikke-finansiell resultatmåling, sammenligninger og resultatrapportering i norsk offentlig styring.

Resultatstyring innebærer ulike grader av kontroll av underordnede, dokumentasjon overfor overordnede, konkurranse mellom likestilte og innsyn for utenforstående – alt avhengig av hvilket perspektiv en velger å bruke, og hvordan de konkrete styringssystemene er utformet og blir brukt. Generelt innebærer resultatstyringen en form for «konkurranse uten marked» fordi fokuset er rettet mot strukturer og prosesser innenfor offentlig sektor – uten at organisasjonsgrensene nødvendigvis blir forsøkt endret. Selv om resultatstyring i offentlig sektor er en gammel og utbredt styringsmodell, er det noen tankekors knyttet til den: for det første avveiningen mellom behovet for å utføre eksisterende tjenester bedre og lære nye måter å utføre tjenestene på, og for det andre avveiningen mellom ønsket om å lære fra beste praksis og nødvendigheten av å håndtere skandaler fra dårlige resultater.

Med resultatstyring i offentlig sektor mener jeg å framskaffe relevante data for både effektivitets- og produktivitetsvurderinger, samt å sette disse inn i en organisatorisk og politisk sammenheng som danner grunnlag for bedre og mer rasjonelle beslutninger i offentlige organer.2 Definisjonen omfatter 1) resultatmåling i form av å framskaffe relevante data, 2) sammenligninger fordi dataene skal brukes i vurderinger av produktivitet og effektivitet, og 3) rapportering ved at informasjonen skal settes inn i relevante og legitime organisatoriske og politiske sammenhenger hvor informasjonen vil bli analysert, diskutert og eventuelt gi tilbakeføring av informasjon for handling og politikkutforming.

Bruken av resultatmåling, sammenligninger og resultatrapportering i offentlig sektor er ikke noe nytt, og resultatstyring er langt fra noe kommunene eller andre gjør bare for «moro» skyld eller kun for å virke moderne. Resultatmålingene skal brukes til noe, og sammenligningene brukes av noen. Ofte er det en viss motstand mot å bli målt og sammenlignet også. Hvorvidt og hvordan resultatene skal rapporteres og offentliggjøres, kan også være omstridte spørsmål. Det jeg skal se på i denne artikkelen, er resultatstyring i et overordnet perspektiv.

Resultatstyring er aktuelt for mange organisasjoner i offentlig sektor. Det er likevel god grunn til å tro at resultatmålinger, sammenligninger og resultatrapportering er særlig relevant og utbredt i kommunesektoren. Kommunene utgjør en stor del av offentlig sektor i Norge og står for mange av de sentrale utdannings- og velferdstjenestene. Til forskjell fra mange forvaltnings- og tilsynsoppgaver på statlig nivå, er mange kommunale oppgaver tjenesteproduksjon, og tjenestene er ofte forholdsvis målbare, selv om spørsmålet om hva som påvirker resultatene, og hvem som har ansvaret for dem, kan være uklart. Mange interessenter i samfunnet, som velgere, skattebetalere, politikere, byråkrater, brukere, interesseorganisasjoner og media både sentralt og lokalt, vil kunne være interessert i informasjon om tjenesteproduksjonen og verdiskapingen i disse tjenestene. Dersom vi antar at staten, med legitim myndighet fra Stortinget, bruker lokalforvaltningen til å iverksette mye av politikken, kan vi se på staten som prinsipal i forhold til kommunesektoren som agent. Når vi vet at staten i mange år har desentralisert myndighet og oppgaver, er det også naturlig å forvente at dette følges opp med økt kontroll og rapportering i forhold til tidligere tider som var mer preget av sentralisert atferdsstyring og regelstyring.

I Norge ble det fra 2001 obligatorisk for kommunene å rapportere finansiell og ikke-finansiell informasjon i kommune–stat-rapporteringen (KOSTRA). Fra 2001 til 2004 samarbeidet dessuten 313 kommuner – 72 % av landets 434 kommuner – med Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og Kommunenes Sentralforbund i en rekke effektiviseringsnettverk om å gjennomføre sammenligninger og brukerundersøkelser. Disse prosessene var ment å kunne skape informasjonsgrunnlag for omstillings- og effektviseringstiltak. Denne kommunale resultatmålingen og bruken av informasjonen i det offentlige styringssystemet utgjør slik sett en stor del av resultatstyringen i offentlig sektor i Norge i dag. Jeg vil derfor i stor grad diskutere lokalforvaltningen og forholdet til sentralforvaltningen i resten av artikkelen.

Resultatstyring før og nå

Et sentralt hensyn i litteraturen er at dataene skal være beslutningsrelevante, at nytten av informasjonen skal være større enn kostnadene ved å samle inn og bruke informasjonen, og at metodeproblemer gjør at vurderingene ofte gjøres ved å sammenligne seg selv over tid, med andre eller i forhold til mål.

Resultatmåling i kommuner har vært brukt lenge og er derfor ikke noe nytt i kommunesektoren. Opprinnelsen til moderne kommunal resultatmåling har blitt sporet til New York i 1912 (Williams 2003). Siden har slike rasjonelle styringsmodeller spredd seg, blant annet trolig i sammenheng med Marshall-hjelpen. Det kan også tenkes at slike modeller har oppstått flere steder uavhengig av hverandre. Det har blitt brukt årsrapportering og analyser av hva vi i dag gjerne kaller indikatorer for aktiviteter, gjennomsnittskostnader og resultater allerede for over 50 år siden i norske kommuner.3

Resultatstyring brukes i dag i mange ulike styringsmodeller. Blant de mest kjente og utbredte modellene i offentlig sektor kan nevnes målstyring som ble popularisert av Peter Drucker på 1950-tallet (Drucker 1954), balansert resultatmåling som ble utviklet av blant annet Harvard Business School professor Robert Kaplan fra slutten av 1980-årene (Johnson og Kaplan 1987; Kaplan og Norton 1996), «beste praksis»-sammenligninger som også kom på slutten av 1980-tallet (Camp 1989), den nå obligatoriske kommune–stat-rapporteringen (KOSTRA) fra begynnelsen av 1990-tallet og dataomhyllingsmetoden (DEA) som har vært tilgjengelig siden slutten av 1970-tallet, og som særlig samfunnsøkonomene bruker. Noen av disse modellene er kjent ved andre navn, for eksempel er varianter av målstyringsmodellen kjent som virksomhetsplanlegging og mål- og resultatstyring i staten.

Mange har brukt sammenligninger i kommunene før både KOSTRA og Effektiviseringsnettverkene ble til i 2001 (Johnsen 1997). Noen av de mest betydningsfulle forsøkene med resultatstyringsmodeller i kommunal sektor siden 1980 er Spydeberg-prosjektet/ROP-modellen med strategisk planlegging (1979–1986) (Kleven 1993), som senere avfødte Kommuneplan-programmet (1986–1990) (Kleven mfl. 1998); Bergens-prosjektet (1983–1987) som utviklet Bergens-modellen for kommunal årsrapportering (Mellemvik og Olson 1996); Fem-kommune/ASSS-nettverket som utviklet sammenlignbare data-metoden og nettverksmodellen for sammenligninger (Jacobsen, Johnsen og Robertsen 1995); og KOSTRA som hadde sin prosjektperiode fra 1993 til 2001.

Sammenligninger er noe «alle» gjør for tiden. Sammenligningene som beskrives her, er ofte av en forholdsvis enkel type. For eksempel kan en sammenligne fjoråret med inneværende år, nabokommuner sammenligner hverandre, og der det er vedtatt mål, er det mulig å sammenligne resultater og mål. Metodene som brukes i kommunene er ofte enkle, og i de senere årene har gjerne nøkkeltall og resultatindikatorer blitt hentet fra KOSTRA. Ofte er det et viktig hensyn at det skal være kommunenes egne ansatte som både registrerer og rapporterer dataene for offisielle, eksterne statistikker, og som bruker dataene videre for interne analyseformål i allerede etablerte og velfungerende økonomistyringsrutiner som utarbeidelse av handlingsprogram og årsrapport.

Ny offentlig styring (NOS)

Selv om resultatstyring i ulike former har vært brukt lenge i kommunene, så bidro new public management (NPM) (Dunleavy og Hood 1994), som kom rundt 1979 – hva som på norsk kan kalles «ny offentlige styring» (NOS) (Johnsen 2005b) – til større vekt på resultatstyring. Det spesielle med den nye offentlige styringen var at dette la forholdsvis stor vekt på å måle og styre resultater og bruk av konkurranse, noe som preget forvaltningsreformer og styringspraksis utover i 1980- og 1990-årene. Konkurranse og resultatfokus er to av de sentrale kjennetegnene som skiller NOS fra «gammel offentlig styring» (GOS), som la stor vekt på å styre etter hierarki og regler. Utvikling av bedre informasjon og mer omfattende statistikker enn før har vært en naturlig del av slike forvaltningsreformer (Sangolt 1996).

Jeg har tidligere studert hvordan kommunene frivillig brukte resultatmåling og resultatvurdering i sine årsrapporter for 1996. I et utvalg av 176 kommuner var det 162 som hadde årsrapporter. Av disse 162 årsrapportene var det kun én kommune som ikke hadde noen form for resultatvurdering i årsrapporten. 150 kommuner (93 %) brukte en eller flere resultatindikatorer. 83 % av kommunene brukte en eller annen form for målstyring (Johnsen 1999b). Fra og med 2001 er resultatmåling og rapportering, og indirekte sammenligninger, som kjent blitt obligatorisk for alle kommuner og fylkeskommuner gjennom KOSTRA. Det er likevel verdt å merke seg at frivillig bruk av resultatstyring i kommunene altså var utbredt før dette. Med andre ord: I den norske styringsmodellen brukte agentene i stor grad frivillig egenkontroll før eller i tillegg til tvungen resultatrapportering iverksatt av prinsipalen. Et ovenfra-og-nedad-perspektiv på styringsrelasjonene i kommunesektoren er åpenbart ikke nok.

 

Konkurranseeksponeringstiltak i kommunene i 2004 (N = 331)Kilde: Hovik og Stigen (2004).

Konkurranseutsetting 54 %
Sammenlignbare data (beste praksis) 26 %
Interne kontrakter (BUO) 15 %
Friere brukervalg 9 %
Offentlig privat samarbeid (OPS) 7 %
Stykkpris 3 %
Målestokkonkurranse (beste praksis) 2 %
Utfordringsrett 0 %

Hva er situasjonen i dag, fire år etter at KOSTRA ble obligatorisk? Tabell 1 viser data fra den kommunale organisasjonsdatabasen om bruken av konkurranseeksponeringstiltak, altså sentrale virkemidler i NOS, i kommunene i 2004. Her ser vi at konkurranseutsetting ble brukt i 54 % av kommunene, etterfulgt av beste praksis-sammenligninger i 26 % av kommunene. Imidlertid underrapporterer denne tabellen bruken av resultatstyring i kommunene fordi resultatmålinger og sammenligninger omfatter mye mer enn bare sammenligninger av beste praksis. Det faktum at 72 % av kommunene deltok i effektiviseringsnettverkene i 2004, tyder på at anslaget på 26 % utbredelse av beste praksis-sammenligninger er for lavt. Det er med andre ord visse måleproblemer i offisiell statistikk, og det synes å være manglende kunnskaper og oversikt over styringen i egen kommune – i hvert fall blant mange som fyller ut registreringsskjema.

Tabell 2 viser ulike måter å styre resultater på i kommunene i 2004. Vi ser at målstyring ble brukt i tre av fire kommuner, og trolig av flere fordi noen ikke «vet» at den modellen som kommunen deres bruker, faktisk er målstyring. Målstyring er utbredt i mange land, ikke minst i de skandinaviske landene (Allern og Kleven 2003). Videre ser vi at resultatmåling og resultatrapportering er ubredt. Til og med den nye varianten balansert målstyring er nå i bruk, i hvert fall tilsynelatende, i hver fjerde kommune. Den store økningen i bruken av resultatindikatorer fra 28 % i 2000 til 61 % i 2004 er trolig misvisende fordi mange kommuner høyst sannsynlig underrapporterte sin resultatmåling i 2000. Det tyder analyser av årsrapportene fra 1996 på (Johnsen 1999b). Med andre ord: Det er ikke alltid kommunene eller de som har fylt ut spørreskjemaene, har hatt kommunens faktiske styring helt klart for seg. Ellers merker vi oss at resultatstyring synes å være mye mer utbredt enn kvalitetsstyring og andre former for strategisk planlegging.

I noen statsvitenskapelige og organisasjonsteoretiske studier har det vært vanlig å anta at mange sier at de bruker rasjonelle styringsmodeller mer enn de faktisk gjør fordi dette symboliserer rasjonalitet. Dette er den såkalte frikoplings-hypotesen. Mine studier tyder på det motsatte: Bruken av visse rasjonelle styringsmodeller har vært mer utbredt enn det mange i kommunene og andre har trodd. Det kan imidlertid tenkes at underrapporteringen var et uttrykk for en daværende norsk kommunal beskjedenhet, eller – og mer sannsynlig – for et tidligere lavt kommunalt kunnskapsnivå om økonomistyring.

Resultatstyring i kommunene i 2000 (N = [356, 361]) og 2004 (N= [309, 337]) Kilde: Hovik og Stigen (2004).

På noen eller alle områder: 2000 2004
Mål- og resultatstyring, virksomhetsplanlegging 73 % 76 %
Rapportering til politisk nivå om (resultat)indikatorerift. mål - 75 %
Årsrapport med resultater sammenstilt med vedtatte mål - 69 %
Resultatindikatorer 28 % 61 %
Politiske vedtak om kvalitetskrav til tjenestene - 53 %
Systematisk måling av tjenestekvalitet ift. krav - 42 %
Strategisk planlegging (SWOT) 27 % 34 %
Balansert målstyring - 26 %

Så langt kan vi oppsummere med å si at resultatmålinger, sammenligninger og resultatrapporteringer er utbredte, og at det er mer enn bare administrative målemetoder for offentlige byråkrater. Sammenligninger og resultatvurderinger handler om å forsøke å måle effektivitet og produktivitet, som gjør det omstridt. Sammenligninger handler om informasjon som skal kunne brukes av noen i beslutninger, som gjør det relevant. Sammenligninger handler om organisasjoner, som gjør det komplekst. Sammenligninger handler sist men ikke minst om å lære og kanskje endre, noe som gjør det til politikk. Politikk er som kjent det muliges kunst eller det å ville noe.

Fire overordnede perspektiver på resultatstyring

Vi skal her se på resultatstyring i et overordnet perspektiv, eller rettere sagt noen overordnede perspektiver. Det finnes nemlig ikke kun ett overordnet perspektiv som gir noe fyllestgjørende bilde av resultatstyring i offentlig sektor, som alle kan slutte seg til. Vi må bruke flere overordnede perspektiver for at dette skal kunne gi mening for de fleste av oss. Jeg skal argumentere for at det i hvert fall er fire perspektiver som kan brukes for at dette skal være rimelig dekkende. Før vi går inn på disse fire perspektivene skal vi se nærmere på hvordan sammenligningene brukes i ulike styringsrelasjoner i offentlig sektor: i kommuner, mellom kommuner, mellom sektorer og mellom profesjoner.

Sammenligninger brukes på mange vis i kommunene: i allokering av innsatsfaktorer innen en tjeneste (teknisk effektivitet), i analyser med seg selv over tid (kostnadseffektivitet), i analyser mellom tjenester (formålseffektivitet), og i analyser mellom brukere som mottar en tjeneste (prioriteringseffektivitet). Dette er viktige bruksområder i tradisjonell økonomistyring, og planlegging og styring av effektivitet har tradisjonelt vært en viktig sak for det «røde» partiet.

Sammenligning brukes videre i stor grad mellom kommuner. Dersom noen kommuner er tilstrekkelig bedre enn andre kommuner, kan innbyggere og foretak stemme med føttene og flytte (Tiebout-effektivitet) (Tiebout 1957). Dette skaper konkurranse mellom kommuner og valgfrihet, noe som er i tråd med liberalistiske ideer, og som skulle kunne finne god gjenklang hos det «blå» partiet. Sammenligninger kan også brukes til å sammenligne ressurser og tjenestetilbud mellom store og små kommuner og mellom by og land. Dette kan brukes i vurderinger av rettferdighet og likhet, noe som burde være interessant for de fleste partier.

Sammenligninger kan selvsagt også brukes i styringsrelasjonene mellom sektorer i samfunnet. I desentralisering i offentlige reformer kan staten avlaste sin styring fordi kommunene ved hjelp av resultatmålinger og sammenligninger delvis kontrollerer og styrer seg selv. Staten kan slik sett opprettholde makt og tillit til kommunene fordi lokalforvaltningen har fått økt innsyn og åpenhet, og fordi den politiske konkurransen har økt. Videre er det kommunene som i praksis utfører mye av omstillings- og effektiviseringsarbeidet på vegne av staten, uten at staten må gripe direkte inn i like stor grad som før (Johnsen 2001c). At staten likevel ofte velger direkte regulering, er en annen sak.

Profesjoner i offentlig sektor kan bruke sammenligninger for å tale sin sak for eksempel i forhold til andre profesjoner. Lønnsfastsettelse for omsorgsarbeidere eller akademikere i offentlig sektor i forhold til de såkalte frontfagene illustrerer at her kan sektor mot sektor og stand mot stand stå mot hverandre. I den politiske styringen brukes informasjon og retorikk mann mot mann. «Stemmer teller, men ressurser avgjør,» skrev som kjent Stein Rokkan (Rokkan 1966). Ulike grupper kan bruke relevant statistikk i lobbyisme overfor politiske representanter i valgkanalen så vel som overfor forvaltningen. Derfor er bruk av sammenligninger for å forsøke å beholde eller oppnå ressurser også relevant for styringsrelasjonene i den korporative kanalen. I Norge har vi for eksempel konsultasjonsordningen mellom staten og kommunene. I slike forbindelser kan sammenligninger brukes i interessegruppevirksomhet både av KS og NHO. Det vet vi av erfaring fordi det var NHO som på slutten av 1990-tallet stod bak opprettelsen av Kommunal Monitor for å legge press på KS og skape fortgang i KOSTRA. Det er tenkelig at konsultasjonsordningen kan utvikles til en mer tradisjonell form for korporatisme med forpliktende avtaler, som i Danmark. Bruken av sammenligninger i styringsrelasjonene er derfor ikke et valg mellom resultatstyring for å oppnå konkurranse, i tråd med ny offentlig styring, eller korporatisme og regelstyring, i tråd med gammel offentlig styring. Sammenligninger er snarere en pragmatisk blandingsmodell med flerbruksmuligheter i god norsk, nær sagt sosialdemokratisk, styringstradisjon (Slagstad 1998). Her vil kanskje mange med Francis Sejersted heller kaller den norske modellen for demokratisk kapitalisme (Byrkjeflot mfl. 2001).

Fire offentlige styringskulturer

Teorien om fire offentlige styringskulturer (Hood 1998) kan gi egnede overordnede perspektiver for å forstå resultatstyring. De fire offentlige styringskulturene er den hierarkiske, den egalitære, den individualistiske og den fatalistiske.

I et hierarkisk perspektiv antas det at noen er bedre egnet til å lede enn andre, og en vil derfor at noen skal styre. Det bør derfor være klare styringslinjer og godt utbygde systemer og planer. Utfordringen er her hvordan politikerne best mulig kan styre administrasjonen. En slik tilnærming sammenfaller med en enkel agentmodell hvor det antas at en legitim prinsipal har delegert visse oppgaver til agent, og at den legitime prinsipalen vil kontrollere agentens innsats og/eller resultater. Skillet mellom politikk og administrasjon er et klassisk tema i offentlig administrasjon.

I et egalitært perspektiv antas det at elitene kan forfølge egne interesser og gjøre feil. Makten må derfor være fordelt, og det må være innsyn og åpenhet. Utfordringene her er hvordan en kan gjøre offentlig sektor mest mulig åpen, og hvordan en kan balansere maktforholdene ved å myndiggjøre borgerne, brukerne og interesseorganisasjoner. Rapportering og offentliggjøring av resultatinformasjon kan her spille en sentral rolle. Den tradisjonelle norske nasjonale kulturen er preget av likhetsidealet, og dette har skapt god grobunn for interessentmodellen. Her er det ikke bare den legitime eieren av produksjonsmidlene (prinsipalen) som skal styre. Prinsipalen i form av eiere eller politikere skal også ta hensyn til andre interessenter, som ansatte og brukere, gjennom medvirkning og høringer. Denne korporative styringskulturen med representasjon av ulike interesser i styrer og råd er utbredt i mange styringsrelasjoner i Norge. Korporatismen bidrar til effektive og legitime løsninger, men den kan også føre til en pluralisering av meninger (Rommetvedt 2002) og pulverisering av ansvar som gjør det vanskelig å fatte og iverksette beslutninger – på godt og vondt.

I et individualistisk perspektiv antas det at individer vet best selv – gitt usikkerhet, begrenset rasjonalitet og at folk har forskjellige preferanser – og at aktørenes individuelle atferd i markeder og konkurranse er bra for å sikre omstilling og effektivitet (Hayek 1945). Utfordringen her er å lage resultatstyringssystemer mest mulig bruker- og beslutningsrelevante, slik at ulike aktører kan utnytte informasjonen for å fremme egne interesser slik de selv vil. Markedsmekanismer og konkurranse står sterkt i det individualistiske perspektivet. Opplyste forbrukere skal kunne foreta friere brukervalg, og styringen skal skje gjennom signaler som kundeavgang, klager, eller trofasthet. Dette kjenner mange som Albert Hirschmans «exit,voiceloyalty»-modell (Hirschman 1970). Disse signalene skal gi insentiver til offentlig sektor for å være effektiv og omstillingsdyktig. Systemet i form av friere brukervalg og klager kan også innebære en viss rettsliggjøring, og KOSTRA er i seg selv regulert i forskrifter hjemlet i lov. I fravær av markedspriser kan resultatindikatorer fungere som «priser» som skal signalisere for partier og andre politiske innovatører hvor behovet for omstilling og nyskaping er størst, og hvor deres programmer og kampanjer kan gi størst politisk avkastning (Johnsen 2005a) – eller hvilke reformer som best sikrer gjenvalg. Sammenligninger kan her spille en sentral rolle, og til sammen gir dette systemet en form for konkurranseeksponering.

I et fatalistisk perspektiv antas det at menneskelige feil og systemfeil alltid vil oppstå. Utfordringen her er å lage resultatstyringssystemer som kan forebygge problemer, skandaler og katastrofer – og å utnytte informasjonen mot motstandere på en effektiv måte når passende anledninger byr seg. Det fatalistiske perspektivet er nærmest offentlig politikk i praksis, i hvert fall når vi bruker politisk konkurranse, og ikke idealiserte modeller for folkestyre og representativitet, som målestokk (Schumpeter 1950). For eksempel er «å lyve med statistikk» en politisk kunst og en nødvendighet, og alle gjør det i visshet om at alle andre også gjør det. Dette er strategisk bruk av informasjon (Feldman og March 1981). Den politiske konkurransen kan medføre en «politisering» og «mediefiksering» i resultatstyringen. Dette behøver selvsagt ikke være negativt, men det kan få enkelte negative utslag.

Diskusjon

Resultatstyringsmodeller kan beskrives etter mange kategorier. Sentrale kjennetegn er om de iverksettes «ovenfra og ned» eller «nedenfra og opp», eventuelt «utenfra og inn» eller omvendt (Johnsen 2001b). De fleste styringsmodeller i bruk er imidlertid blandingsvarianter. Målstyring legger stor vekt på medvirkning fra de ansatte og er derfor av typen nedenfra og opp. Beste praksis-sammenligninger og dataomhylling brukes ofte av eksterne konsulenter, og forskere er mer typisk for variantene utenfra og inn og ovenfra og ned. Se for eksempel Borge og Sunnevåg (2005). Jeg tror beste praksis-sammenligninger og ikke minst dataomhylling kan ha mye for seg når det gjelder konsistens og presisjon når en analyserer mange tjenester og organisasjoner samtidig. Når det kommer til det å få til medvirkning for å kunne lære og senere eventuelt iverksette endringer i den enkelte enheten – ikke minst i politiske sammenhenger – så tror jeg imidlertid de enklere typene av metoder nedenfra og opp virker bedre i praksis. Grunnen til dette er at en god del av sammenligningene skjer mellom tjenester og i organisasjoner hvor endringer for å oppnå bedre praksis – eller endring generelt – gjerne er konfliktfylt og møter motstand. For eksempel var det mindre bruk av resultatvurderinger i kommunale årsrapporter i 1996 i kommuner som hadde mye slakk i årene forut, og i kommuner som hadde en forholdsvis stor andel av sosialistiske kommunestyrerepresentanter og samtidig høy andel kommunalt sysselsatte i kommunen (Johnsen 1999b). Dette kan ha hatt mange årsaker, men det er også mulig at slike kommuner ikke hadde «behov» for eller ønsker om omstilling. Mye av læringen i resultatstyring foregår paradoksalt nok også gjennom å oppdage feil i data- og sammenligningsgrunnlag eller avdekke både svake og gode resultater gjennom enkle sammenligninger med andre. Dette gjør resultatstyringen til en ressurskrevende, og ydmykende (Johnsen 1998, 2001a), prosess for mange. Jeg tror derfor det er lettere å forankre slike prosesser ved å bruke forholdsvis enkle metoder og arbeide innenfra og nedenfra heller enn bare utenfra og ovenfra.

Bruk av informasjon mellom styrende (prinsipalen) og styrte (agenten) i en legitim styringskjede er nettopp hva agentteorien søker å belyse. «Moderne» agentteori har utviklet seg i flere grener, og samlet sett fremstår agentteorien som en mangesidig teori (Downs 1957; Eisenhardt 1990; Jacobides og Croson 2001; Moe 1997; Niskanen 1991) som har tatt opp i seg tankemønstre i alle de fire styringskulturene, jf. diskusjonen ovenfor. Mange kjenner imidlertid agentteorien hovedsakelig i dens «enkle» og «hierarkiske» form med én prinsipal og én agent, men de enkle modellene kan videreutvikles og analysere mer virkelighetsnære styringsforhold. For eksempel antas det ofte at det er prinsipalen som ensidig ønsker resultatmåling og pålegger rapportering fra agenten. Imidlertid kan agenten også frivillige ønske resultatmåling og rapportering fordi agenten vil lære eller «knytte seg» til prinsipalen. Slik kan det oppnås tillit, og både prinsipalen og agenten kan redusere de totale måle- og kontrollkostnadene, noe som kan komme begge til gode.

Forholdsvis statsstyrt lokalforvaltning

Videre kan en problematisere i hvor stor grad prinsipalene ønsker seg kontroll, ikke minst i et politisk system hvor det er usikkert hvor lenge det til enhver tid sittende politiske regimet har makten. Enkelte prinsipaler kan se seg tjent med å etablere agenter som i praksis kan fungere som forholdsvis «selvstyrte» institusjoner som blir avskjermet fra muligheten fra «for mye» inngrep fra prinsipalen, i fall de politiske motstanderne skulle vinne kontrollen. Dersom regimet anser makten som forholdsvis sikker, kan selvsagt gode styringsmuligheter søkes. En kan for eksempel spørre seg om det at reglene for det kommunale selvstyre, formannskapslovene, som kom i 1837 og ikke ble tatt med i grunnloven av 1814, kan ha utviklet en forholdsvis statsstyrt lokalforvaltning i Norge. Det kan tenkes at en slik lokalforvaltningsinstitusjon i ettertid har passet godt sammen med det sosialdemokratiske programmet og utbyggingen av velferdsstaten i store perioder av det tyvende århundre. Både utviklingen av velferdsstaten og omstillingen/videreutviklingen av den har vært sentrale politiske stridstema. Det er derfor forståelig at graden av desentralisering, fristilling og annen omorganisering med tilhørende styring og kontroll er omstridt i offentlig politikk.

Skjematisk framstilling av agentmodeller

  Agent    

En

Flere

   
Prinsipal

En

I III

Flere

II IV

 

Figur 1 gir en skjematisk framstilling av hvordan en kan tenke seg ulike agentmodeller avhengig av antall prinsipaler og agenter.4 I en enkel agentmodell (celle I i figur 1) er det et hierarki med en prinsipal på topp som skal styre en agent. Denne modellen samsvarer i stor grad med en hierarkisk styringskultur.

I en annen agentmodell (celle II i figur 1) er det flere prinsipaler som deler på å styre en agent. En kan illustrere dette med at staten styrer kommunene ikke bare gjennom et kommunaldepartement, men gjennom mange departementer og direktorater. Det kan være effektivt med en slik spesialisering og delegering av kontrollen innen staten fordi verden er kompleks. På denne måten kan flere prinsipaler mer effektivt kontrollere agenten enn kun én. Samtidig kan en se på staten som et troll med mange hoder, og ofte skjer selvsagt det at disse hodene snakker med ulike stemmer og i munnen på hverandre. Resultatmålinger, sammenligninger og rapportering kan bidra til å bryte ned noen av grensene mellom prinsipalene. En slik modell kan samsvare med en egalitær styringskultur der «grasrota» søker å oppnå en viss motmakt mot elitene på toppen, i dette tilfellet ved at det er en viss «maktbalanse» mellom prinsipalene.

En tredje modell har én prinsipal med flere agenter (celle III i figur 1). En kan her tenke seg at det er flere offentlige enheter som konkurrerer om å utføre en tjeneste, eventuelt at en offentlig organisasjon konkurrerer med eksterne organisasjoner. En slik modell kan samsvare med en individualistisk styringskultur.

 

Den fjerde modellen er en kombinasjon av felles agent- og flere agent-modellene (celle IV i figur 1). En mulig virkning av felles agent- og flere agent-modellen er at det skjer en fragmentering som kan minske mulighetene for samordning, og som kan føre til at media får stort spillerom til å sette dagsorden. En slik modell kan samsvare med en fatalistisk styringskultur. Dette behøver imidlertid ikke være like nedslående som enkelte av maktutrederne mente (Østerud, Engelstad og Selle 2003).

Fragmenteringen – foruten å være en villet politikk – kan bidra til konkurranse om oppgaver og ressurser mellom agentene og bidra til en god maktbalanse mellom prinsipalene, gitt at en klarer å forhindre en segmentering i systemet. Segmenteringen vil kunne innebære at det er sterke bånd mellom enkelte agenter og prinsipaler i systemet, og disse sterke båndene kan brukes til å fremme egne interesser, som for eksempel sektor- eller profesjonsinteresser, på bekostning av «felles» interesser i offentlig sektor. Fragmenteringen kan øke antall aktører som deltar, og den kan gi mangfold i meningene som blir ytret. Fragmenteringen kan, innen visse grenser, styrke den administrative og politiske konkurransen. Samtidig kan en for stor grad av segmentering innebære koordinerings- og styringsproblemer. Uansett kan det tenkes at resultatstyring er viktig for de ulike prinsipalene og agentene i dette systemet på ulikt vis. For eksempel kan det være viktig for at de skal kunne bruke informasjon strategisk for å ha mulighet til å hevde seg i konkurransen. Likeledes kan det være viktig for at andre skal kunne kontrollere de enkelte prinsipalene og agentene i henhold til faktiske resultater.

Er resultatstyring nytt i offentlig styring?

Generelt kan en si at resultatstyring innebærer ulike grader av kontroll av underordnede, dokumentasjon overfor overordnede, konkurranse mellom likestilte, og innsyn for utenforstående – alt avhengig av hvilket perspektiv en velger å bruke, og hvordan de konkrete styringssystemene er utformet og blir brukt. Enda mer generelt kan en si at resultatstyring er en form for «konkurranse uten marked». Dette fordi fokuset er rettet mot strukturer og prosesser innenfor et gitt byråkrati (etatsstyring) uten at det er snakk om tradisjonell konkurranseutsetting. I tradisjonell konkurranseusetting utsettes tjenester for konkurranse fra et ordinært marked, og organisasjonsgrensene kan endres. Når det er sagt, er det selvsagt slik at ulike markeder fungerer innen offentlig sektor også, for eksempel arbeidsmarkeder, stemmemarkeder og prosjektmarkeder for å nevne noen. Dessuten, hvis resultatstyring ikke «virker», er det naturlig at andre styringsmodeller tas i bruk. Eksempler her kan være konkurranseutsetting, eventuelt at resultatstyring brukes sammen med andre styringsmodeller. Imidlertid er resultatstyring et mangesidig fenomen, slik at det kan være behov for å bruke flere modeller for å beskrive og forstå denne styringsformen enn bare å bruke de enkleste agentmodellene med bare én prinsipal og én agent i et gitt offentlig byråkrati.

En kan spørre seg i hvor stor grad resultatstyring er nytt i offentlig styring. Sammenligninger og strategisk bruk av ulik statistisk informasjon er en gammel styringsmodell i kommunesektoren. Resultatstyring, forstått som del av en forvaltningspolitikk for styring av kommunesektoren, kan imidlertid være forholdsvis nytt. KOSTRA ble satt i gang under sosialdemokratiske regjeringer nærmest som ledd i statens styring av kommunene. Senere har dette hierarkiske styringsperspektivet i praksis blitt utfylt av minst tre andre perspektiver. Likevel kan det tidvis se ut som om deler av staten og også borgerlige regjeringer er opphengt i et noe ensidig hierarkisk, ovenfra-og-nedad-perspektiv.

Et annet spørsmål som også ofte har blitt stilt, er om resultatstyring i NOS er «keiserens nye klær», altså løst snakk uten innhold. Studier viser at resultatstyring har endret styringsinformasjonen i kommuner og fylkeskommuner (Johnsen 1999a, 2001c), men at mange forhold kan påvirke innføringen av slike systemer (Johnsen 1998). I forhold til konklusjonene i en rapport om effektivisering av informasjonsinnhenting fra kommuner og fylkeskommuner, som rådmannsutvalget i KS la fram i 1987 (Kommunens Sentralforbund 1987), så er det nå mindre løsrevne data og mer, bedre og lettere tilgjengelig informasjon enn før. Likevel er det på sin plass å minne om at det kan skje læring uten omstilling. Det er ikke alltid alle gode tiltak blir gjennomført fordi dagens situasjon er blitt til i forhandlinger hvor mange ulike interesser veies mot hverandre. Dessuten er det fremdeles slik at flertallsmakten rår, om det så er aldri så mye beslutningsrelevant informasjon.

Styringen i kommunene har så langt i stor grad bestått av frivillige sammenligninger og læring (gulrot), og det kan tenkes at det delvis er slik for å unngå mer tvungen kostnadskutting og konkurranseutsetting (pisk). Statens politikk overfor kommunene har de seneste årene dermed vært å fremme desentralisert og fragmentert konkurranse framfor å bruke sentralisert og segmentert planlegging. Dette er et system som kan bygge tillit mellom staten og kommunen, og som trolig ofte gir vinn-vinn-situasjoner. Dersom det ikke var noen tillit, ville ikke staten ha delegert oppgaver og hatt behov for å kontrollere resultater i utgangspunktet. Agentene måler med andre ord frivillig seg selv og hverandre i stedet for at prinsipalen ensidig tvinger dem til det eller til å bruke andre virkemidler. Da Kommunal- og regionaldepartementet under Bondevik II-regjeringen høsten 2004 valgte å forlate effektiviseringsnettverket, kan det imidlertid tolkes som at staten ikke lenger ville være «gissel» i en politikk som kunne forhindre en strammere styring og raskere omstilling i kommunene. Hvorvidt en mulig rød-grønn koalisjonsregjering med et sterkt Arbeiderparti fra høsten 2005 vil forandre denne politikken, gjenstår å se.

Noen tankekors

Selv om styringsrelasjoner med resultatmålinger og sammenligninger synes å fungere godt i vårt styringssystem, så finnes det noen tankekors. Et slikt tankekors er at moderne, demokratiske og velfungerende velferdsstater i stor grad består av politisk konkurranse, «kreativ ødeleggelse» og «det åpne samfunn». I slike systemer passer sammenligninger og mål- og resultatstyring nærmest som hånd i hanske. Økonomer som Karl Marx, Joseph Schumpeter, Friedrich Hayek og Anthony Downs har levert økonomi- og demokratiteoriene til dette systemet. Ledelseskonsulenter som Peter Drucker og Robert Kaplan har utviklet styringsmodellene. Sosiologer og filosofer som Karl Popper, og i norsk sammenheng Hans Skjervheim og Rune Slagstad, har levert kritikken, særlig av målstyring. Mange statsvitere og siviløkonomer har bidratt i iverksettingen, og en hærskare av konsulenter og praktikere har stått for bruken. Slik sett fremstår derfor resultatmålinger og sammenligninger som gjennomdiskuterte, velprøvde og pragmatiske løsninger i offentlig styring. Men dersom sammenligningene brukes til å iverksette store reformer og rask omstilling i offentlig sektor (makro), kan dette redusere analysekapasitet og sammenlignbarhet i dataene i kommunene (mikro). En slik utvikling kan dermed rive bort noe av grunnlaget for at resultatmåling og sammenligninger kan brukes i lokale effektivitets- og produktivitetsvurderinger – i hvert fall på kort sikt (Johnsen 2005a). En må derfor være forberedt til å avveie om en skal bruke resultatstyringen til å lære å utføre dagens tjenester bedre, eller om en skal bruke sammenligningene til å lære nye måter å utføre tjenestene på (March 1991).

Et annet tankekors er at i resultatmåling og sammenligninger snakkes det ofte om «beste praksis», men i offentlig styring er det kanskje viktigere å unngå å bli dårligst enn å bli best på alt? Så lenge det er og skal være desentralisering og lokaldemokrati, og så lenge det er store forskjeller i produksjonsforholdene i landet, så vil det være forskjeller mellom etater og kommuner. Beste praksis i for eksempel én kommune er ikke alltid beste praksis i en annen kommune. Nyskapning og omstilling vil også i seg selv bidra til at det blir forskjeller for en stund.

Videre har offentlig sektor en viktig oppgave i å sørge for det at går forholdsvis bra med visse svake grupper framfor at det skal gå enda bedre med alle grupper. Filosofen John Rawls brukte begrepet «et slør av uvitenhet» og argumenterte for at et godt samfunn kan styres ved at alle beslutningstakerne forestiller seg at de er ukjente med sin endelige plass i systemet (Rawls 1971). Beslutningstakerne må derfor ta høyde for at de selv kan komme i de svakeste gruppene. Offentlig politikk kan på bakgrunn av dette innrettes slik at skadene for taperne blir minst mulig framfor at gevinsten for vinnerne blir størst mulig. Dessuten er det i den politiske konkurransen ofte mer givende å sette motstanderne i gapestokken enn å hjelpe dem opp på seierspallen. Med andre ord: Det kan være mange gode grunner til at det er viktigere å unngå å bli dårligst enn å være best i sammenligninger. Dette kan forklare hvorfor det ofte er så stor oppmerksomhet om dårlige resultater i offentlig styring til tross for all retorikken om beste praksis. Mens det kanskje er viktigst å bli best i privat sektor, er det kanskje viktigere å unngå å bli dårligst i offentlig sektor. Med knappe ressurser, usikkerhet og sprikende interesser er det kanskje best slik.

Noter

  • 1: Artikkelen bygger på et foredrag med tittelen «Sammenligninger i etoverordnet perspektiv - nye styringsrelasjoner for kommunesektoren?» somjeg holdt for «Sammen kan vi flytte fjell: Erfaringskonferanse forEffektiviseringsnettverkene», Kommunenes Sentralforbund, Oslo,18.-19. november 2004. Takk til Karl Robertsen for kommentarer til etutkast til artikkelen.
  • 2: Denne definisjonen av resultatstyring bygger på definisjonen av«resultatvurdering» fra boka Resultatvurdering i offentligsektor (Jacobsen, Johnsen og Robertsen 1995). Boka haddesin bakgrunn i et kommunalt nettverk som da allerede hadde pågått inesten 10 år, og som begynte som Fem kommuner-samarbeidet mellom femstore byer i 1986. Nettverkssamarbeidet ble senere omdøpt til Aggregertestyringsdata for samarbeidende storkommuner (ASSS) og utvidet med femstore bykommuner til. ASSS-nettverket utviklet bl.a. i samarbeid med KS «sammenlignbare data-metoden» for kommunal resultatmåling.Dette nettverket eksisterer ennå og er nå ett av nettverkene iEffektiviseringsnettverket.
  • 3: For eksempel: På begynnelsen av 1990-tallet flyttet min daværendearbeidsgiver Agderforskning inn i noen gamle brakker som hadde tilhørtsykehuset i Vest-Agder. I den forbindelse var det at noen av oss ryddetloftet, og til stor overraskelse og begeistring fant vi blant andremedisinfaglige etterlatenskaper «Årsberetning fra Kristiansandskommunale sykehus budsjettåret 1949-1950». I denne publikasjonen kan enlese at: «I året ble behandlet 3170 pasienter hvorav 1558 på medisinskavdeling og 1612 på kirurgisk avdeling. Gjennomsnittsbelegget per daghar vært 162. Liggedagenes kostende kr. 24,955. Matøret var 1,99.» Itillegg var det mange sider med lister av antall og type sykdommer (pålatinsk) med deres behandling og opplysninger om pasientene bleutskrevet eller var døde. Noe tilsvarende av dette har vi i dag iDRG-systemet i helseforetakene.
  • 4: Takk til Jostein Askim som foreslo å framstille «agentteorien» på dennemåten.

Litteratur

  • Allern, Elin Haugsgjerd og Terje Kleven (2002). Ånden som går? Omutbredelse og utforming av kommunal målstyring i Sverige, Danmark ogNorge. Norsk Statsvitenskapelig Tidsskrift, 18(3):195-224.
  • Borge, Lars-Erik og Kjell Sunnevåg (2005). Effektivitet ogeffektivitetsutvikling i kommunesektoren. Rapportering for2004. Trondheim: Senter for økonomisk forskning/Bergen:Samfunns- og næringslivsforskning.
  • Byrkjeflot, Haldor, Sissel Myklebust, Christine Myrvang og FrancisSejersted (2001). The Democratic Challenge to Capitalism:Management and Democracy in the Nordic Countries.Bergen: Fagbokforlaget.
  • Camp, Robert C. (1989). Benchmarking: The Search for Industry Practice that Lead to Superior Performance.Milwaukee, Wisconsin: American Society for Quality Control, ASQCQuality Press.
  • Downs, Anthony (1957). An Economic Theory of . New York, N.Y.: Harper Collins.
  • Drucker, Peter F. (1954). The Practice ofManagement. New York: Harper Business 1993.
  • Dunleavy, P. og Christopher Hood (1994). From old Public to New Public Management. Public Money andManagement, 14(3): 9-16.
  • Eisenhardt, Kathleen M. (1989). Agency-theory: An assessment andreview. Academy of Management Review, 14(1):57-74.
  • Feldman, Martha S. og James G. March (1981). Information inorganizations as signal and symbol. Administrative ScienceQuarterly, 26(2): 171-186. I James G. March (1988), and Organizations: 408-428. Oxford:Basil Blackwell.
  • Hayek, Friedrich A. (1945). The use of knowledge in society.The American Economic Review, 35(4): 519-530. IPutterman, Louis og Randall S. Kroszner (red.) (1996), The Nature of the Firm. A Reader: 66-71. 2.utgave. London: Cambridge University Press.
  • Hirschman, Albert O. (1970). Exit, Voice, and Loyalty.Responses to Decline in Firms, Organizations, andStates. Cambridge MA: Harvard University Press.
  • Hood, Christopher (1998). The Art of the State: Culture,Rhetoric, and Public Management. London: ClarendonPress.
  • Hovik, Sissel og Inger Marie Stigen (2004). Kommunalorganisering 2004: Redegjørelse for Kommunal- ogregionaldepartementets organisasjonsdatabase.NIBR-notat 2004:124. Oslo: Norsk institutt for by- ogregionforskning.
  • Jacobides, Michael G. og David C. Croson (2001). Information policy:Shaping the value of agency relationships. Academy ofManagement Review, 26(2): 202-223.
  • Jacobsen, Dag Ingvar, Åge Johnsen og Karl Robertsen (1995).Resultatvurdering i offentlig sektor. Oslo:Kommuneforlaget.
  • Johnsen, Åge (1997). Implementering av resultatmåling: En analyse avempiriske forsøk i norske kommuner. BETA Tidsskrift forbedriftsøkonomi, 11(1): 14-35.
  • Johnsen, Åge (1998). Institusjonalisering av resultatmåling ilokalforvaltningen. Norsk StatsvitenskapeligTidsskrift, 14(3): 253-278.
  • Johnsen, Åge (1999a). Fra snakk til handling: Iverksetting avøkonomistyring i lokalforvaltningen. NorskStatsvitenskapelig Tidsskrift, 15(3): 273-302.
  • Johnsen, Åge (1999b). Performance measurement in localgovernment: Organisational control in political institutions.Doctoral thesis. Bergen: Norwegian School of Economicsand Business Administration.
  • Johnsen, Åge (2001a). «Nettverk og iverksetting av resultatmåling ilokalforvaltningen». I Tor Busch, Erik Johnsen, Kurt Klaudi Klausenog Jan Ole Vanebo (red.), Modernisering av offentlig sektor:New Public Management i praksis: 234-250. Oslo:Universitetsforlaget.
  • Johnsen, Åge (2001b). Balanced scorecard: Theoretical perspectivesand public management implications. Managerial Auditing , 16(6): 319-330.
  • Johnsen, Åge (2001c). Desentralisering og resultatstyring i norsklokalforvaltning: Tre paradokser i statens styring avkommunene?Nordisk Administrativt Tidsskrift,82(4): 366-388.
  • Johnsen, Åge (2005a). What does 25 years of experience tell us aboutthe state of performance measurement in public policy andmanagement? Public Money and Management, 25(1):9-17.
  • Johnsen, Åge (2005b). Økonomisk organisasjonsteori og ny offentligstyring. I Erik Døving og Åge Johnsen (red.)Organisasjonsteori på norsk:263-286. Bergen: Fagbokforlaget.
  • Johnson, H. Thomas og Robert S. Kaplan (1987). RelevanceLost: The Rise and Fall of Management Accounting.Boston: Harvard Business School Press.
  • Kaplan, Robert S. og David P. Norton (1996). The BalancedScorecard: Translating Strategy into Action. Boston,Massachusetts: Harvard Business School Press.
  • Kleven, Terje (1993). «…det rullerer og det går…».Tidsskriftfor samfunnsforskning, 34: 31-51.
  • Kleven, Terje (red.) (1998). Planlegging og handling:Kommunal planlegging som grunnlag for politisk styring.2. utgave. Oslo: Kommuneforlaget.
  • Kommunenes Sentralforbund (1987). Rapport om effektiviseringav informasjonsinnhenting fra kommuner ogfylkeskommuner. Rapport fra Rådmannsutvalget. Oslo.
  • March, James G. (1991). Exploration and exploitation inorganizational learning, Organization Science,2(1): 71-87.
  • Mellemvik, Frode og Olov Olson (red.) (1996). Regnskap iforandring: Utvikling, spredning og bruk avkommuneregnskap. Oslo: Cappelen Akademisk Forlag.
  • Moe, Terry M. (1997). The positive theory of public bureaucracy. I .C. Mueller (red.), Perspectives on Public Choice:455-480. Cambridge: Cambridge University Press.
  • Niskanen, William A. (1991). A reflection on Bureaucracy andRepresentative Government. I André Blais og Stéphane Dion(red.),The Budget-Maximizing Bureaucrat. Appraisals and : 13-29. Pittsburgh, PA: University ofPittsburgh Press.
  • Rawls, John (1971). A Theory of Justice. London:Oxford University Press.
  • Rokkan, Stein (1966). Numerisk demokrati og korporativ pluralisme: Tobeslutningskanaler i norsk politikk. I Rokkan, Stein (1987),Stat, nasjon, klasse. Essays i politisk sosiologi.Utvalg og innledning ved Bernt Hagtvet: 63-110. Oslo:Universitetsforlaget.
  • Rommetvedt, Hilmar (2002). Politikkens allmenngjøring og denny-pluralistiske parlamentarismen. Bergen: .
  • Sangolt, Linda (1996). Offentlig statistikkproduksjon: kunnskap forde styrende og de styrte? Nordisk Tidsskrift, 77(1): 37-51.
  • Schumpeter, Joseph A. (1950). Capitalism, Socialism and . Third edition. New York: Harper and .
  • Slagstad, Rune (1998). De nasjonale strateger. Oslo:Pax Forlag.
  • Tiebout, Charles M. (1956). A pure theory of local expenditure. Journal of Political Economy, 64: 416-424.
  • Williams, Daniel W. (2003). Measuring government in the earlytwentieth century. Public Administration Review,63(6): 643-659.
  • Østerud, Øyvind, Fredrik Engelstad og Per Selle (2003).Makten og demokratiet: sluttbok fra Makt- og demokratiutredningen. Oslo: Gyldendal .

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS