Magma topp logo Til forsiden Econa

Tore Bråthen er professor i forretningsjus ved Handelshøyskolen BI.

Revisjonsplikten for AS, NUF og SPE

Utvalget som skulle vurdere revisjonsplikten for små foretak, avga sin innstilling som NOU 2008:12. Utvalgsflertallet gikk bl.a. inn for at alle aksjeselskaper, uansett størrelse, også i fremtiden skal ha en ubetinget revisjonsplikt. Blir dette forslaget vedtatt, vil Norge være i en særstilling blant europeiske stater. Utvalget gikk videre enstemmig inn for at filialer av utenlandske foretak (NUF) skal likebehandles med aksjeselskaper for så vidt gjelder revisjonsplikt. Om dette er forenlig med EU-retten, er nok temmelig tvilsomt. I det siste har det dessuten vært en diskusjon om revisjonsplikten for det nye europeiske aksjeselskapet, SPE.

Revisjonsplikten etter någjeldende regler

Ifølge revisorlovens någjeldende regler skal alle regnskapspliktige som utgangspunkt la sitt årsregnskap revidere av en registrert eller statsautorisert revisor. Revisorloven etablerer således en revisjonsplikt. Unntatt fra revisjonsplikten er regnskapspliktige med samlede driftsinntekter som ikke overstiger fem millioner kroner. Unntaket omfatter imidlertid ikke alle eierformer og foretakstyper. Bl.a. er alle aksjeselskaper revisjonspliktige uansett driftsinntekter og størrelse for øvrig.

Norsk filial av utenlandske foretak (NUF) er i dag til dels omfattet av unntaket fra revisjonsplikten. De formelle reglene om revisjonsplikten tar utgangspunkt i at NUF er skattepliktig til Norge for den virksomhet som drives i Norge, jf. skatteloven § 2-3 første ledd. Skattepliktige NUF er regnskapspliktige etter regnskapsloven § 1-2 første ledd nr. 13. Og regnskapspliktige NUF er revisjonspliktige etter revisorlovens hovedbestemmelse, men omfattes av unntaket i revisorloven § 2-1 annet ledd. Revisjonsplikten for NUF inntrer derfor først når de samlede driftsinntektene kommer opp i fem millioner kroner.

EU-retten

En konsekvens av EØS-avtalen er at Norge må respektere etableringsfriheten som følger av EU-retten. Flere dommer fra EF-domstolen bekrefter at dette bl.a. innebærer en plikt til å respektere selskaper som er lovlig stiftet i en hvilken som helst annen EU- eller EØS-stat. Videre er Norge bundet av EUs selskapsdirektiver, herunder bl.a. fjerde selskapsdirektiv (direktiv 78/660/EØF) om årsregnskaper. Ifølge årsregnskapsdirektivet skal nasjonal lovgivning fastsette revisjonsplikt for aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper, men det tillates visse unntak fra revisjonsplikten, se nedenfor.

Forslaget i NOU 2008:12

Revisjonspliktlovutvalgets flertall gikk inn for at revisjonsplikten skal videreføres for alle aksjeselskaper, uansett størrelse. Flertallet la avgjørende vekt på revisjonens betydning for korrekt skatte- og avgiftsberegning og på at revisjon er viktig for å forebygge og avdekke økonomisk kriminalitet. Videre ble det lagt vekt på at revisjon må ses i sammenheng med regnskapsrettslige regler for aksjeselskaper, bl.a. plikten til å avlegge årsoppgjør, samt aksjerettslige regler om bunden egenkapital og vernet av denne. Etter flertallets oppfatning måtte det antas at kreditorvernet etter de aksjerettslige kapitalreglene kunne bli svekket dersom den alminnelige revisjonsplikten ble opphevet.

Når det gjaldt den videre begrunnelsen for å opprettholde den ubetingede revisjonsplikten, delte flertallet seg i to fraksjoner. Den største gruppen innenfor flertallet la vekt på at foretakene selv har nytte av revisjon, og at det må antas at transaksjonskostnadene for foretak ville øke ved en lettelse i revisjonsplikten. Kostnadsbesparelsen og andre fordeler som små aksjeselskaper kunne oppnå dersom revisjonsplikten ble opphevet, ble ikke ansett som tilstrekkelig til å oppveie ulempene ved en slik endring. Det ble imidlertid ikke gjort andre forsøk på å dokumentere de økonomiske konsekvensene enn en henvisning til en utrykt rapport utarbeidet av ECON etter oppdrag fra Den norske Revisorforening, som også tilhørte denne gruppen innen flertallet.

Lovutvalgets mindretall gikk inn for å oppheve revisjonsplikten for små aksjeselskaper. Mindretallet fant det avgjørende at kostnadene ved revisjonsplikt for små foretak er betydelige – både for det enkelte selskap og for samfunnet, at brukere av regnskaper fra små aksjeselskaper har begrenset nytte av revisjonen, at nesten ingen EU-land har revisjonsplikt for små aksjeselskaper, og at den internasjonale utviklingen også ut fra rene harmoniseringshensyn tilsier en endring. I tillegg pekte mindretallet på at det fra et forenklingssynspunkt og ut fra behovet for å redusere de administrative kostnadene for mindre bedrifter var ønskelig å fjerne kostnadskrevende regler som mangler en tilsvarende samfunnsøkonomisk nytteeffekt. Mindretallet mente at det ikke var tilstrekkelig tungtveiende samfunnsmessige hensyn som tilsa at man skulle opprettholde en lovpålagt revisjon for små foretak, og at selskapene derfor selv burde få vurdere verdien av revisjon og på denne bakgrunn kjøpe de regnskaps- og revisjonstjenestene de har nytte av. Selv om en opphevelse av revisjonsplikten for små aksjeselskaper isolert sett kan gi dårligere kvalitet på skatte- og avgiftsgrunnlaget, kunne andre tiltak effektivt motvirke dette. Tatt i betraktning at ansvaret for korrekte regnskaper ligger hos selskapets ledelse, at de fleste små aksjeselskaper benytter autorisert regnskapsfører, og at skattemyndighetenes kontrollsystemer er under modernisering med sikte på mer effektiv og målrettet oppfølging av de regnskapspliktige, mente mindretallet at disse selskapene pålegges et for omfattende kontrollregime ved en lovpålagt revisjon.

Lovutvalget vurderte også rekkevidden av revisjonsplikten dersom lovgiver skulle innføre unntak fra revisjonsplikten for små aksjeselskaper. Utvalget foreslo da at unntaket skulle omfatte aksjeselskaper med driftsinntekter under fem millioner kroner, men bare dersom balansen ikke overstiger 20 millioner kroner eller selskapet ikke har gjennomsnittlig antall ansatte høyere enn 10 årsverk. Revisjonsplikten skulle gjelde inntil aksjeselskapet har vedtatt ikke å ha revisjon. Nystiftede aksjeselskaper skulle imidlertid uten videre være fritatt for revisjonsplikt så lenge de fyller vilkårene for unntak. Aksjonærer som representerer minst 10 prosent av selskapskapitalen, skal kunne kreve revisjon. Videre ble det foreslått at skattekontorene skal kunne pålegge aksjeselskaper revisjonsplikt i inntil tre år dersom det konstateres vesentlige brudd på bestemmelser i eller i medhold av ligningsloven, merverdiavgiftsloven, skattebetalingsloven og bokføringsloven.

Et samlet lovutvalg foreslo videre at regnskapspliktige norske avdelinger av utenlandske foretak (NUF) med begrenset deltakeransvar, skal likebehandles med aksjeselskaper for så vidt gjelder revisjonsplikt. Lovutvalget kunne ikke se noen vesentlig grunn til at regnskapspliktige NUF med begrenset deltakeransvar skulle reguleres på annen måte enn aksjeselskaper når det gjelder revisjonsplikt. Ettersom flertallet og mindretallet vurderte revisjonsplikten for små aksjeselskaper ulikt, blir imidlertid løsningen forskjellig. Flertallet legger opp til at samtlige regnskapspliktige NUF med begrenset deltakeransvar får revisjonsplikt, mens mindretallet i hovedsak legger opp til en videreføring av gjeldende rett om revisjonsplikt for NUF.

Revisjonsplikten for mindre aksjeselskaper i EU-statene

Hver enkelt EU-stat kan selv bestemme unntak fra revisjonsplikten innenfor de rammene som følger av EUs fjerde selskapsdirektiv (årsregnskapsdirektivet) artikkel 11, som definerer små aksjeselskaper med utgangspunkt i balansesum, nettoomsetning og antall ansatte. Aksjeselskaper kan unntas fra revisjonsplikten dersom selskapet på balansedagen i to etterfølgende år ikke overstiger to av de tre følgende kriteriene:

  • balansesum: 4,4 millioner euro
  • nettoomsetning: 8,8 millioner euro
  • gjennomsnittlig antall ansatte i regnskapsåret: 50

Medlemsstatene kan i sin lovgivning benytte lavere, men ikke høyere grenser for hva som anses som små foretak. Hva som defineres som et lite aksjeselskap, varierer. Bl.a. England, Tyskland og Nederland har utnyttet de maksimale grenseverdiene, mens bl.a. Danmark og Finland har nokså lave grenser for hvilke selskaper som er fritatt for revisjonsplikten. Selskaper som er fritatt fra revisjonsplikten i Danmark og Finland, omtales ofte som «mikroselskaper». Tendensen har gått i retning av at EU-statene setter stadig høyere grenseverdier for hva som er små foretak i forbindelse med revisjonsplikten.

Forslaget om at alle aksjeselskaper uten unntak skal ha revisjonsplikt, stiller Norge i en særstilling i forhold til EU-statene. Bare Malta og Sverige har en tilsvarende revisjonsplikt, men de svenske reglene er under endring. Som et ledd i regelforenkling for små foretak og for å redusere selskapenes administrative byrder er det i Sverige fremlagt en offentlig utredning (SOU 2008:32) med forslag om unntak fra revisjonsplikten for små aksjeselskaper. Lovproposisjon er ventet i 2009, og de nye reglene skal etter planen få virkning fra 1. juli 2010. Forslaget kommer visstnok til å gå ut på at Sverige skal bruke de maksimale grenseverdiene for når revisjon er obligatorisk.

Behovet for begrunnelse for å opprettholde en særnorsk revisjonsplikt

Skal Norge opprettholde en revisjonsplikt som avviker fra revisjonsplikten i EU, krever det en solid begrunnelse.

De samfunnsøkonomiske konsekvensene må utredes grundig. Det er tankevekkende at revisjonspliktlovutvalget i sin vurdering av de samfunnsøkonomiske konsekvensene bare baserer seg på en utredning utarbeidet etter oppdrag fra en aktør med monopol på revisjon og således klare interesser i en fortsatt bredest mulig revisjonsplikt. Det er videre bemerkelsesverdig at konklusjonen i ECON-rapporten avviker så klart fra de konklusjonene man har lagt til grunn i alle land som har avviklet revisjonsplikten. I andre land har det vært lagt til grunn at en avskaffelse av en ubetinget revisjonsplikt vil gi store samfunnsøkonomiske besparelser. BI-professor John Chr. Langli har i en høringsuttalelse til NOU 2008:12 påvist at små aksjeselskaper betaler 292 kroner til revisor for hver 1000 kroner de betaler i inntektsskatt.

Flertallet trekker frem revisjonens betydning for korrekt skatte- og avgiftsberegning. Årsregnskapet er imidlertid uten betydning for skattemyndighetene.

Som argument for at den ubegrensede revisjonsplikten bør opprettholdes, bygger flertallet også på at revisjon vil motvirke økonomisk kriminalitet. Flertallet gjør imidlertid ikke noe forsøk på å dokumentere sin oppfatning med empiriske undersøkelser.

Som et ytterligere argument for å begrense revisjonsplikten har det i andre land vært pekt på at revisjonsstandardenes utvikling er styrt av behovene som gjør seg gjeldende i de store selskapene. Det er påfallende at flertallet i NOU 2008:12 ikke anser dette som noe problem ettersom det er lett å finne aktive revisorer som er av en helt annen oppfatning.

Filialproblematikken

Forslaget om å likestille NUF og små aksjeselskaper i forbindelse med revisjonsplikten må ses i lys av at filialer av utenlandsk selskap har representert en utfordring for myndighetene i en rekke EU-stater. Nasjonale myndigheter i EU-statene har på forskjellige måter forsøkt å motarbeide bruken av filialer, men etter hvert som det har vist seg at dette ikke har vært mulig, har statene endret sin lovgivning for å gjøre den mer attraktiv for næringslivet. Dermed har EU oppnådd den ønskede effekten av konkurranse mellom lovgivningen, nemlig en mer attraktiv selskapslovgivning.

Den første virkelige prøven på om EU-statene kunne stille nasjonale krav til filialer, kom i EF-domstolens avgjørelse i Centros-saken (C-212/97). Det danske foretaksregisteret hadde nektet å registrere Centros Ltd. under henvisning til at formålet med filialen i realiteten var å omgå de danske reglene om minste aksjekapital. EF-domstolen konstaterte imidlertid at registreringsnektelsen var ulovlig etter EU-rettens regler om etableringsretten, og at virksomhet kunne drives i en hvilket som helst EU-stat gjennom filial av et selskap som er lovlig stiftet i en hvilken som helst annen EU-stat. Senere dommer fra EF-domstolen har alle gått i samme retning.

Av spesiell interesse i forbindelse med forslaget i NOU 2008:12 om revisjonsplikt for filialer er Inspire Art-saken (C-167/01). Det engelske selskapet Inspire Art Ltd. hadde opprettet en filial i Amsterdam, og virksomheten skulle utelukkende drives i Nederland gjennom denne filialen. Nederland hadde i 1997 vedtatt en lov som påla utenlandske selskaper med hovedsete i Nederland å oppfylle liknende kapitalkrav som gjaldt for nederlandske selskaper av AS-typen. Dessuten gjaldt tilsvarende regler for selskapsledelsens ansvar i utenlandske selskaper som i nederlandske. Inspire Art, som ikke oppfylte kapitalkravene i den nederlandske loven, ble pålagt av handelsregisteret i Amsterdam å gjøre dette før registreringen. Selskapet gikk da til sak mot handelsregisteret. Spørsmålet om de nederlandske reglene var i overensstemmelse med EU-retten, ble i denne forbindelse forelagt EF-domstolen. Den nederlandske stat påberopte seg at de nasjonale reglene hadde til formål å beskytte kreditorer, forhindre misbruk av etableringsfriheten og beskytte skattekontroll og sikre god forretningsskikk. Domstolen konkluderte imidlertid med at EU-retten er til hinder for at selskaper som er stiftet i henhold til lovgivningen i andre EU-land, pålegges ytterligere forpliktelser med hensyn til stiftelse, minstekapital og selskapsledelsens ansvar. EF-domstolen kunne ikke se at Den nederlandske stat hadde påvist at tiltakene oppfylte nødvendige kriterier med hensyn til effektivitet, forholdsmessighet og anvendelse uten forskjellsbehandling.

Også for norske myndigheter har bruken av NUF vært en utfordring. Antallet filialer har økt betraktelig. Den 30. juni 2006 var det registrert 6834 filialer i Foretaksregisteret, mens antallet ved årsskiftet 2007/2008 hadde økt til 10 937. Ingen andre eierformer har hatt en tilsvarende sterk økning i utbredelsen. Blant argumentene for å velge NUF fremfor aksjeselskap anføres ofte at NUF ikke er underlagt alminnelig revisjonsplikt.

Forslaget om at alle norske aksjeselskaper uansett størrelse også i fremtiden skal ha revisjonsplikt, ville utvilsomt bidratt til å opprettholde interessen for NUF. Forslaget om å underlegge NUF samme krav til revisjonsplikt som norske AS ville derimot redusert interessen for å bruke NUF. Dermed kunne norske myndigheter blitt kvitt en brysom utfordring fra europeisk selskapsrett.

Det fremgår ikke av NOU 2008:12 at lovutvalget har gått nærmere inn på om EU-retten tillater forslaget om revisjonsplikt for NUF. Det grunnleggende spørsmålet er om revisjonsplikten for filialer beror på lovgivningen i filialstaten eller lovgivningen i staten der hovedselskapet er stiftet. Dette spørsmålet er ikke vurdert av revisjonspliktlovutvalget. Videre har lovutvalget heller ikke vurdert sitt forslag om å oppheve unntaket fra revisjonsplikt for NUF opp mot EU-retten, herunder Inspire Art-dommen.

Lovutvalget begrunner forslaget om revisjonsplikt for NUF med at det ikke kan se at det er noen vesentlig grunn til at regnskapspliktige NUF med begrenset deltakeransvar blir regulert på en annen måte enn aksjeselskaper når det gjelder revisjonsplikt. Et utgangspunkt for vurderingen er imidlertid at norske aksjeselskaper og filial av utenlandsk foretak er to forskjellige måter å organisere næringsvirksomhet lovlig på. Lovutvalgets grunnleggende premiss om at norske selskapsformer og filial av utenlandsk foretak skal være undergitt de samme reglene, er derfor meget tvilsom.

Begrunnelsen for forslaget om at alle aksjeselskaper uansett størrelse skal være underlagt revisjonsplikt, slår heller ikke til for NUF. I forslaget om revisjonsplikt for aksjeselskaper la lovutvalgets flertall vekt på de aksjerettslige reglene om bunden egenkapital og vernet av denne. Dette hensynet gjør seg imidlertid ikke gjeldende for filialer, som må bedømmes ut fra lovgivningen om den aktuelle selskapsformen i staten der hovedselskapet er stiftet. Og f.eks. England har et helt annet system for kapitalbeskyttelse i aksjeselskaper (Ltd.) enn det som følger av den norske aksjelovgivningen.

For ikke å komme i konflikt med EU-retten må også flertallets argument om at en revisjonsplikt er nødvendig av hensyn til kvaliteten på skatte- og avgiftsgrunnlaget, vurderes ut fra EU-rettens krav om effektivitet, forholdsmessighet og anvendelsen uten forskjellsbehandling. Mindretallets argumentasjon tyder på at mindretallet ikke anser disse kravene som oppfylt.

Flertallet legger videre vekt på hensynet til regnskapsplikten, men andre land klarer å overholde regnskapsplikten uten revisor. EU arbeider for tiden med unntak fra regnskapsplikten for såkalte mikroforetak. Hva som nærmere ligger i flertallets argumentasjon på dette punktet, må derfor vurderes kritisk av lovgiver.

SPE

Som nevnt i Magma 2008:4 arbeider EU med en forordning om SPE, et slags alleuropeisk aksjeselskap (AS). Selskapsformen skal etter planen være et alternativ til nasjonale selskaper av AS-typen fra 1. juli 2010. Siden omtalen i Magma 2008:4 har EU-parlamentet gitt sin foreløpige støtte til forslaget, men har foreslått å heve minste aksjekapital til 10 000 euro som en slags seriøsitetssperre. Det er også kommet signaler om at det kanskje kan bli vanskelig å få til ikrafttredelse allerede sommeren 2010.

Ettersom SPE vil kunne være en konkurrent til AS, vil reglene om revisjonsplikten for SPE være av betydning for om et forslag om alminnelig revisjonsplikt for aksjeselskaper og NUF får særlig reell betydning. Gjelder det ingen alminnelig revisjonsplikt for SPE, kan dette være et særlig argument for at denne selskapsformen kommer til å utgjøre en utfordring for både aksjeselskap og NUF.

Ifølge forslaget til SPE-forordning skal et SPE ha frihet til å regulere en rekke nærmere angitte spørsmål i sine vedtekter. Forordningens annex I angir hvilke spørsmål det er snakk om. For spørsmål som ikke er regulert i forordningen eller i forslaget til SPE-forordning, gjelder nasjonal rett.

Blant de spørsmålene et SPE må ta stilling til i sine vedtekter, er ifølge annex I

«whether the SPE has an auditor and where the articles of association provide that the SPE should have an auditor, the procedure for his appointment, removal and resignation».

Samtidig sier imidlertid utkastet til forordning art. 25:

«Article 25 Accounts

1. An SPE shall be subject to the requirements of the applicable national law as regards preparation, filing, auditing and publication of accounts.»

Må artikkel 25 forstås slik at det er nasjonal rett som regulerer revisjonsplikten, kan hver enkelt EU- og EØS-stat bestemme om et SPE skal ha revisor, og at det bare er der lovgivningen gjør unntak fra revisjonsplikten at SPE har vedtektsfrihet.

En slik tolkning er etter min mening ikke særlig nærliggende. Forholdet mellom vedtektsfriheten og annex I må derimot være slik at SPE selv kan bestemme om det skal ha revisor, men dersom selskapet har revisor, gjelder nasjonale regler om revisjonens gjennomføring. Allerede ordlyden i artikkel 25 («as regards preparation, filing, auditing and publication») tilsier dette. En slik tolkning er dessuten rimelig ettersom regnskapsføringen er regulert av nasjonal lovgivning. Skal et SPE først avlegge regnskaper etter nasjonal rett, er det naturlig at også revisjonen av regnskapene følger nasjonale regler. I EU finnes det, som nevnt foran, heller ingen alminnelig revisjonsplikt for alle aksjeselskaper uansett størrelse.

I samme retning trekker det at SPE-forordningen legger opp til at SPE skal være likt i hele Europa. Kunne den enkelte stat ensidig bestemme at SPE skal ha revisor, ville selskapsformen imidlertid ikke blitt den samme i alle EU- og EØS-stater. Da ville filialproblematikken heller ikke blitt løst.

Et ytterligere argument i samme retning er at EU-parlamentet i sin foreløpige innstilling understreker at SPE skal være et alternativ til nasjonale selskaper og ikke nødvendigvis en kopi av dem. Dette er et argument for at spørsmålet om revisjonsplikt står på egne ben og ikke nødvendigvis må følge den løsningen som gjelder for f.eks. norske aksjeselskaper.

EU arbeider for tiden med en avklaring av svakheter og mangler i forslaget til SPE-forordning. Spørsmål om revisjonsplikt kan da få sin endelige avklaring. Det virker ikke sannsynlig at EU vil legge opp til en alminnelig revisjonsplikt for SPE. En nærliggende løsning vil være at revisjonsplikten legges på samme nivå som EUs fjerde selskapsdirektiv artikkel 11, slik at SPE under dette nivået selv kan bestemme om de vil ha revisor. Det vil være i tråd med utviklingen i EU-landenes lovgivning om revisjon for små foretak.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS