Magma topp logo Til forsiden Econa

Kenneth Fjell er førsteamanuensis ved Institutt for foretaksøkonomi på NHH og forsker ved Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning. Han har en PhD i mikroøkonomi fra University of Wisconsin -- Milwaukee.

Står det siste monopolet for fall?

Etter noen tiår med dramatiske dereguleringer i de fleste velstående land gjenstår postområdet som det siste, store offentlige monopolet. Imidlertid tyder både regulatorisk og teknologisk utvikling på at det norske brevpostmarkedet på over fire milliarder kroner i økende grad kan bli konkurranseutsatt de neste årene. En slik utvikling vil være av stor betydning for næringslivet, Distrikts-Norge og politikere og vil i større grad synliggjøre kostnadene ved å opprettholde dagens postnett. Et naturlig spørsmål vil være om vi kan -- eller vil -- opprettholde dagens regime for å sikre landsdekkende posttjenester.

Staten har en overordnet målsetting på postområdet om at man i alle deler av Norge skal ha et godt og likeverdig tilbud av posttjenester til rimelige priser. Målsettingen er nedfelt i den reviderte konsesjonen til Posten Norge BA av 29.10.1999, hvor det blant annet står følgende (s. 2):

plikter å sørge for en effektiv formidling i Norge av landsdekkende postsendinger (basistjenester) til rimelige priser og til god kvalitet. [...] Privatpersoner, bedrifter og offentlig virksomhet skal sikres et godt og likeverdig tilbud i alle deler av landet, med krav for framsending/utførelse av disse tjenestene.

Tjenestene det refereres til (basistjenestene), omfatter brevpost, aviser og blad i abonnement inntil 2 kg, og lettgods og post til/fra utlandet inntil 20 kg. Innsamling og utlevering av brev skal normalt foregå seks dager i uken, og det er krav til framsendelsestid for forskjellige brevtyper (for eksempel skal minst 85 % av A-posten være framme innen ett døgn). Videre skal det være minst ett postkontor/kontraktspostkontor i hver kommune som i tillegg til basistjenestene også tilbyr grunnleggende banktjenester.

BEDRIFTSØKONOMISK ULØNNSOMT POSTNETT

Posten Norge BA, tidligere Postverket, har tradisjonelt vært statens verktøy for å nå denne målsettingen. Det 100 % statseide konsernet er stort etter norsk målestokk, med om lag tolv milliarder kroner i årlig omsetning og om lag 30 000 ansatte. Og det har som en av sine mange målsettinger å være selvfinansierende (St.meld. nr. 41 1995--96). Imidlertid medfører den statlige målsettingen at store deler av postnettet i sin nåværende utforming blir bedriftsøkonomisk ulønnsomt.

Hovedårsaken til ulønnsomhet ligger i det spredte, norske bosettingsmønsteret. I utkantstrøk er store deler av kapasiteten i postnettet, og dermed kostnadene, gitt ved de konsesjonspålagte kravene som postkontor/kontraktspostkontor i hver kommune, ombæring av post seks dager i uken samt én dags framsendelsestid for A-post. Postvolumet og inntektene for disse områdene er lave og det er betydelig ledig kapasitet i postnettet. Å opprettholde det samfunnspålagte tjenestetilbudet i utkantstrøk medfører derfor betydelige bedriftsøkonomiske tap. Norge kommer således i en særstilling som det landet i Europa med minst urbanitet i tillegg til at det har et langtstrekkende areal, vanskelig topografi og klima. Land som Finland, Sverige og Storbritannia har lignende utfordringer, men i mindre grad, mens land som Nederland har minimale utfordringer på dette området.

TAP DEKKES AV MONOPOLOVERSKUDD OG STATSBIDRAG

Tap (såkalte merkostnader) som er en følge av utførelse av de samfunnspålagte tjenestene skal dekkes inn gjennom bidrag av Postens monopoloverskudd, og det resterende skal dekkes gjennom bevilgning fra staten (såkalt kjøp av bedriftsøkonomisk ulønnsomme posttjenester). Monopoloverskuddet er netto en beregnet normalavkastning satt til 5 prosent av omsetning. Statlig kjøp fungerer i praksis som en saldering mellom merkostnader og monopoloverskuddet, slik at Posten i prinsippet skal motta en full dekning av merkostnadene ved å opprettholde det samfunnspålagte tjenestetilbudet. Dette skal sikre finansieringen av de samfunnspålagte tjenestene. Tabell 1 viser hvordan beregnede merkostnader, monopoloverskudd og statlig kjøp var fordelt i perioden 1994--2000. Imidlertid tyder både den regulatoriske og den teknologiske utviklingen på at enerettens finansielle betydning vil undergraves.

figur

Tabell 1. Beregnede merkostnader og monopoloverskudd 1994--2000 i MNOK (Deloitte & Touche, 1999)

REGULATORISK UTVIKLING

Postens enerett omfatter i dag lukket, adressert brevpost inntil 350 gram med

porto inntil 5 ganger grunntakst (porto for 20 gram A-post). Betydningen av dagens vektbegrensning for inntektene fra enerettsområdet er relativt liten ettersom de fleste postsendinger likevel er under 350 gram. For eksempel utgjør postsendinger på inntil 350 gram om lag 98 % av brevmengden og 97 % av inntektene innenfor offentlige posttjenester i EU (Europaparlaments- og rådsdirektiv 97/67/EF). Imidlertid fører de øvrige begrensningene til en ytterligere reduksjon i den finansielle betydningen til eneretten. Dette illustreres for Norges vedkommende ved at inntektene fra enerettstjenestene utgjorde om lag 49 % eller 5,1 milliarder i 1998 og 47 % eller 4,7 milliarder i 1997 av de totale inntektene til Posten (Posten 1998 og 1999a). 1 Både som andel av Postens totale inntekter og i absolutte tall er dette likevel betydelig.

Imidlertid foreligger det i disse dager et nytt forslag til EU-direktiv på postområdet som blant annet anbefaler reduksjon av enerettsområdet til inntil 50 gram og 2,5 ganger grunntakst, og full liberalisering av utgående, internasjonal post. Dersom forslaget blir vedtatt, vil Norge gjennom EØS-avtalen være forpliktet til å følge det.

Selv om reduksjonen av enerettsområdet virker stor, vil effekten sannsynligvis være mer beskjeden. En studie som er foretatt på vegne av EU, anslår at med en reduksjon av vektgrensen til 50 g vil om lag 85 % av volumet fortsatt være beskyttet av enerett (CTcon 1998).

En EU-rapport (EU Contact Committee Report 1999) er imidlertid kritisk til at en lav vektgrense som 50 g kan gi konkurrenter incitament til å manipulere kundenes brevvekt for så vidt å overskride 50 g og dermed omgå eneretten. Dette har sammenheng med at konkurrenter kan få tilgang til et betydelig større marked ved en slik manipulasjon. Et eksempel på gjennomføring av dette vil være å tilby kundene en spesiell konvoluttype, som sammen med ett standard brevark totalt vil veie 51 g. Således vil konkurrenten omgå eneretten og få tilgang til hele brevmarkedet. Særskilte konvolutter benyttes allerede innenfor ekspressmarkedet av blant annet Federal Express og DHL. Videre påpeker EU-rapporten at en vektreduksjon som gir konkurrentene anledning til å ta en større del av brevpostmarkedet, også kan medføre at de tar en større andel av de tradisjonelt konkurranseutsatte markedene. En reduksjon i vektgrensen til 50 gram kan således få større konsekvenser for inntektene fra enerettsområdet enn estimerte volumreduksjoner skulle tilsi.

Imidlertid finner tydeligvis EU-kommisjonen at det bare er en minimal risiko for at konkurrenter skal omgå grensen på 50 gram. I en tale vedrørende det nye direktivforslaget sa EU-kommissær Frits Bolkestein 2 nylig: «As most volumes below 50 grams fall between the 0 and 20 gram weight limits, there is no risk of circumvention of the reserved area through sending heavier items to avoid it.» Han anslo at om lag 30 % av de etablerte, landsdekkende postleverandørenes inntekter i dag er utsatt for konkurranse både når det gjelder pakkepost, ekspresspost, uadressert brevpost og brevpost over 350 gram. Med det nye forslaget anslår kommisjonen at ytterligere 20 % av inntektene vil bli utsatt for konkurranse. Forslaget planlegges implementert innen 2003 med evaluering i 2004 og eventuelt ytterligere liberalisering i 2007. Dagens enerettshavere vil således ha beskyttelse for om lag 50 % av inntektene sine i ennå noen år, noe som blant annet omfatter det voksende «direct mail» markedet (adressert reklame). Således vil det være langt igjen før man har liberalisert postområdet. Imidlertid er EUs intensjon ganske klar i favør av liberalisering.

Selv om Norge er underlagt de regulatoriske endringene fra Brussel, er vi ikke uten påvirkningskraft, og fra Brussels side er endringene i høyeste grad politisk styrt. Slik er det imidlertid ikke med den teknologiske utvikling.

TEKNOLOGISK UTVIKLING

Den teknologiske utviklingen har gjort det mulig å sende informasjon elektronisk verden over. Økt bruk av elektronisk meldingsformidling, elektronisk dokumentutveksling (EDI), telefaks, e-post og Internett vil sannsynligvis føre til en betydelig nedgang i forsendelse av tradisjonell brevpost. Posten møter også sterk og økende konkurranse fra TV, radio og Internett i formidling av reklame.

Utvikling innenfor telekommunikasjon medfører større konkurranseflater mot posttjenester. Samferdselsdepartementet forsøker imidlertid å begrense konkurranseflatene ved å fastslå at konkurranse ikke skal omfatte kjernevirksomhet i de to sektorene (St.meld. nr. 41 1995--96). Om konkurransekonsekvensene av den teknologiske utviklingen faktisk vil kunne la seg begrense gjennom regulering, er imidlertid et åpent spørsmål.

Den raske utviklingen innenfor IKT-tjenester (informasjons- og kommunikasjonsteknologitjenester) medfører også at regulatoriske inngrep har potensielt større skadevirkninger. Det er mulig at aktørene i post- og telesektoren er mer opptatt av langsiktig innovasjon og tjenesteutvikling enn av kortsiktig prisingsproblematikk. Hvis så er tilfelle, kan monopolmakt være en ulempe på sikt dersom det reduserer innovasjon og produktvariasjon. I markeder med rask teknologisk utvikling er også behovet for inngrep mindre enn i stabile markeder ettersom det er vanskeligere å dominere et marked i stadig endring. Rask teknologisk utvikling er også et argument mot inngrep, for kostnadene ved feil inngrep vil være store. Fravær av regulatoriske inngrep er imidlertid ingen garanti for en effektiv utvikling ettersom «feilgrep» av markedsaktørene som begrenser variasjon i produktspekteret, også vil ha negative konsekvenser (Fehr et al. 1998).

Gitt den nåværende utvikling er det imidlertid sannsynlig at konkurranse fra telesektoren vil redusere inntektsgrunnlaget for enerettstjenestene betydelig i framtiden. Med bakgrunn i en målsetting om landsdekkende teletjenester har i praksis alle husstander telefon eller tilgang til dette til en rimelig pris (St.meld. nr. 24 1998--99). Det innebærer at husstander med telefon også har tilgang til Internett til ordinær innenlands pris per minutt på grunn av dagens nye Internett-abonnementer dersom de har en PC med nødvendig modem og programvare. 3 Norge har allerede en relativt høy andel av Internett-brukere i forhold til befolkning -- over 25 % -- sammenlignet med andre land. 4 Videre synest det å være nærmest konsensus blant teknologer om at utbredelsen av Internett-bruk vil være raskere enn for foregående telekommunikasjonsprodukter. Etter hvert som andelen Internett-brukere vokser og man får allmenn aksept for godkjente signaturer på e-post dokumenter og bruk av Internett til utfylling og innsending av skjema, vil dette sannsynligvis sterkt undergrave inntektspotensialet til enerettsområdet. 5

Et motargument er at ny teknologi genererer ny etterspørsel (for eksempel etter e-post), men at en bare til en viss grad reduserer etterspørselen etter brevposttjenester. Telefaks har for eksempel hatt en markedsutbredelse blant bedrifter i USA fra 3 % i 1985 til 48 % i 1990 og til om lag 97 % i 1995 ifølge Gibson (1996). Han anslår videre at om lag 50 % av samtaler til og fra USA over Atlanteren og om lag 30 % over Stillehavet er via telefaks. Antar man at det i Norge har vært en lignende utvikling, har det likevel vært en positiv volumutvikling for brevpost i perioden. Den samlede effekten av et modent telefaksmarked og et e-postmarked i vekst kan imidlertid komme til å snu dette, og for år 2000 estimerer Posten en nedgang i volum for enerettsområdet på 4,23 % for A-post, 3,99 % for B-post og 0,64 % for adressert C-post (Posten 1999a).

E-POST OG INTERNETT SVEKKER ENERETTEN

E-post og Internett vil sannsynligvis ta en mye større del av brevpostmarkedet enn telefaks har gjort. Det er flere årsaker til dette:

  • E-post har kvalitet tilsvarende originaldokumentet, mens telefaks generelt har dårligere kvalitet.
  • E-post tillater mottaker å redigere originaldokumentet og sparer input-tid. Dette er spesielt nyttig ved utsendelse av skjema som skal fylles ut og returneres til avsender.
  • E-post tillater overføring av lyd, bilder i farge og korte videosekvenser og er ofte raskere og mer brukervennlig enn tradisjonell telefaks.
  • Internett tillater fjernutfylling av skjema (for ligning, trygd etc.) og reduserer input-tid, arbeidsmengde og kostnader ved saksbehandling, arkivering og utarbeidelse av statistikk.

Det er derfor grunn til å tro at etter hvert som e-post og Internett modnes og får en større utbredelse, vil det bli en betydelig reduksjon i enerettens inntektsgrunnlag. Det er spesielt bedrifter som kan ventes å være primus motor for en overgang til ny teknologi. Bedrifter er høyvolumkunder og står for 90 % av all innlevert brevpost (Posten 1999b). Videre står et relativt lite antall høyvolumkunder for en relativt stor del av enerettsinntektene. Kombinert med det ovennevnte gjør dette inntektsgrunnlaget fra eneretten ytterligere utsatt. De største kundene vil ofte ha mest å spare på å omgå monopolpriser på posttjenester ved å bruke alternativ teknologi som e-post, Internett og telefaks. Samtidig vil deres overgang til annen teknologi redusere enerettsinntektene mest.

Posten anslår at vel 60 % av forretningskorrespondansen, dvs. ordre, fakturaer, betalingsmeldinger og lignende, kan erstattes av elektroniske tjenester (Ot.prp. nr. 64 1995--96). Et eksempel på nettopp dette er samarbeidet Bankenes Betalingssentral (BBS) har med blant annet teleoperatøren NetCom for å utarbeide et system for elektronisk forsendelse av fakturaer. 6 BBS merker på sin side konkurranse fra selvstendige nettbanker, som får stadig flere kunder, fra ca. 100 000 i 1998 til 300 000 i 1999 og estimerte 800 000 ved utgangen av dette året. 7 For å forsterke sin markedsposisjon i tilbud av elektroniske tjenester kjøpte Posten opp Statens Datasentral AS i 1995. Selskapet heter nå Posten SDS AS.

Hvem som vil dominere det nye elektroniske korrespondansemarkedet er uvisst, men det vil etter alt å dømme ha flere aktører og svært konkurransedyktige priser sammenlignet med dagens papirbaserte formidling.

MARKEDETS FRAMTID

En konsekvens av den regulatoriske og teknologiske utviklingen er at postmonopolet står for fall -- om enn et langsomt fall. Nye aktører og nye korrespondanseformer vil komme til i et marked som stadig får mer flytende grenser. Det gamle statsmonopolet vil få hard konkurranse på de elektroniske formidlingstjenestene. Imidlertid vil økt Internett-handel føre med seg økt behov for rask, sikker levering av pakker, et område hvor Posten klart har en fordel.

Uansett vil man etter alt å dømme få en gradvis reduksjon av monopoloverskuddet. Imidlertid er store deler av kostnadene i dagens postnett gitt ved de konsesjonspålagte kravene og kan bare i svært liten grad reduseres i takt med fallende volum. Det innebærer at en stadig større andel av kostnadene for landsdekkende posttjenester må dekkes gjennom statlig betaling. Dersom den politiske vilje er til stede, burde dette være uproblematisk.

Fra et samfunnsøkonomisk perspektiv er det heller ikke sikkert at monopolets fall er noen ulempe -- tvert imot. Mangel på konkurranse medfører ofte intern ineffektivitet i bedrifter og mangel på innovasjon. Videre fører monopolprising til allokeringsineffektivitet ved at prisen ligger betydelig over grensekostnad i lønnsomme, tettbygde strøk, slik at bruken av posttjenester blir for lavt (Fjell et al. 2000).

Et alternativ til dagens monopolsituasjon er et fritt marked hvor myndighetene kjøper de bedriftsøkonomisk ulønnsomme tjenestene fra den aktøren som tilbyr å utføre dem mest kostnadseffektivt. Dette kan føre til rimeligere, bedre og mer varierte tjenester i tettbygde strøk, og samtidig ivaretar man det landsdekkende behovet og oppnår konkurranse om å betjene også dette markedet. På den annen side er ikke offentlige midler gratis, og det er ikke gitt at finansiering via statlig kjøp er mer effektivt enn via dagens monopoloverskudd.

Gitt den teknologiske utviklingen kan det imidlertid tenkes at politikerne i en ikke altfor fjern framtid befinner seg i en situasjon hvor monopolet erde facto oppløst. I en slik situasjon vil et nytt regulatorisk regime med fri konkurranse og anbudskonkurranse for bedriftsøkonomisk ulønnsomme områder være nærliggende.

  • 1: I hht. St.meld. nr. 16 1998--99 bidro enerettsområdet «i 1997 med i underkant av 40 pst. av den totale omsetningen for selskapet» (s. 9).
  • 2: Tale av EU-kommissær Frits Bolkestein, «Presentation of the European Commission's proposal to open postal services to competition», 22. juni 2000 (http://europa.eu.int/comm/internal_market/en/speeches/spch232.htm).
  • 3: «Prisen for 'gratisnett' i fritt fall fra 43 til 5 øre på 58 dager.» digi.no 01.10.99 (http://www.digi.no/digi98.nsf/pub/te19991001171000fse7916380560).
  • 4: Dagens Næringsliv 11.10.99.
  • 5: Nærings- og handelsdepartementet har nylig skrevet et lovforslag om elektronisk signatur som skal regulere hvilke signaturer som er gyldige, og hvem som kan sertifisere signaturer. («Digital signatur likestilt med blekk.» digi.no 29.02.00, http://w3.digi.no/digi98.nsf/pub/md20000229161700alm7689631495)
  • 6: Nettavisen: «Papirfakturaen mot en snarlig død», 05.06.2000.
  • 7: Dagens Næringsliv: «Nettbanker utfordrer for BBS», 18.02.2000.
  • CTcon (1998). «Studies on the Impact of liberalisation in the Postal Sector -- Study of the Weight and Price Limits of the Reserved Area of the Postal Sector.» (http://www.ispo.cec.be/infosoc/telecompolicy/post/en/ctcon2.pdf)
  • Deloitte & Touche (1999). «Posten -- vurdering av modell for beregning av statlig kjøp av tjenester.» Deloitte & Touche Corporate Finance.
  • EU Contact Committee Report (1999). «Developing European Posts: A Review of the European Commission's Studies on Postal Liberalisation.» Februar.
  • Europaparlaments- og rådsdirektiv 97/67/EF, vedlegg til Ot.prp. nr. 18 (1998--99). Om lov om endringer i postloven. Samferdselsdepartementet.
  • Fehr, N-H.M. von der; Victor D. Norman; Torger Reve og Anders C. Stray Ryssdal (1998). «Ikke for å vinne? -- Analyse av konkurranseforhold og konkurransepolitikk.» SNF-rapport nr. 08/98. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, Bergen.
  • Fjell, Kenneth; Afsaneh Bjorvatn; Kåre P. Hagen og Grete Rusten (2000). «Samfunnsøkonomiske virkninger av den statlige virkemiddelbruken på postområdet.»SNF-rapport nr. 06/00. Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning, Bergen.
  • Gibson, Stephen L. (1996). «E-mail, faxes, and personal computers: Telecommunication alternatives.» I Edward L. Hudgins (red.):The last monopoly: Privatizing the postal service for the information age. Washington D.C., Cato Institute.
  • Ot.prp. nr. 64 (1995--96). Lov om formidling av landsdekkende postsendinger (postloven). Samferdselsdepartementet.
  • Posten (1998). «Kryssubsidieringskalkyle 1997 samt beregnet statlig betaling 1999 -- tilleggsbevilgning vedr. Svalbard.» 11.05.1998.
  • Posten (1999a). «Kryssubsidieringskalkyle 1998 samt anslag statlig betaling år 2000.» 05.05.1999.
  • Posten (1999b). «Gjennomgang av beregning vedr. statlig kjøp av posttjenester -- kommentar til konsulentrapport.» 14.06.1999.
  • St.meld. nr. 16 (1998--99): Om virksomheten til Posten Norge BA. Samferdselsdepartementet.
  • St.meld. nr. 24 (1998--99): Om enkelte regulatoriske spørsmål i telesektoren. Samferdselsdepartementet.
  • St.meld. nr. 41 (1995--96): Om postvirksomheten i Norge. Samferdselsdepartementet.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS