Magma topp logo Til forsiden Econa

Utvikling av interne markeder

figur-author

Sammendrag

Et sentralt trekk ved modernisering av offentlig sektor er innføring av mer markedsbasert tenkning. Dette kommer til uttrykk i økt bruk av bestiller-/utførerløsninger. Ved å etablere interne markeder er intensjonen å skape en dynamikk i samhandlingen mellom interne aktører som til en viss grad kan sammenliknes med markedet. Utfordringen er at en intern bestiller-/utførermodell ikke nødvendigvis fungerer som et marked.

– fokus på bestiller-/utførermodellen

Bestiller-/utførermodellen er forankret i økonomisk teori. Utgangspunktet er en prinsipal–agent-teori, med en underliggende antakelse om at individene som opptrer også på interne markeder, vil utøve en nyttemaksimerende atferd. Det vil si at de vil – i den grad det er mulig – forsøke å maksimere egen nytte. (Busch og Vanebo 2011) Et sentralt utgangspunkt er at prinsipalen er avhengig av handlingene til agenten for å nå egne mål. Bestilleren er oppdragsgiver, mens utfører er leverandør.

Modellen er forankret i en New Public Management-tenking. Dette er en forvaltningstradisjon som bygger på to kjerneelementer – en markedsorientering av produksjon av tjenester kombinert med bruk av ledelsesmetoder fra det private næringsliv i offentlig sektor (Klausen 2011). Bestiller-/utførerløsninger har fått stor utbredelse også i kommunene. Det tydelige skillet som etableres mellom bestillerfunksjonen på den ene side og leverandørfunksjonen på den annen side, oppleves som en intuitiv, enkel og god arbeidsform. Selv om modellen i seg selv synes å være enkel, er det langt fra enkelt å få suksess ved bruk av den.

Interne markeder som etableres ved å ta i bruk denne styringsmodellen, er ikke egentlige markeder, men kvasimarkeder. De representerer forsøk på å etterlikne hvordan reelle markeder fungerer (Walsh 1995). Hvilke strategiske og styringsmessige grep som tas, vil være avgjørende for hvorvidt en bestiller-/utførermodell kan fungere i samsvar med de generelle forutsetninger i markedsmodellen.

Kommunesektorens utfordringer

Kommuner er politisk styrte organisasjoner. Oppgaveløsningen kjennetegnes av et økende gap mellom hva kommunen ønsker å gjøre, og hva den faktisk er stand til å påta seg som følge av de begrensninger som tilgjengelige ressurser setter. Dette reiser krav om en best mulig utnyttelse av de ressurser som er til disposisjon. Oppgaver kan løses på ulike måter. Dagens organisasjonsløsninger er basert på tidligere valg og målsettinger. Organisasjonen har imidlertid ofte en betydelig lengre levetid enn de målene den er opprettet for å ivareta.

Offentlig virksomhet kjennetegnes ved at det dreier seg om oppgaver som vanskelig lar seg løse i et marked. Dersom oppgaveutførelsen hadde blitt overlatt til markedet alene, ville det i prinsippet bli produsert altfor få tjenester på en rekke samfunnsviktige områder. Å etterlikne markedsmekanismer gjennom etablering av interne markeder, byr på utfordringer. Omfanget av utfordringene vil kunne variere avhengig av oppgavenes art. Å åpne opp for konkurrerende perspektiver og løsninger skaper grunnlag for utvikling i kommunens organisasjon. Dette skjer dels gjennom utviklingsprosesser internt i den enkelte organisasjonsenhet, og dels ved at omgivelsene og politiske vedtak legger føringer for den retning utviklingen skal ta.

Oppgaveløsningen i kommunesektoren karakteriseres i utgangspunktet av hierarkisk styring. Hva som skal utføres, og hvordan dette skal skje, bestemmes i en hierarkisk styringsstruktur forankret i faglig og politisk autoritet. Overgang til styring med forankring i markedsbaserte kontrakter innebærer en betydelig endring. En endring som må ha en tydeligere forankring enn det den tilsynelatende «enkle og intuitive bestiller-/utførermodellen» legger opp til. Der markedet i prinsippet er i stand til å regulere seg selv, vil de samme selvregulerende prinsipper ikke gjelde for et kvasimarked.

Der markedskontrakter i hovedsak har fokus på pris, ytelse og kvalitet, det vil si rimelig veldefinerte størrelser for styring og oppfølging, vil interne kontrakter kunne ha et langt mer sammensatt styringsgrunnlag. Styring av slike kontrakter vil kunne ha et innslag av markedsmessige elementer, men også betydelig innslag av styring på tillit og hierarkisk autoritet (Busch og Vanebo 2011). Hvordan en slik kontrakt utvikles og følges opp, vil ha betydning for omfang og innretning av kontrakten. Sentrale spørsmål ved økt bruk av kontrakter og etablering av interne markeder (Greve og Ejersbo 2011) er:

  • Hvordan påvirkes innretningen av den politiske og administrative organisasjon ved overgang til slike løsninger?
  • Hvordan skapes det nye vilkår for politisk og administrativt lederskap?

Hvorvidt oppgaveløsning forankret i interne markeder og styring på kontrakt blir en suksess eller ei, kan avhenge av flere faktorer. Den vanligste årsak til mangel på suksess er at en nøyer seg med formelt å vedta en slik organisasjonsmodell. Dette medfører at løsningen mangler et spesifikt innhold som konkretiserer roller, mål og oppgaver, og ikke minst hvordan en skal følge opp oppgaveløsningen for å sikre at oppgaveløsningen beveger seg i ønsket retning. For å illustrere noen poenger skal jeg bruke kommunal eiendomsforvaltning som eksempel.

Kommunen som eiendomsforvalter

I kraft av oppgaveløsningen – tjenesteproduksjon knyttet til fysisk bygningsmasse – har kommunene tradisjonelt vært betydelige eiendomsbesittere. Det er ikke et mål for kommunen å eie og forvalte eiendom. Men når bygninger er anskaffet, må kommunen også se til at de verdier eiendomsmassen representerer, ivaretas på en systematisk måte. Ivaretakelse av bygningsmassen forutsetter en faglig kompetanse utover den som inngår i den aktuelle tjenesteproduksjon.

En indikator på om kommunene er gode forvaltere av de ressurser som er bygget opp i kommunal eiendomsmasse, er evne til verdibevarende vedlikehold. I rapporten «Vedlikehold i kommunesektoren – Fra forfall til forbilde» (2008) – utarbeidet på oppdrag fra KS, konkluderes det med at kommunesektoren de neste ti årene må bruke nesten 100 milliarder på å oppgradere egen bygningsmasse. I rapport fremlagt av Rådgivende Ingeniørers Forening våren 2010 konkluderes det med at det er et vedlikeholdsetterslep på drøyt 800 milliarder i offentlig sektor for å bringe standarden opp på et akseptabelt nivå. I rapporten er etterslepet for kommunale bygg anslått til 150 milliarder. Selv om rapporten er utarbeidet av en bransjeorganisasjon som vil kunne ha egne interesser å ivareta, er budskapet tydelig.

Fra oppslag i pressen vet vi at vedlikeholdsetterslepet både på skoler/barnehager og andre typer formålsbygg er stort og akutt. Over hele landet må skoler stenges for rehabilitering/oppussing. Det kreves store beløp for å møte krav og påbud fra Arbeidstilsynet og helseetater. Et bilde på dette er et oppslag i Kommunal Rapport (nettutgaven) datert 27.8.12 hvor det fremgår at;

Arbeidstilsynet har undersøkt inneklimaet ved 1.300 grunnskoler de siste tre årene. Brennpunkts gjennomgang av rapportene viser at de har funnet feil og mangler ved 85 prosent av skolene. Dette omfatter både manglende systemer for vedlikehold og inneklima og konkrete funn av dårlig luftkvalitet, sopp og mugg, asbest, ødelagte vinduer og annet.

Det er ikke noe som tyder på at de kommuner som har valgt å løse forvalteroppgaven gjennom å etablere en bestiller-/utførerløsning, kommer bedre ut enn andre.

Hvorfor lykkes kommunene i så begrenset grad med å ta vare på egen eiendomsmasse? Det finnes flere svar avhengig av hvilken tilnærmingsmåte en velger. I ovennevnte KS-rapport om vedlikeholdsetterslepet pekes det på at et særtrekk ved kommunal eiendomsforvaltning er en «manglende tradisjon for å utvikle en eiendomsstrategi». Videre i samme rapport (2008) pekes det på at:

… kommunal eiendomsforvaltning er kompleks, og har større utfordringer enn f.eks. eiendomsforvaltning hos private aktører. Dette skyldes at private aktører kan ha ett formål; nemlig best mulig eiendomsforvaltning for å ivareta eiendomskapitalen. Kommunene må i større grad avveie vedlikehold opp mot den øvrige produksjon av velferdstjenester de har ansvaret for.

For å øke kommunens kompetanse knyttet til forvaltning av eiendomsmassen, er forvalterfunksjonen i mange kommuner skilt ut i egne organisasjonsenheter, ofte lagt inn i en bestiller-/utførerorganisering. Dette gir både grunnlag for utvikling av en mer spesifikk kompetanse på området, og mulighet for utvikling av en eiendomsfaglig strategi. Men er det tilstrekkelig å etablere en faglig eiendomsstrategi – eller må en ta et skritt videre, det vil si etablere en overordnet strategi for styring der en ser forvalteransvaret i sammenheng med andre hensyn som må ivaretas?

Utfordringene offentlig sektor står overfor på dette området, er formidable. Det er satt i gang et arbeid for å utstyre offentlig sektor med ulike verktøy for å håndtere disse utfordringene. Et eksempel på dette er veilederen om husleieordninger som Kommunal- og regionaldepartementet fikk utarbeidet i 2008. Veilederen beskriver en del tema og muligheter som en intern husleieordning potensielt kan bidra med for å sikre en bedre forvaltning av eiendomsmassen. En rekke oppgaver beskrives, men lite sies om hvilke premisser og spilleregler som bør etableres for å regulere forholdet mellom en intern leietaker og utleier. De gode intensjonene som ligger i å klargjøre utfordringer og riktig praksis som målbæres i denne typen rapporter og veiledere, synes i liten grad å føre til endringer i kommunenes praksis. SSBs statistikk vedrørende eiendomsforvaltning i kommunesektoren, publisert i juli 2012, viser en nedgang i ressurser brukt på vedlikehold. Ressursbruken per m2 i 2011 var på nivå med 2008.

Roller og funksjoner

Måten en organiserer kommunens eiendomsforvaltning på, legger føringer for hvilke roller og funksjoner som vil være sentrale i oppgaveløsningen. Etablering av et internt marked gjennom utforming av en bestiller-/utførerløsning forutsetter tydelige og avklarte roller mellom de funksjoner som inngår i løsningen. Når det gjelder produksjon av offentlige velferdstjenester, skilles det vanligvis mellom fire ulike roller (Busch 2011):

  • bestillerrollen – bestillinger forankret i sterk faglighet, men også i et økonomisk perspektiv på ressursbruken
  • utførerrollen – faglighet knyttet til å oppnå fastsatt kvalitet til tjenesteleveringen slik den måtte bli definert
  • finansieringsrollen – faglig, men først og fremst politisk prioriterende – hvor mye ressurser skal øremerkes oppgaveområdet
  • eierrollen – ivareta eiendomsretten til de eiendelene som anvendes i tjenesteproduksjonen

Dette er roller som relativt lett lar seg identifisere og plassere i kommunens organisasjon. Sett i lys av markedstenkning forankret i en intern bestiller-/utførerorganisering, er det imidlertid noen mangler i denne beskrivelsen. Kjennetegnet ved et marked er at det representerer et samspill mellom ulike interesser, og at det i prinsippet regulerer seg selv. Det interne markedet er som pekt på ikke noe egentlig marked og har følgelig heller ikke innebygd slike selvregulerende mekanismer. Når markedet ikke fungerer ut fra intensjonene om konkurranse og likeverdighet mellom partene, griper staten inn med regulerende tiltak. For å sikre at et kvasimarked fungerer mest mulig i henhold til den dynamikk som et marked gir, må det settes i verk bevisste og systematiske tiltak for å sikre en mest mulig «rasjonell» atferd. Det må etableres tydelige premisser for samhandlingen som skjer i det interne markedet – premisser som er forankret i strategiske avveininger av hva en ønsker å oppnå ved å etablere det interne markedet.

Premissgiverfunksjonen må holdes atskilt fra bestillerfunksjonen, utførerfunksjonen og eierfunksjonen. Den representerer på samme måte som finansieringsrollen en overordnet funksjon. En viktig forutsetning for å lykkes med en intern bestiller-/utførerløsning er at en har tenkt gjennom hva en ønsker en slik ordning skal realisere av gevinster. Neste skritt vil være å definere hvilke spilleregler som må etableres for å sikre suksess. Uten tydelige spilleregler vil en lett kunne ende opp i en situasjon der en av partene fullstendig overstyrer den andre. Når den ene parten overstyrer den andre, reduseres mulighetene for å ta ut det potensial for økonomisk gevinst som ligger i en markedsliknende løsning.

En forutsetning for å etablere et kvasimarked er at det er noen som etterspør tjenester. Den som etterspør tjenester, må disponere økonomiske ressurser. Kommunestyret fordeler ressurser på de ulike oppgaveområdene gjennom budsjettvedtaket, og fastsetter således viktige rammebetingelser for det interne markedet. Dess større ressurser som legges inn på de oppgaveområder hvor interne markeder er etablert, dess bedre grunnlag vil det være for en intern leverandør å bygge opp en spesifikk og utviklingsorientert kompetanse til å betjene markedet.

Oslo kommune opprettet 1.1.2005 foretaket Park og idrett KF. Ved behandlingen av kommunebudsjettet for 2009 ble det fattet vedtak om å nedlegge foretaket per 31.12.2008. Foretaket slet med store underskudd. Resultatet for 2008 ble minus 26,623 mill. Hva skyldes dette negative resultatet? Dårlig styring og manglende evne til levere kostnadseffektive tjenester, eller var rammebetingelsene for foretaket for dårlige? Høsten 2008 la foretakets styre frem en strategiplan for å snu den negative utviklingen. I planen ble det pekt på at foretaket manglet sysselsetting for en betydelig del av de ansatte (110) fem måneder i året – vinterhalvåret. De oppgaver som tidligere ble utført av dem som nå var ansatt i foretaket, ble nå utført av de gjenværende ansatte i friluftsetaten og i idrettsetaten. Med utgangspunkt i at foretaket ikke kunne si opp eller permittere ansatte, ble foretaket satt i en situasjon som gjorde det svært vanskelig å takle disse sesongvariasjonene. Styrets forslag til tiltak ble ikke akseptert av kommunens ledelse. En naturlig utgang ble avvikling av foretaket.

Stavanger natur- og idrettsservice KF ble etablert i 2006. I motsetning til tilsvarende foretak i Oslo drev dette foretaket i samme periode med overskudd som utgjorde drøyt 11 mill. av en omsetning på snaut 126 mill. Foretaket fremtrer som en suksess. Men brukte Stavanger kommune totalt sett mindre ressurser på dette oppgaveområdet med samme eller høyere kvalitet enn tidligere, som følge av denne organisasjonsløsningen? Svaret på dette kan ikke leses ut av foretakets regnskap.

Innføring av en bestiller-/utførermodell er et redskap for å nå mål. Et vanlig mål er å legge til rette for en mest mulig effektiv ressursbruk. Det er nok mer unntaksvis at en organisasjonsløsning er et mål i seg selv, selv om det tidvis er knyttet klare ideologiske begrunnelser til å ta i bruk alternative organisasjonsformer. Det mest synlige aspektet med hensyn til endring ved innføring av bestiller-/utførermodellen er etablering av en ny leverandørfunksjon. Det er her resultatet av omstilling til en tydeligere markedstenkning blir mest synlig. Løsningens suksess – markedsgjøring – blir derfor ofte knyttet til de resultater som oppnås i utførerleddet. Eksemplet fra Oslo kommune viser at innføring av en bestiller-/utførermodell selv om den etter en tid reverseres, bidrar til å rette søkelyset mot grunnleggende utfordringer på det aktuelle oppgaveområdet.

Kjernen i kommunens oppgaveløsning er å finansiere, forvalte og tilrettelegge for gode tjenester til byens befolkning, ikke nødvendigvis å drive tjenesteproduksjonen selv. For å lykkes må det utvikles en spesifikk bestillerkompetanse. Kommunens kompetanse til å lage gode bestillinger – definere ønsket kvalitet til en riktig pris samt evne til systematisk oppfølging – er avgjørende for hvilke resultater som oppnås. Overgang til en bestiller-/utførerløsning der en styrer på kontrakt istedenfor på tillit, representerer en betydelig endring i fokus og arbeidsmåter. Bestiller-/utførermodellen gir ikke mer penger inn i systemet, men har som mål å få til en mer effektiv bruk av tilgjengelige midler. Dette innebærer at en ikke må miste fokus på finansieringsfunksjonen – som er overordnet ledelsesansvar for tilstanden på området.

Dynamikken mellom to likestilte parter skaper grunnlaget for gevinst i en markedsløsning. Blir enten bestillerfunksjonen eller utførerfunksjonen for sterk – nærmest enerådende – reduseres dynamikken. For å sikre en fornuftig balanse mellom aktørene må det etableres en premissgiverfunksjon med kompetanse til å definere premissene for modellen som etableres, og ikke minst skape de spilleregler/insentiver som skal gjelde for en balansert samhandling mellom partene. Premissgiverfunksjonen må knyttes til kommunens overordnete ledelse. Ledelsens kompetanse er avgjørende for hvorvidt en oppnår gevinst eller bare kostnader ved innføring av en bestiller-/utførerløsning.

Utfordringer belyst ved skolesektoren

Forvaltning av eiendom representerer en spesifikk fagkompetanse. Arbeidsdeling og spesialisering er sentrale grep i organiseringen også av kommunens oppgaveløsning. På tjenesteområdet – skole – er hovedfokus på pedagogikk. Rektor har begrenset kompetanse knyttet til teknisk drift av skolen. For å ta ut stordriftsfordeler er ofte vaktmester- og renholdsfunksjonene allerede sentralisert. Dette innebærer at det er svært begrenset teknisk driftskompetanse ved en skole ved overgang til en bestiller-/utførerløsning. Rektor har vanligvis også begrenset innsikt i avtaleinngåelser og oppfølging og styring på kontrakt. Leverandørleddets primærkompetanse er derimot nettopp knyttet til denne typen oppgaveløsning. Hvem må antas å kunne utøve mest makt i en relasjon mellom disse to partene? Den som må spille på bortebane – det vil si ikke kan bruke sin egen fagkompetanse som grunnlag for samhandlingen – eller den som besitter den fagkompetansen som legges til grunn for samhandlingen? Svaret på et slikt retorisk spørsmål gir seg selv, det er leverandørleddet som i utgangspunktet er den sterke part i en slik relasjon. Men hva er viktigst å ivareta sett fra kommunens ståsted – bygningsmassen eller kvalitet i tjenesteproduksjonen? Eiendomsforvaltning er ingen primæroppgave for kommunene. Utvikling av kommunens kompetanse på dette området er en nødvendig konsekvens av at kommunen trenger velfungerende lokaler til sin virksomhet. Etablering av en bestiller-/utførerløsning uten klare premisser for hvordan samhandlingen mellom aktørene skal være, kan føre til en målforskyvning i form av økt viktighet knyttet til kommunens sekundæroppgave på bekostning av primæroppgavene.

Bestiller-/utførerløsninger på dette området materialiseres ofte i en husleieavtale – en avtale som regulerer plikter og interesser partene imellom. Internleien skal bidra til å skape en bedre sammenheng mellom kostnader og bruk av anlegget. Alle kvadratmetere koster. Arealøkonomisering kan bli lønnsomt. Det gjelder også omfanget av det fysiske fotavtrykksom bruken av anlegget gir – driftskostnader, omfang av vedlikehold, og så videre. Gevinster forutsettes realisert gjennom et systematisk søkelys på bruken av anlegget. Å betale for en tjeneste gir i utgangspunktet bruker større makt overfor en leverandør enn dersom en får tjenesten «gratis». Å disponere økonomiske ressurser gir makt. Siktemålet med en intern husleie er å effektivisere ressursbruken i kommunens virksomhet, hos bestillerne. Gevinstene bør følgelig komme kommunens tjenesteproduksjon til gode.

En betydelig del av kommunens potensial for gevinster er relatert til en kompetent bestillerfunksjon. I et slikt perspektiv er det et tankekors at det er leverandørleddet som besitter den faglige kompetansen på området. Kommunen kan kompensere for denne asymmetrien gjennom de premisser som trekkes opp for samhandlingen ved innføring av modellen. Disse premissene bør følges opp gjennom etablering av tydelige spilleregler for samhandlingen. Uten tydelige premisser og spilleregler kan en stille spørsmål ved hvilken effekt innføring av bestiller-/utførermodell faktisk vil gi. Å definere premisser og etablere spilleregler for samhandling gjør at en beveger seg fra en økonomisk forståelse av hva en bestiller-/utførerløsning er, til en politisk arena.

En modell er en forenkling av virkeligheten. Det avgjørende er hvilke forenklinger en legger til grunn. For å forstå mekanismene i et kvasimarked trenger en et annet tilfang av perspektiver enn de forutsetninger markedsteori bygger på. Det må skje et paradigmeskifte fra en økonomiteoretisk tilnærming til en tilnærming forankret i et strategisk ledelsesperspektiv.

Strategisk beslutningstaking står sentralt i enhver organisasjon som har virksomhet som ikke er rutinepreget, men hvor det eksisterer valgmuligheter (Klausen 2011). Det er ikke bare den øverste ledelse som foretar strategiske vurderinger. Medarbeidere på flere nivåer i organisasjonen foretar slike valg (Klausen 2011). Det er følgelig viktig å sikre at de rette valgene tas. Atferd kan påvirkes av insitamenter. Hvilke insitamenter som etableres som et element i en bestiller-/utførerløsning, vil være av avgjørende betydning for hvilke resultater som nås. Strategiske valg gjort fra kommunens overordnete ledelses side, vil være retningsgivende for arbeidet lenger ute i organisasjonen.

Aktuelle tema – intern husleie

En «kontrakt» er det formaliserte uttrykk for de forpliktelser og rettigheter som overordnet ledelse ønsker å etablere gjennom en bestiller-/utførerorganisering. Dette er ikke en kontrakt av juridisk karakter, men mer å betrakte som et styringssignal om effektiv bruk av kommunens bygningsmasse. En «kontrakt» med tilhørende dokumenter må følgelig adressere viktige utfordringer kommunen står overfor. Atferd og oppmerksomhet til beslutningstakere i ulike deler av kommunens organisasjon skal påvirkes og styres.

Makt følger pengene. Hvor fritt bestilleren skal kunne utøve den makt pengene gir, vil representere et av de mest sentrale temaene som skal reguleres i en slik «kontrakt». Enkelte kommuner betrakter en ordning med intern husleie som en måte å kontere utgifter på, snarere enn som et markedsliknende system for å utvikle kommunens tenkning og handling rundt slike problemstillinger. I et opplegg hvor hovedfokus er på kontering, er bestillerleddet tillagt liten makt. Stort sett alle forhold knyttet til bruk av kommunens bygningsmasse avklares sentralt i kommunen. Bokføring blir viktigere enn styring. En slik bokføringsmodell må ikke forveksles med en reell bestiller-/utførermodell. Modellen forutsetter at bestillerleddet tillegges makt til å styre leverandørens oppmerksomhet. Utviklingsprosessene i bestillerleddet skaper grunnlaget for de gevinster kommunen kan realisere.

Hvor store frihetsgrader bestiller skal ha, og hvordan samhandlingen mellom bestiller og leverandør reguleres i form av spilleregler, må fastsettes av kommunens overordnete ledelse. Til alle valg og prioriteringer er det knyttet dilemmaer. Nedenfor skal jeg trekke frem noen aktuelle tema som må vurderes i denne sammenheng.

En egen husleieavtale for den enkelte brukerenhet der en avklarer forpliktelser og rettigheter, gir – avhengig av hvordan avtalen er utformet – grunnlag for makt. Utfordringen er hvor sterkt kommunen som eier vil forplikte seg ved en type «kontraktsfesting» av standard og ytelser. Det å kontraktsfeste ytelser gir mindre fleksibilitet og gir det en i annen sammenheng betegner et redusert politisk handlingsrom. Dersom bruker skal utøve styring av leverandør, må bestiller i budsjettet tilføres de nødvendige midler til å betale for en god kvalitet i bygningsmassen.

Intern husleie kan gi et økt trykk på arealøkonomisering. Utgangspunktet er at det er brukeren av et lokale som best vet hvordan en slik arealøkonomisering kan foretas. Insentiver som bidrar til økonomisering av arealbruken, må etableres.

Fastsetting av leienivået er viktig også i en ordning med intern leie. En kan innføre en symbolsk leie eller etablere et leienivå med utgangspunkt i en markedsleie. Det valg som gjøres her, får betydning for hvordan ordningen fungerer. En markedsbasert leie – spesielt i større kommuner og med insitamenter som sikrer gode løsninger sett fra bestillers side – vil gjøre det mulig for en «leietaker» på avtalte tidspunkter å skifte til et eksternt leiemarked dersom leveransen i det interne markedet ikke er tilfredsstillende.

For den interne eierfunksjonen er kanskje verdibevarende vedlikehold den viktigste parameteren å bli målt på. For leietaker er et systematisk vedlikehold et uttrykk for kvalitet. Hvor stor del av den årlige interne husleien som skal øremerkes vedlikehold, representerer en av de sentrale problemstillingene når budsjettet for eierfunksjonen fastsettes. Nivået også på dette området fastsettes av finansieringsfunksjonen – i siste instans av kommunestyret.

Ovenstående kan erstattes/suppleres med andre premisser med tilhørende spilleregler. En nødvendig forutsetning for at et kvasimarked skal fungere, er at det foretas bevisste valg av hva en ønsker å styre ut fra. Gjennom valg av insitamenter kommer styringsgrepet frem. Når ting ikke fungerer, er det ikke alltid riktig å skyte på pianisten, en må gå bakom og utforske de implisitte og eksplisitte valgene som ligger til grunn for den løsningen som er etablert.

Oppsummering

En avgjørende forutsetning for å lykkes med en endringsprosess er tydelig fokus. Den forenkling av virkeligheten som en modell representerer, bidrar til et slikt fokus. En sterk og tydelig bestillerfunksjon – inkludert insitamenter for å få dette til – er grunnleggende for at en intern bestiller-/utførermodell kan fungere.

Når en har sterkt fokus på noe, er det andre ting som glipper. Det må gjøres tydelige valg. Greve og Ejersbo (2011) spør om innretningen av den politiske og administrative organisasjon påvirkes ved overgang til slike løsninger, og om dette skaper nye vilkår for politisk og administrativt lederskap. Denne gjennomgangen gir ikke et eksplisitt svar på spørsmålet, men underbygger hvorfor et slikt perspektiv må utforskes nærmere når bestiller-/utførerordninger etableres.

Offentlig virksomhet kan styres, utvikles og følges opp på mange måter. Uansett hvilken organisasjonsmodell som velges, er det kommunens overordnete ledelse som har ansvaret for tilstanden på området – det er her ansvaret for finansiering av tiltaket ligger og premissene for arbeidet legges. Bestiller-/utførermodellen er en av flere modeller på reise. Brukt «riktig» kan de fleste modeller skape et grunnlag for gevinst. Riktig bruk innebærer å ta den tenkningen som ligger til grunn for modellen, mer eller mindre helt ut. Å stoppe nesten før en har begynt ved å ta ut dynamikken i bestiller-/utførermodellen gjennom å gjøre den om til et bokholderisystem, innebærer at mulighetene for å lykkes blir svært begrenset.

Bestiller-/utførermodellen er forankret i New Public Management-tenking. En forvaltningstradisjon som bygger på to kjerneelementer – en markedsorientering av produksjon av tjenester kombinert med bruk av ledelsesmetoder fra det private næringsliv overført til offentlig sektor (Klausen 2011). For å lykkes med å få et kvasimarked til å fungere må det tas grep for tydeligere styring forankret i strategisk tenkning.

  • Busch, T. (2011). Grensen mellom privat og offentlig i endring. I: T. Busch, E. Johnsen, K.K. Klausen og J.O. Vanebo. Modernisering av offentlig sektor. Universitetsforlaget: Oslo.
  • Busch, T. og J.O. Vanebo (2011). Interne markeder – fokus på bestiller-/utførermodellen. I: T. Busch, E. Johnsen, K.K. Klausen og J.O. Vanebo. Modernisering av offentlig sektor. Universitetsforlaget: Oslo.
  • Greve, N. og C. Ejerbo (2011). Den offentlige sektor på kontrakt: temaer, erfaringer og udfordringer. I: T. Busch, E. Johnsen, K.K. Klausen og J.O. Vanebo. Modernisering av offentlig sektor. Universitetsforlaget: Oslo.
  • Klausen, K.K. (2011). Fra Public Administration til NPM – en fortolkningsramme for reformer. I: T. Busch, E. Johnsen, K.K. Klausen og J.O. Vanebo. Modernisering av offentlig sektor. Universitetsforlaget: Oslo.
  • Klausen, K.K. (2011). Fusioner i det offentlige – den strategiske håndtering. I: T. Busch, E. Johnsen, K.K. Klausen og J.O. Vanebo. Modernisering av offentlig sektor. Universitetsforlaget: Oslo.
  • Kommunal Rapport, nettutgaven, lesedato 27.8.12.
  • Multiconsult & PWC (2008). «Vedlikehold i kommunesektoren – Fra forfall til forbilde». Rapport utarbeidet på oppdrag fra KS.
  • Norsk Kommunalteknisk Forening og Forum for Offentlige Bygg og Eiendommer (2008). «Veileder om husleieordninger». Utarbeidet for Kommunal- og regionaldepartementet.
  • Walsh, K. (1995). Public Service and Marked Mechanisms. Competition; Contracting and the New Public Management. Houdsmills: Mac Millan Press.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS