Magma topp logo Til forsiden Econa

Erik Bruce er sosialøkonom og senioranalytiker i Nordea Markets.

Et stramt budsjett?

Finansminister Per-Kristian Foss hevder at 2003-statsbudsjettet er stramt. Et stramt budsjett kan defineres som et budsjett som bidrar til å dempe presset i økonomien. Hva det skal bety, er langt fra opplagt.

Finansdepartementet beregner imidlertid et såkalt strukturelt oljekorrigert budsjett. Dette budsjettmålet har fått stor politisk betydning. Underskuddet på dette budsjettet (det strukturelle underskuddet) er brukt som et mål på hvor mange «oljepenger» vi bruker. Handlingsregelen for finanspolitikken tar utgangspunkt i et nivå på dette underskuddet. Endringer i underskuddet fra år til år brukes også som mål på stramheten på budsjettet. Siden dette underskuddsbegrepet ofte blir betraktet som mystisk og blir kritisert for å gjøre utformingen av finanspolitikken ugjennomtrengelig for utenforstående, er det verdt å se litt nærmere på hva det er.

HVA ER DET STRUKTURELLE OLJEKORRIGERTE OLJEUNDERSKUDDET?

Det oljekorrigerte underskuddet er definert som overskuddet på statsbudsjettet fratrukket statens nettoinntekter fra oljevirksomheten. I det strukturelle budsjettunderskuddet trekker en i tillegg ut en del andre ekstraordinære inntekter/utgifter og regnskapsforhold en mener har liten betydning for utviklingen i økonomien (for eksempel ekstraordinært høye renteinntekter fra Norges Bank). I tillegg korrigerer en budsjettet for effekten av hvor vi er i konjunkturforløpet. Er vi i en høykonjunktur der skatteinntekten er ekstraordinært høye og trygdeutgiftene ekstraordinært lave, bidrar konjunkturene til å redusere underskuddet. Det «reelle» underskuddet er høyere, og en korrigerer det strukturelle underskuddet opp.

HVORFOR ET MÅL PÅ STRAMHET

Et konjunkturnøytralt budsjett kan defineres som et budsjett hvor statens inntekter vokser i takt med utgiftene, altså hvor budsjettbalansen er uendret. Da trekker staten inn like mye kjøpekraft som den tilfører. Problemet med det er at en del inntekter og utgifter har liten eller ingen effekt på aktiviteten i norsk økonomi. Den viktigste blant slike inntektskilder er oljen. Skulle skattene fra oljeinntektene øke kraftig et år som følge av for eksempel høyere oljepriser, vil det neppe føre til lavere aktivitet i norsk økonomi. Derfor trekker en ut oljeinntektene og noen andre ekstraordinære inntekter/utgifter som en ikke regner med har effekt på økonomien.

Ved beregning av et konjunkturnøytralt budsjett tar en også hensyn til at skatteinntekter og deler av offentlige utgifter varierer med konjunkturutviklingen. Dersom skatteinntektene for eksempel vokser svært kraftig på grunn en sterk vekst i økonomien og staten lar utgiftene vokse i takt med denne inntektsveksten, er ikke budsjettet nøytralt ifølge definisjonen. Dette kommer av at en mener at en skal la de såkalte automatiske stabilisatorene fungere. Går vi inn i en høykonjunktur, skal automatisk høyere skatteinntekter bidra til å begrense oppgangen. Svarer politikerne med å la utgiftene vokse raskere, motvirker de disse automatiske stabilisatorene, og politikken er ekspansiv.

Sagt på en annen måte og noe forenklet: Et budsjett hvor utgiftene vokser i takt med trendveksten i inntektene fra fastlandsøkonomien, er konjunkturnøytralt. Da er det strukturelle underskuddet uendret. Trendveksten i inntektene er gjennomsnittsinntekten over en konjunktursyklus. Vil en stramme til, må utgiftene vokse mindre enn dette, eventuelt må skattene økes. Da vil det strukturelle underskuddet reduseres.

HVORFOR ET MÅL PÅ BRUK AV OLJEPENGER

Nærmest per definisjon kan en si at budsjettunderskuddet utenom netto oljeinntekter, altså det oljekorrigerte underskuddet, er et mål på hvor mye av oljeinntekten vi løpende bruker. Er det balanse i dette budsjettet, sparer staten alle oljeinntektene, og staten kan overføre hele nettoinntekten fra oljesektoren til petroleumsfondet. Som nevnt bruker en imidlertid nivået på det strukturelle underskuddet som mål på hvor mye oljepenger en bruker. Det er bare et spørsmål om definisjon og spiller ikke noen stor rolle på sikt. De ekstraordinære forholdene skal nulle seg ut over tid, og dermed skal det oljekorrigerte og strukturelle underskuddet være noenlunde likt over tid.

HANDLINGSREGELEN SOM STYRINGSREDSKAP

Ifølge handlingsregelen for finanspolitikken skal en bruke oljepenger i et år tilsvarende fire prosent av innestående på petroleumsfondet ved inngangen til året. Med andre ord: Det strukturelle underskuddet i et år skal være akkurat lik fire prosent av verdien på petroleumsfondet ved inngangen til året.

Det kan virke pussig at finanspolitikken med handlingsregelen er bundet opp av dette litt kompliserte regnskapssystemet. Begrepene er imidlertid ikke nye eller noe vi bare har i Norge. Vi vurderte budsjettpolitikken ut fra det (nesten) samme budsjettbegrepet tidligere, og en bruker lignende begrep i andre land. Før en på våren i fjor innførte handlingsreglen, var et konjunkturnøytralt budsjett utgangspunktet for å vurdere budsjettet. Det skulle ideelt være mer ekspansivt i år med lav aktivitet og strammere i år med høy aktivitet. Det betydde imidlertid at en over tid (hvis en greide å la budsjettet variere symmetrisk rundt et balansert budsjett) ikke brukte noe oljepenger.

Det virket urimelig at vi ikke fikk noen glede av oljeinntektene nå. Et forsiktig fornuftig prinsipp var at vi hvert år kunne bruke realavkastningen av petroleumsfondet. Da ville fondet vokse i takt med nettotilføringen av oljeinntekter og holde seg reelt sett uendret når denne stoppet opp. Vi kunne bruke av fondet til evig tid. Om det er fornuftig, kan diskuteres. For eksempel glemmer en de pensjonsforpliktelser staten bygger opp, og som tilsier høyere sparing enn det vi har i dag.

Den faktisk avkastningen av fondet vil imidlertid variere mye fra år til år, og regelen vil kunne gi stor ustabilitet. I år vil for eksempel faktisk avkastning av fondet i norske kroner bli negativ (børskursfall og kronestyrking), og vi skulle bruke mindre oljepenger, det vil si stramme til finanspolitikken. Avkastningen er heller ikke kjent når budsjettet lages. Derfor bruker en forventet realavkastning av fondet, som er satt til fire prosent. Rent teknisk tilfører en fondet nettoinntekten fra oljevirksomheten fratrukket det oljekorrigerte underskuddet, som over tid er forventet avkastning av fondet pluss faktisk avkastning av fondet. Over tid, hvis faktisk avkastning er lik forventet avkastning, bruker vi bare avkastningen.

HANDLINGSREGELEN GIR EKSPANSIV FINANSPOLITIKK

Så lenge oljefondet vokser, vil handlingsregelen gi ekspansiv finanspolitikk. Fire prosent av et voksende beløp vokser. Da handlingsregelen ble født, så en for seg en jevn vekst i fondet som tilsa at det olje- og strukturkorrigerte underskuddet kunne vokse med et beløp som tilsvarte 0,5 prosent av fastlands-BNP. Dette var sannsynligvis en grunn til at en endte opp på regelen. Vi fikk en jevnt og relativ moderat ekspansiv finanspolitikk.

En åpnet imidlertid for avvik fra regelen hvis enten konjunktursituasjonen tilsa det eller det skulle vise seg at fondet ikke utviklet seg så jevnt og pent som forventet. Det siste ble tilfellet i år. Veksten i petroleumsfondet er bestemt av nettoinntektene fra oljeinntektene fratrukket underskuddet på det oljekorrigerte budsjettet pluss faktisk avkastning på fondet. Først og fremst fordi fondet er regnet i norsk kroner (fordringen i utenlandsk valuta er blitt mindre verdt i norsk valuta), men også fordi aksjemarkedet har utviklet seg svakt, har avkastningen av fondet vært negativ i år. På tross av en relativt høy tilføring fra oljeinntektene øker dermed fondet relativt lite fra utgangen av 2001 til utgangen av 2002. Dermed må det oljekorrigerte underskuddet i 2003 bli mindre enn en tidligere ventet. I tillegg viser det seg at underskuddet er blitt noe høyere i 2002. Skulle en fulgt handlingsregelen slavisk, måtte en faktisk redusert budsjettunderskuddet noe fra 2002 til 2003, altså ført en stram finanspolitikk. Regjeringen valgte å bryte regelen ved å bruke litt mer oljepenger neste år, slik at underskuddet kunne øke med vel 0,1 prosent av BNP. I 2004 forplikter imidlertid regjeringen seg til at nivået på underskuddet igjen er fire prosent av innestående på fondet. Det betyr at endringen i budsjettunderskuddet blir relativt moderat også fra 2003 til 2004 (forutsatt at fondet ikke øker kraftig i verdi neste år)

FINNES DET EN ENKLERE MÅTE?

Det er mulig det ovenstående bare har bidratt til å forsterke inntrykket av at finanspolitikken for øyeblikket er bundet opp av ugjennomtrengelige regler. Jeg har imidlertid ikke sett noen forslag til gode alternativer. Å sikre at en ikke tilfører økonomien sjokk når en skulle begynne å bruke mer oljepenger, tilsa en eller annen regel som sikret jevn, moderat innfasing. Regelen fungerer som en krittstrek politikerne kan bruke så lenge alle godtar handlingsregelen, og hindrer at budsjettene blir kraftig ekspansive.

Til slutt: Er budsjettet for neste år stramt? Nei, målt ut fra budsjettregelen er det ekspansivt, men mindre enn tidligere antatt og mindre enn det Norges Bank har lagt til grunn til nå. Husk også at måten en bruker penger på, har betydning. Skatteletter gir mindre vekst i innenlandsk etterspørsel og dermed mindre press enn økt offentlig forbruk, og det er kanskje riktig å kalle budsjettet nær nøytralt når en tar hensyn til dette. Om det er nok til å gi rentekutt, tviler jeg på.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS