Magma topp logo Til forsiden Econa

Kurt R. Brekke er utdannet cand.polit. med hovedfag i sosialøkonomi fra Universitetet i Bergen. For tiden arbeider han som forsker ved SNF, senter for økonomisk politikk. Han har tidligere vært rådgiver i Konkurransetilsynet.

Hva vet vi egentlig om konkurranseutsetting?

Konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon er en av de mest omfattende reformer i dette tiåret, og den ser ut til å bre seg over mot tjenester man må karakterisere som kjernevirksomhet i offentlig sektor. Man hører i dagspressen, på seminarer o.a. om kommuner som har spart store beløp på å konkurranseutsette sine tjenester. I denne artikkelen ser vi nærmere på hva mer systematiske studier viser om effektene av konkurranseutsetting på effektiviteten i den offentlige tjenesteproduksjonen. Fokus er på norske erfaringer, men som gjennomgangen vil vise, er disse svært begrensede, og internasjonale studier er derfor inkludert.

«Man finner svært små besparelser når det gjelder konkurranseutsetting av kommunal renovasjon i Norge.»

«Casestudiene gir indikasjoner om at det er besparelser knyttet til å konkurranseutsette også pleie- og omsorgsproduksjonen.»

«Det er sannsynlig at det kan realiseres en effektivitetsgevinst på minst 10 % gjennom bruk av anbudskonkurranse i den norske bussektoren.»

«Det norske erfaringsbildet må på denne bakgrunn sies å være svært ufullstendig og uklart når det gjelder konkurranseutsetting og kostnadseffektivitet.»

Konkurranseutsetting 1 av offentlig tjenesteproduksjon er en av de mest omfattende og sentrale reformer av offentlig sektor det siste tiåret. Formålet med konkurranseutsetting er primært å effektivisere selve tjenesteproduksjonen. Med det menes at man kan produsere tjenestene billigere og/eller produsere bedre tjenester. Offentlig sektors andel av bruttonasjonalprodukt (målt i offentlige utgifter) er vel 45 %. Dette betyr at effektiviteten i offentlig tjenesteproduksjon er av vesentlig betydning for samfunnsøkonomien som helhet.

En bred gjennomgang av internasjonale empiriske studier på konkurranseutsetting av offentlig tjenesteproduksjon foretatt av Domberger og Rimmer (1994) - og fulgt opp av Domberger og Jensen (1997) - konkluderer med at konkurranseutsetting leder til substansielle reduksjoner i kostnader. Ved konkurranseutsetting kan man normalt forvente besparelser på ca. 20 %. Besparelser oppnås både når det er privat og offentlig virksomhet som vinner anbudskonkurransen, men det er en tendens til at besparelsene er mindre når offentlig virksomhet vinner. I Norge hører vi med jevne mellomrom om kommuner som har konkurranseutsatt en tjeneste og oppnådd store besparelser. Vi får et inntrykk av at det faktisk er gevinster å hente ved å konkurranseutsette offentlig tjenesteproduksjon. Problemet er at dette er enkelteksempler, og at vi ikke vet om vi bare hører om de gode eksemplene. Vi vet heller ikke om besparelsen er faktiske effektivitetsgevinster. En besparelse som utelukkende kan henføres til lønnsreduksjon, er heller en ren fordelingsvirkning enn en effektivitetsgevinst. Tilsvarende dersom en besparelse skyldes redusert kvalitet. Formålet med denne artikkelen er å forsøke på en mer systematisk måte å se nærmere på de erfaringer som er gjort med tanke på konkurranseutsetting og effektivitet. Vi tar utgangspunkt i norske empiriske studier. Omfanget er svært lite og innebærer en avgrensning til tjenesteområdene renovasjon, pleie og omsorg og busstransport. 1 Selv innenfor disse tjenesteområdene er erfaringene små og resultatene uklare, slik at det er behov for å inkludere internasjonale studier.

RENOVASJON

Internasjonale erfaringer (USA, Storbritannia og Sverige)

I USA har lokale myndigheter satt ut renovasjonstjenester i stort omfang og over lang tid. Savas (1987) viser på basis av en omfattende gjennomgang at søppeltømming i offentlig regi er mer kostbart enn bruk av private kontrakter. Kostnadsforskjellene er til dels betydelige. Besparelsene er først og fremst å finne i ulik innsats av arbeidskraft, forskjeller i antall husholdninger som betjenes per time, forskjeller i sykefravær samt forskjeller i søppelbilenes produktivitet. Savas finner at kostnadsforskjellene ikke knytter seg til eierformen som sådan. Når offentlige bedrifter konkurrerer med private, er det ubetydelige forskjeller i kostnadseffektivitet. I noen tilfeller er offentlige virksomheter mer effektive enn privateide bedrifter.

I Storbritannia ble lokalforvaltningen pålagt tvungen konkurranseutsetting («compulsory competitive tendering») i 1988 for noen tjenester, deriblant renovasjon. 1 Lovpålegget reflekterte delvis en ideologisk tro på konkurranse og privatisering representert ved den konservative regjeringen. Beslutningen var imidlertid også basert på erfaringer fra de lokale myndighetene som hadde konkurranseutsatt tjenester i begynnelsen av 1980-tallet. En mye referert studie er Domberger, Meadowcroft og Thompson (1986). De fant på grunnlag av data for 1984-85 at lokale myndigheter som hadde konkurranseutsatt søppelinnhenting, hadde 22 % lavere kostnader enn de som ikke hadde gjennomført en slik prosess. Selv i kommuner hvor den kommunale enheten vant anbudskonkurransen, var kostnadene lavere (17 %).

Szymanski og Wilkins (1993) får tilsvarende resultat når datagrunnlaget utvides fra 1984 til 1988. I tillegg finner man at kostnadsforbedringene i hovedsak skyldes økt produktivitet (færre personer gjør samme jobb til samme lønnskostnad per person). De fant imidlertid en tendens til at kostnadsbesparelsene ble redusert etter fire år, noe som ser ut til å falle sammen med tidspunkt for reforhandling av kontrakten. Szymanski (1996) utvidet analysen til også å se på erfaringene etter at loven om tvungen konkurranseutsetting trådte i kraft, ved å bruke data fra perioden 1984-1994. Her fant man at 81 pst. av de lokale myndighetene fikk reduserte kostnader knyttet til søppelinnhenting allerede året etter at loven trådte i kraft. De totale kostnadsreduksjonene ble beregnet til 19,5 pst. Resultatene når det gjelder kvalitet, er mindre klare, men man fant ikke grunnlag for at lavere kostnader medførte dårligere kvalitet på tjenestene.

Norske erfaringer

Mens det internasjonalt foreligger en til dels betydelig litteratur på renovasjonssektoren, er det i Norge nesten ikke gjennomført noen studier, til tross for at denne sektoren har vært konkurranseutsatt i relativt lang tid og i stort omfang sammenlignet med andre kommunale tjenester. Sørensen (1996) har imidlertid sett på sammenhengen mellom anbudskonkurranse (samt organisasjonsform) og effektivitet i kommunal renovasjon med utgangspunkt i kommunale avfallsgebyrer. Fra og med 1995 skal kommunene ha innført gebyrer som gir full dekning av kostnadene ved håndtering av avfall. Sørensen legger til grunn at disse kan tolkes som enhetskostnaden i produksjon av tjenesten. I analysen beregnes gjennomsnittlige kommunale avfallsgebyrer fordelt på bruk av anbud og organisering for perioden 1994-1996. Beregningene viser at gebyrnivået var noe lavere for kommuner som benyttet anbud, enn for dem som ikke benyttet anbud i hele perioden, men forskjellene var svært små og ikke signifikante. Videre fant han at kommuner som driver renovasjon innenfor ordinær organisasjon, har et høyere gebyrnivå enn kommuner som har skilt tjenesten ut i et eget foretak eller overlatt tjenesten til private bedrifter. Differanse i gebyrnivå mellom ordinær drift på den ene siden og kommunalt/interkommunalt selskap eller privat bedrift på den andre siden utgjør 6-7 pst. av gebyrnivået. Forskjellene er statistisk signifikante, men likevel små. Sørensens tolkning av resultatene er at renovasjon har et potensiale for kostnadseffektivisering, og at økonomiske gevinster kan hentes ved en mer konsekvent konkurranseutsetting av sektoren. De små forskjellene i gebyrnivå reflekterer trolig en kombinasjon av kryssubsidiering av produksjon i egenregi og favorisering av lokale tilbydere samt manglende lokalpolitisk vilje til å utnytte markedet på felter der det kan fungere, slik som renovasjon.

Én innvending mot Sørensens analyse retter seg mot selve grunnlaget for analysen, nemlig forutsetningen om at avfallsgebyrene reflekterer enhetskostnaden i produksjon av kommunale renovasjonstjenester. For det første skal avfallsgebyret dekkealle kostnader knyttet til avfallshåndtering. Med det menes ikke bare innsamling og transport, men også mottak, deponering og kildesortering. Det er imidlertid bare innsamling og transport som konkurranseutsettes i kommunene. Mottaksanlegg for deponering, kildesortering, forbrenning etc. drives i all hovedsak av kommunene selv. For det andre forutsetter antakelsen til Sørensen at kommunene faktisk følger opp pålegget, og enda viktigere at de beregner kostnadene riktig. Det er indikasjoner på at dette ikke ennå er fullt ut implementert i praksis.

Konkurransetilsynet (1998) har tatt utgangspunkt i kostnader per abonnement i stedet for avfallsgebyrer. 1 Beregningene viser at den gjennomsnittlige kostnaden per abonnement er lavere blant kommuner som svarer at konkurranseutsetting har blitt gjennomført, enn blant øvrige kommuner (tildelt uten anbudsutlysning). Forskjellen er imidlertid liten (3,5 %) og ikke signifikant. Sammenlignes kostnaden ved åpen anbudskonkurranse med kostnaden ved ingen anbudskonkurranse, er forskjellen større (4,7 %), men fremdeles liten. Når det gjaldt sammenhengen mellom kostnader og valg av organisasjonsform, fant Konkurransetilsynet at den gjennomsnittlige kostnaden per abonnement var høyere når tjenesten ble utført i kommunal etat, enn når den ble utført av et interkommunalt eller privat selskap. Forskjellen var hele 27,3 % mellom kommunal etat og interkommunalt selskap, og 8,1 % mellom kommunal etat og privat selskap. Konkurransetilsynet peker på at omfang av kildesortering og gjennomsnittlig antall km kjørt per abonnement kan være faktorer som kan påvirke kostnader knyttet til renovasjon. Slike faktorer er det imidlertid ikke kontrollert for i analysen.

Bogen og Nyen (1998) har gjennomført en casestudie av to kommuner. Den første kommunen (middels stor by i østlandsområdet, ca. 45 000 innbyggere) besluttet at priser fra aktuelle private selskaper skulle innhentes, og at en pris for tilsvarende kommunal tjeneste skulle utarbeides. Det viste seg at den kommunale prisen lå atskillig høyere enn de private firmaenes pris. Det var også stor variasjon mellom prisene fra de private selskapene. Det ble gjort en ny vurdering av den kommunale prisen for å se om det var mulig å «matche» prisen fra de private firmaene, men fremdeles kom den kommunale prisen høyere ut (selv om renovasjon i kommunal regi er fritatt merverdiavgift). En ny anbudsrunde ble utlyst, hvor kommunen selv la inn bud. Det kom imidlertid inn enda lavere bud fra de private. Firmaet med det laveste budet fikk tilslaget på en kontrakt på sju år, som startet fra og med 1997. Den andre kommunen (liten skog- og landbrukskommune på Østlandet, ca. 2 500 innbyggere) hadde alltid benyttet en privat entreprenør. I 1995 ble det gjennomført en ny anbudskonkurranse. Firmaet som vant, hadde det laveste budet. Det var den samme entreprenøren som vant, som var engasjert i forrige periode. Kommunen leverte ikke inn bud selv.

Både Sørensen (1996) og Konkurransetilsynet (1998) finner svært små besparelser når det gjelder konkurranseutsetting av kommunal renovasjon i Norge, sammenlignet med de besparelser som er funnet i utenlandske studier. Casestudier gjennomført av Bogen og Nyen (1998) peker på at private entreprenører har vært billigere enn den kommunale renovasjonsordningen, men kostnadsforskjellen er ikke anslått. Bildet er i det hele nokså uklart når det gjelder kostnadsgevinster av å konkurranseutsette de kommunale renovasjonsoppgavene i Norge. Selv om tjenesten er konkurranseutsatt i stort omfang og innslaget av private entreprenører er betydelig, har vi få indikasjoner på at gevinstene er vesentlige. Det kan være mange forklaringer på dette, som kryssubsidiering av kommunal egenregi, favorisering av lokale tilbydere og manglende marked/konkurranse. Vi vil likevel understreke at det synes å være behov for en økonometrisk undersøkelse (f.eks. multippel regresjon) slik man har gjennomført det i studier for USA og Storbritannia, før man trekker noen endelige konklusjoner. En viktig grunn til det er at metodikken som er benyttet i de nevnte studiene, ikke åpner for å kontrollere for andre mulige forklaringsfaktorer for variasjoner eller mangel på variasjon i kostnadsnivået.

PLEIE- OG OMSORGSTJENESTER

Internasjonale erfaringer (Sverige)

I Sverige er det gjort en rekke studier med henblikk på erfaringer med konkurranseutsetting av pleie og omsorg. Omfanget av konkurranseutsetting ser også ut til å være betydelig større enn i Norge. I Stockholm ble det vedtatt et konkurranseprogram som hadde til hensikt å konkurranseutsette all kommunal virksomhet i løpet av en femårsperiode (1993-98). Programmet ble stoppet i 1994 da sosialdemokratene etter valget fikk flertall i bystyret. Store deler (15 av 17 sosialdistrikt) av det kommunale eldreomsorgstilbudet ble imidlertid konkurranseutsatt i perioden 1993/94. Kostnadseffektene av denne konkurranseutsettingen er blant annet studert i Högberg (1996). Ved å sammenligne budene med hva tjenestene kostet fra før, fant man her en samlet kostnadsreduksjon på 48 millioner SEK per år i anbudsperioden, noe som tilsvarer en gjennomsnittlig kostnadsreduksjon på ca. 12 %. De kommunale enhetene deltok i konkurransen med private entreprenører om anbudet. I de fleste tilfellene var egenregibudet høyere (9,4 % i snitt) enn entreprenørbudene, men variasjonene var betydelige.

Ettersom konkurranseprogrammet hadde til hensikt å konkurranseutsette all kommunal virksomhet, deriblant all kommunal eldreomsorg, ville det være interessant å se hvordan «trusselen» om konkurranseutsetting påvirket de kommunale enhetene som i første omgang ikke ble konkurranseutsatt. Almqvist (1996) intervjuet en rekke administrasjonssjefer i den kommunale eldreomsorgen i Stockholm i den hensikt å undersøke hvordan denne trusselen gav virksomhetene incentiv til å effektivisere driften. Studien finner at de administrasjonssjefene som uttaler at de opplever en konkurransetrussel, reduserte kostnadene med 9 til 10 pst. Sjefer som uttalte at de ikke følte noen konkurransetrussel, hadde imidlertid også redusert sine kostnader med 5 til 6 pst.

Norske erfaringer

Det foreligger ingen systematiske empiriske studier av effektivitetsvirkningene knyttet til konkurranseutsetting av det kommunale pleie- og omsorgstilbudet i Norge. Dette skyldes trolig at omfanget av konkurranseutsetting foreløpig er svært lite i denne sektoren, og at de få eksemplene vi har, er gjennomført nylig. Bogen og Nyen (1998) har gjennomført en casestudie på to kommuner. Kommune A (stor kommune nær storby, ca. 50 000 innbyggere) satte i 1996 bygging og drift av et nytt bo- og omsorgssenter ut til privat, kommersiell drift. Tjenesten ble ikke satt ut på anbud, slik at det ikke ble foretatt noen prissammenligninger mellom ulike tilbydere. Kommuneledelsen foretok en sammenligning mellom kommunens beregnede kostnad/pris på den aktuelle tjenesten og den prisen det private selskapet tilbydde. Det private selskapets pristilbud lå 20 pst. lavere enn kommunens eget «tilbud». Når det gjaldt kvalitet, ble det ikke lagt inn noen krav i kontrakten. Et kvalitetsprosjekt er imidlertid satt i gang sammen med det private firmaet for å utvikle gode kvalitetsindikatorer.

Kommune B (mellomstor by i sentralt strøk, ca. 25 000 innbyggere) la i 1997 driften av et nytt sykehjem ut på anbud. I forkant var det bevilget midler over kommunens budsjett basert på foreløpige anslag over hvor mye det ville koste kommunen å forestå driften av det aktuelle sykehjemmet. Anbudene som kom inn fra private leverandører, lå mer enn 20 pst. under det kommunen hadde budsjettert. På bakgrunn av forskrifter fra helsemyndighetene og studier av kvalitet fra Sverige la kommunen inn gitte kvalitetsmål i kontrakten.

Casestudiene gir indikasjoner om at det er besparelser knyttet til å konkurranseutsette også pleie- og omsorgsproduksjonen. Metodisk er imidlertid denne type studier problematisk, særlig med tanke på at det kun er to case. Besparelsene må derfor tolkes som enkelteksempler og sier lite om hva man generelt kan forvente. Likevel gir erfaringer fra blant annet Sverige grunnlag for å forvente kostnadsgevinster også i Norge gjennom konkurranseutsetting av «myke» tjenester som pleie og omsorg.

BUSSTRANSPORT

Internasjonale erfaringer (Sverige og England)

England er ett av svært få land som har konkurranseutsatt store deler av den offentlige busstransporten. I England, bortsett fra London, er bussektoren fullt ut deregulert. Private bussselskaper kan fritt etablere seg og selv bestemme rutetabeller, takster, busstyper og lignende. Anbudskonkurranse benyttes bare for ruter som er bedriftsøkonomisk ulønnsomme, men likevel skal opprettholdes. Det eksisterer flere studier av den engelske dereguleringen, se f.eks. Heseltine og Silcock (1990). Analysene viser stort sett at den engelske dereguleringen har ført til en betydelig nedgang i kostnad per vognkm, men det stilles likevel spørsmål ved om dereguleringen har vært vellykket, siden etterspørselen samtidig har avtatt sterkt. Noe flere har pekt på, er at den sterkt reduserte etterspørselen kan skyldes mangel på koordinering samt stadige endringer i rutetabeller etter hvert som selskaper har gått inn og ut av markedet. I London derimot, er ansvaret for det offentlige busstilbudet (rutetilbud, takster etc.) fremdeles tillagt lokale myndigheter. Bussdriften tildeles selskaper etter anbudskonkurranse. Konkurranseutsettingen i London synes å ha vært mer vellykket enn dereguleringen i resten av England, i og med at en har oppnådd store kostnadsreduksjoner uten at dette har medført noe vesentlig nedgang i antall passasjerer.

Sverige er et annet eksempel på et land der offentlige busstjenester i stor grad er konkurranseutsatt. I 1989 ble det åpnet for at lokale myndigheter som hadde ansvaret for det offentlige busstilbudet, kunne benytte anbudskonkurranse til å fordele retten (konsesjon) til å tilby busstjenester innenfor sitt fylke (län). I 1995 var 70 % av den totale ruteproduksjonen fordelt ved hjelp av anbudskonkurranse. Alexandersson, Fölster og Hultén (1998) har analysert hvilke virkninger den svenske reformen har hatt på kostnader, etterspørsel og effektivitet. Analysen er gjort ved hjelp av en kombinert tidsserie- og tverrsnittsregresjon basert på data fra alle 24 fylker i perioden 1987-1993. Regresjonsanalysen indikerer en kostnadsreduksjon på 13,4 %. Siden det i analysen blir kontrollert for endringer i produksjon (antall vognkm og antall reiser), kan dette estimatet betraktes som et anslag på effektivitetsgevinstene ved en fullstendig overgang til anbudskonkurranse. Til sammenligning rapporterer de lokale myndighetene at de registrerte kostnadsreduksjonene er på 12,9 % (uveid gjennomsnitt) i de ruteområdene hvor anbudskonkurranse er tatt i bruk.

Reformen i Sverige faller imidlertid sammen med en betydelig nedgang i den totale etterspørselen etter bussreiser. Nærmere bestemt har antall reiser avtatt med 14 % i perioden 1987-1993. Alexandersson, Fölster og Hultén finner likevel ingen sammenheng mellom anbudsreformen og nedgangen i etterspørselen. Regresjonsanalysen viser at etterspørselsnedgangen har andre forklaringer som store takstøkninger og en dyp nedgangskonjunktur i den svenske økonomien. På forhånd var det heller ikke ventet at den svenske reformen i seg selv skulle føre til noen betydelige etterspørselsendringer, siden de fylkeskommunale myndighetene også etter reformen har det overordnede ansvaret for det samlede rutetilbudet.

Norske erfaringer

I Norge ble de fylkeskommunale myndighetene i 1994 gitt muligheten til å benytte anbudskonkurranse ved tildeling av konsesjon for busstransport. Åpningen for bruk av anbudskonkurranse har endret metodene for tildeling av konsesjoner og tilskudd. Noen fylkeskommuner har tatt i bruk anbudskonkurranse, og tendensen er økende. Interessant er det at trusselen om anbudskonkurranse har bidratt til en rekke flerårige avtaler mellom fylkeskommunale myndigheter og busselskaper om mer effektiv drift.

Gaasland (1998) har analysert effektivitetsvirkninger av anbudskonkurranse i den norske bussektoren. 1 Først beregnes effektivitetsutviklingen i bussektoren for perioden 1991-1995 med utgangspunkt i selskapsdata fra SSBs rutebilstatistikk. Dette var en periode hvor bruk av anbudskonkurranse og effektiviseringsavtaler var lite brukt. Effektivitetsutviklingen for denne perioden benyttes som sammenligningsgrunnlag for å studere effekten av anbudskonkurranse. Analysen viser at de reellekostnadene per vognkm avtok med om lag 3 % i perioden.Tilskuddene per vognkm avtok vesentlig mer enn kostnadene. Nærmere bestemt avtok tilskuddene per vognkm med ca. 26 % i reelle verdier. Den tiltakende differansen mellom kostnader og tilskudd ble i stor grad kompensert ved høyeretrafikkinntekter per vognkm (+ 5 %). Analysen viser at økningen i trafikkinntektene ikke kan forklares med økt reiseaktivitet eller flere passasjerer. Forklaringen ligger i takstøkninger som langt overstiger den generelle prisstigningen (+ 9 %). I perioden 1991-1995 skjedde det altså en utvikling i retning av høyere takster og mindre tilskudd, mens kostnadsnivået i stor grad ble opprettholdt.

Deretter ser Gaasland på virkningene av effektiviseringsavtaler. Slike avtaler er først og fremst blitt vanlig etter at det ble åpnet for anbudskonkurranse i 1994. I et utvalg av fylker har Oslo Sporveier (1996) sett nærmere på de forpliktelser om kostnadsreduksjoner som ligger i avtalene. Basert på denne undersøkelsen anslås de årlige kostnadsreduksjonene som busselskapene forplikter seg til i avtalene, å ligge mellom 1 % og 3,5 % per vognkm. Sett over en fireårsperiode - som er avtalenes gjennomsnittlige varighet - tilsvarer dette en reell kostnadsreduksjon på mellom 4 % og 14 %.

Til slutt drøfter Gaasland effektivitetsvirkninger av anbudskonkurranse med utgangspunkt i resultatene fra de gjennomførte anbudskonkurransene. En gjennomgang av anbudsdokumenter viser vesentlige kostnadsbesparelser i samtlige gjennomførte anbudskontrakter (to anbud ble imidlertid forkastet). Besparelsene varierer fra 0 % til 45 %, med et veid gjennomsnitt på ca. 20 % både for de tre største kontraktene og for alle kontraktene sett under ett.

I rapporten drøftes det i hvilken grad de angitte reduksjonene i kostnad per vognkm gjenspeiler et reelt effektiviseringspotensiale, eller om deler av besparelsene skyldes andre forhold. Et forhold som etter Gaaslands vurdering reduserer besparelsespotensialet i forhold til angitte besparelser, er at anbudsproduksjonen i liten grad gir dekningsbidrag til felleskostnader. Siden et selskap i prinsippet vil finne det lønnsomt å påta seg en gitt anbudsproduksjon selv om produksjonen ikke gir noe særlig dekningsbidrag til felleskostnader, er det sannsynlig at deler av den angitte nedgangen i kostnad per vognkm i virkeligheten kan være en reduksjon i dekningsbidraget fra produksjonen som er lagt ut på anbud, og ikke nødvendigvis en ren effektiviseringsgevinst. Spesielt gjelder dette for mindre kontrakter. For større kontrakter er det sannsynlig at anbudene gir et riktigere bilde av det reelle effektiviseringspotensialet. Det skyldes at det meste av kostnadene kan henføres til de enkelte ruteområder, og ikke felleskostnader, når den betrakter større ruteområder. Et profittmaksimerende selskap vil dermed ha små muligheter til å presse ned sitt anbud ved å redusere dekningsbidraget fra den aktuelle produksjonen. Det er etter Gaaslands vurdering sannsynlig at mindre enn halvparten av denangitte kostnadsbesparelsen på 20 % kan forklares med redusert dekningsbidrag fra de aktuelle ruteområdene.

Anbudskonkurranse er et relativt nytt virkemiddel i den norske bussektoren og omfatter foreløpig bare 1,7 % av den totale bussproduksjonen. Dette gjør det vanskelig å si noe sikkert om hvor store effektiviseringsgevinster som på sikt kan realiseres gjennom omfattende bruk av anbudskonkurranse. Sammenlignet med effektivitetsutviklingen under tradisjonelle forhandlinger er det likevel sannsynlig at det kan realiseres en effektivitetsgevinst på minst 10 % gjennom bruk av anbudskonkurranse i den norske bussektoren. Gaasland baserer denne konklusjonen delvis på analysen av de gjennomførte anbudskonkurransene, delvis på det effektiviseringspotensialet som er avslørt gjennom effektiviseringsavtalene, og delvis på de erfaringer som er gjort ved lignende, men mer omfattende overgang til anbudskonkurranse i Sverige.

METODISKE PROBLEMER

Det kan være mange problemer knyttet til å måle og sammenligne kostnads- og kvalitetseffekter ved konkurranseutsetting. Ett problem skyldes praktiske vanskeligheter med å få gode kostnadsdata. Regnskapsmessig kvalitet og type regnskapssystem kan variere, noe som kan gjøre det vanskelig å sammenligne kostnader ved produksjon i egenregi med kostnader ved produksjon fra eksterne kontraktører. Et annet problem knytter seg til sammenligning av kostnader mellom offentlig og privat virksomhet. Konkurranseutsetting innebærer ofte at offentlig og privat virksomhet konkurrerer. Sammenligning av kostnader i offentlig og privat virksomhet kan være vanskelig - dels fordi regnskapssystem og selskapsform ofte er forskjellig, og dels fordi det offentlige ofte har en annen og videre målfunksjon enn privat virksomhet. 1

Kostnadsendringer som følge av konkurranseutsetting kan i prinsippet analyseres på to måter: 1) ved tidsserie- og 2) ved tverrsnittsmetoden. Tidsserieanalyse innebærer å måle endring i kostnader over tid, ofte før og etter konkurranseutsetting av en aktuell tjeneste. En fordel med denne metoden er at man mer presist kan måle kostnadsendringer. På den andre siden kan kostnader variere over tid på grunn av endringer i faktorpriser, etterspørsel, teknologi o.a. Tverrsnittsanalyser innebærer å sammenligne kostnader mellom enheter som har konkurranseutsatt en gitt tjeneste, og enheter som ikke har konkurranseutsatt denne tjenesten på samme tid. En fordel med denne studien er at man i større grad kan sammenligne variasjoner i kostnadsnivå mellom enheter. En ulempe er imidlertid faren for spuriøse resultater ved at enheter som har konkurranseutsatt tjeneste, har en rekke fellestrekk, f.eks. bykommuner med stor populasjon. I slike tilfeller kan kostnadsvariasjoner skyldes andre faktorer som skala- eller breddefordeler, heller enn selve konkurranseutsettingen.

Det vil derfor være et behov for økonometriske undersøkelser som i større grad tar hensyn til grunnleggende metodiske problemer. Et naturlig valg vil være å benytte regresjonsanalyse. Denne metoden har den egenskapen at man kan kontrollere for andre faktorer (f.eks. demografi, geografi, inntektsnivå etc.) som kan tenkes å påvirke kostnadene i offentlig tjenesteproduksjon.

Ingen av de norske studiene vi har sett på, benytter en metode som tar hensyn til nevnte metodiske problemer. Bogen og Nyen (1998) benytter casestudier, og antallet case er så lavt at konklusjonene ikke lar seg generalisere. Sørensen (1996) og Konkurransetilsynet (1998) benytter enkel deskriptiv statistikk og tester utledede hypoteser ved en standard t-test. Denne metoden er i og for seg helt grei, men den har ikke den egenskapen at man kan kontrollere for at andre faktorer kan påvirke kostnadene, slik vi har skissert ovenfor.

KONKLUSJON

Konkurranseutsetting er en av de mest omfattende reformer av offentlig sektor. Formålet er å få mest og best mulig tjenester for minst mulig offentlige midler - med andre ord en effektivisering av tjenesteproduksjonen. Studier som har foretatt en bred gjennomgang av internasjonal empirisk litteratur, konkluderer med at konkurranseutsetting innebærer reduserte kostnader. I denne artikkelen har formålet vært å få en oversikt over norske empiriske studier som har til hensikt å måle effektivitetsvirkningene av konkurranseutsetting. Gjennomgangen viser at det er svært få aktuelle studier per i dag, og at disse begrenser seg til sektorene renovasjon, pleie og omsorg og busstransport. Resultatene fra studiene føyer seg bare delvis til det erfaringsbildet man har fra andre land. Dette kan skyldes flere faktorer, som manglende politisk vilje, kryssubsidiering av egenregi, favorisering av lokale tilbydere, mangelfulle markeder etc. 1

På den andre siden kan det skyldes at metoden som er benyttet, ikke klarer å måle effekten. Sørensen (1996) og Konkurransetilsynet (1998) finner at konkurranseutsetting har liten eller ingen effekt på kostnadene i kommunal renovasjon. Begge studiene benytter enkel deskriptiv statistikk hvor resultatene testes ved hjelp av en t-test. Denne typen analyser tar ikke hensyn til at variasjoner i kostnader mellom kommuner kan påvirkes av bakenforliggende forhold, slik at det faktisk kan foreligge en effekt uten at studiene klarer å fange den opp.

To studier finner imidlertid resultater i samsvar med internasjonale erfaringer. Bogen og Nyen (1998) gjennomfører en casestudie for renovasjon og pleie og omsorg og finner vesentlige besparelser. Problemet er at casestudier i utgangspunktet har vesentlige svakheter når det gjelder generaliserbarhet, og dette forholdet forsterkes ved at det bare inngår to enheter i studien. Resultatene kan derfor bare tolkes som enkelteksempler. Gaasland (1998) benytter både statistisk metode og kvalifisert skjønn, og konkluderer med besparelser på minst 10 % i bussektoren. Denne studien er grundig både når det gjelder det teoretiske grunnlaget for effektivitetsforbedringer og målingen av dette og den kvalifiserte vurderingen av kostnadsbesparelsene i bussektoren. Ideelt sett burde man forsøkt å måle de ulike faktorenes innflytelse fremfor å gi en skjønnsmessig vurdering.

Det norske erfaringsbildet må på denne bakgrunn sies å være svært ufullstendig og uklart når det gjelder konkurranseutsetting og kostnadseffektivitet. Det er et helt klart behov for flere studier som går igjennom erfaringene på en mer systematisk måte enn de mange enkelteksemplene vi hører om. Økonometriske studier som benytter regresjon, kan være egnet. Det ville overraske oss mye om ikke de norske erfaringene vil ligne på internasjonale erfaringer, og da kanskje mest på erfaringene fra våre naboland.


  • 1: I artikkelen mener vi med «konkurranseutsetting» at offentlig enerettsproduksjon settes ut på anbud, m.a.o anbudskonkurranse («competitive tendering»). Konkurranseutsetting benyttes også i en videre forstand - enten til å omfatte ordninger med brukervalg (kuponger, penger-følger-bruker etc.) eller ved at offentlig virksomhet underlegges ordinær konkurranse, f.eks. gjennom deregulering.
  • 2: Det er riktignok etter hvert kommet en rekke rapporter som ser på konkurranseutsetting, men svært få av disse foretar noen empirisk analyse av effektene av konkurranseutsetting.
  • 3: Ordningen ble utvidet i 1994, men dagens Labour-regjering forbereder en avskaffelse av ordningen.
  • 4: Også her er kommunale avfallsgebyrer med, men mer som et supplement.
  • 5: Rapporten gir også en teoretisk diskusjon om ulike tildelingsmetoder som er relevante for bussektoren.
  • 6: Hagen (1992) gir en grundig drøfting av problemer knyttet til kostnadssammenligninger mellom offentlig og privat virksomhet.
  • 7: Se f.eks. Brekke og Hope (1997) for en drøfting av slike faktorer i et konkurransepolitisk lys.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS