Magma topp logo Til forsiden Econa

Elin Økstad er sjefingeniør i Klimaavdelingen og prosjektleder Klimakur 2020

Are Lindegaard er seniorrådgiver i Klimaavdelingen

Klimaendringer verdens «allmenningens tragedie»

Sammendrag

Klimaendringer kan bli verdens største «allmenningens tragedie». Utfordringene kan ikke løses av enkeltpersoner, enkeltland eller verdensdeler alene. Innsatsen for å få ned utslippene av klimagasser må koordineres gjennom et felles rammeverk. Kyoto-avtalen er så langt den eneste juridisk bindende avtalen vi har for å redusere klimagassutslipp.

Økonomer beskrev fenomenet tragedy of the commons - allmenningens tragedie - allerede på slutten av 60-tallet.

Tragedien oppstår når en felles ressurs ødelegges fordi alle brukerne av ressursen bruker den fritt til sitt eget beste. På lang sikt utarmes eller ødelegges ressursen, slik at ingen lenger kan nyte godt av den. Allmenningens tragedie beskriver problemer som for eksempel vannmangel, overfiske, overbeite og global oppvarming.

Eneste bindende avtale

Kyoto-protokollen, som ble ferdigforhandlet på partsmøtet under FNs klimakonvensjon i Kyoto i Japan i 1997, er så langt den eneste juridisk bindende avtalen om å redusere utslippene av klimagasser. Målet med Kyoto-avtalen er å redusere industrilandenes samlede utslipp av de viktigste klimagassene til minst fem prosent under 1990-nivå i perioden 2008 til 2012.

Utslippsforpliktelsene gjelder bare industriland som er inkludert i klimakonvensjonens Annex I. Men ettersom USA med sine store utslipp aldri ratifiserte avtalen, har sjansen til å nå målet blitt svekket.

Handel med klimakvoter er én av tre fleksible mekanismer under Kyoto-protokollen. Kvotehandel innebærer at land eller bedrifter kan kjøpe klimakvoter fra land eller bedrifter som oppnår sine utslippsforpliktelser med billigere tiltak. Eller med andre ord, betale for reduksjoner i andre land i stedet for å betale for reduksjoner hjemme.

Etter de siste klimaforhandlingene i København og Cancún er det fortsatt stor usikkerhet om hvorvidt man vil lykkes i å gå i retning av en global avtale slik at kvotesystemet kan utvides.

Perfekt på papiret

På papiret har et kvotesystem for klimagasser alt som skal til for å forhindre en tragedy of the commons, en klimatragedie.

Et kvotesystem gir en mulighet til å koble gjennomføring av tiltak og fordeling av byrder fra hverandre. Rike land kan ta på seg store forpliktelser, fattige land mindre forpliktelser. Handelen med kvoter sørger for at gjennomføringen av tiltak - og utslippskutt - skjer der det er billigst.

Og vel så viktig: Vurderingen av hva som er den billigste måten å kutte utslippene på, foretas av den som vanligvis har de beste forutsetningene for å vite det, nemlig den som skal sette i verk tiltakene.

Kvoteprisen leder til at beslutningene desentraliseres, og at kostnadene knyttet til utslipp av klimagasser blir synliggjort i bedriftenes regnskaper. I tillegg til god kostnadseffektivitet er et kvotesystem et styringseffektivt virkemiddel for myndighetene. En grense for utslippene fastsettes, og målet nås ved at markedet fastsetter den riktige kvoteprisen.

Det er i bunn og grunn bare én stor hake ved kvotesystemet som virkemiddel for å løse klimautfordringen - kvotesystemet blir aldri mer ambisiøst enn det man lykkes å etablere enighet om i de internasjonale klimaforhandlingene. Hvis taket settes for lavt, får man aldri en høy nok kvotepris til å lokke frem de ønskede tiltak.

Klimamål

Norge har som mål å kutte de årlige klimagassutslippene med 15-17 millioner tonn her hjemme innen 2020. Det er inklusive opptak av CO2 i skog på tre millioner tonn per år. Dette er hentet fra det politiske kompromisset i 2008, kjent som Klimaforliket.

Klima- og forurensningsdirektoratet (Klif) ledet en etatsgruppe (Klimakur 2020) som i 2010 presenterte en rekke klimatiltak det er mulig å iverksette for å nå det norske klimamålet i 2020.

For verden som helhet konkluderer FNs klimapanel med at utslippene må begynne å falle allerede innen 2015 og reduseres med 50-80 prosent innen 2050, dersom det skal være mulig å forhindre irreversible klimaendringer og at temperaturen på jorda øker med mer enn to grader.

I Cancún ble de aller fleste land i verden enige om at det langsiktige målet er å forhindre at temperaturen på jorda stiger mer enn to grader. For å nå utslippsmålet må det settes i verk en rekke klimatiltak og virkemidler.

Sternrapporten (Stern Review on the Economics of Climate Change) fra 2006 konkluderer med at kostnadene vil øke dersom landene venter med å sette i gang klimatiltak.

EUs klimakvotesystem

Fra 2008 ble Norge en del av EUs klimakvotesystem (EU ETS). Dermed er kvoter utdelt av nasjonale myndigheter innenfor EU, også gyldige i Norge, og norske virksomheter kan kjøpe og selge kvoter i EUs marked.

I dag er 112 norske virksomheter omfattet av EUs kvotesystem. Dette omfatter energianlegg, inkludert alle virksomheter offshore, samt virksomheter innen enkelte andre bransjer. Til sammen står disse virksomhetene for cirka 40 prosent av norske utslipp av klimagasser.

Hver kvotepliktige virksomhet må hvert år levere inn et antall klimakvoter til myndighetene som tilsvarer virksomhetens kvotepliktige utslipp av klimagasser året før. Klima- og forurensningsdirektoratet forvalter denne ordningen.

Fra 2012 vil EUs kvotesystem utvides til også å omfatte CO2-utslipp fra flyvninger til og fra EU-/EØS-lufthavner, inkludert innenriksflyvninger og flyvninger til og fra land utenfor EU/EØS.

Fra 2013 utvides EUs kvotesystem med nye sektorer og nye gasser. Utvidelsen vil medføre at blant annet virksomheter innen aluminiumssektoren og ferrolegeringssektoren blir kvotepliktige.

I tillegg til utslipp av CO2 blir utslipp av lystgass (N2O) fra salpetersyreproduksjon og perfluorkarboner (PFK) fra aluminiumsproduksjon kvotepliktige. Til sammen vil cirka 50 prosent av norske utslipp bli kvotepliktige fra 2013.

Påvirker kvotepris

Det er mange faktorer som påvirker kvoteprisen, og usikkerheten om hvilke priser vi vil ha i framtiden, er stor.

På kort sikt styres kvoteprisen i EUs kvotesystem i hovedsak av økonomisk vekst og energiforbruk samt av prisene på olje, gass og kull.

Fra 2013 vil det bli satt en ny samlet kvotemengde for hele EU. Det vil være en lineær nedtrapping av kvotemengden i perioden 2013-2020. Færre kvoter tilsier en økt kvotepris.

Mengden kvoter som overføres fra perioden 2008-2012 i EUs klimakvotesystem, vil også kunne påvirke kvoteprisen.

Det vil også satsingen på fornybar energi i Europa og energieffektivisering.

På lang sikt er det avgjørende for kvoteprisen hva som skjer i klimaforhandlingene, og hvilken internasjonal avtale som vil etterfølge Kyoto-protokollen. Kvoteprisen vil påvirkes av hvor omfattende en ny avtale blir, og hvor store de samlede globale kuttene blir.

En annen viktig faktor som vil påvirke tilbud, etterspørsel og prisen på kvoter, er om det etableres kvotehandelssystemer utenfor EU, og om disse vil kobles på EUs system. Generelt kan man si at et globalt system med fullt integrerte markeder og tilgang på rimelige prosjekter for å redusere utslipp vil gi lavere kvotepriser.

Fram mot 2020

Ulike nasjonale og internasjonale studier har analysert og publisert anslag over fremtidig kvotepris - både hva kvoteprisen kan bli gitt ulike faktorer, og hva den må være for å oppfylle ønskede målsettinger.

I arbeidet med Klimakur 2020 ba Klif Point Carbon og Statistisk sentralbyrå om å komme med tre ulike scenarioer for utvikling i kvoteprisen. Et lavprisscenario, et middels scenario og et høyprisscenario ble utredet for årene 2012, 2015 og 2020.

Avhengig av hvilket scenario som slår til, ventes kvoteprisen å være 20 (lavt), 40 (middels) eller 60 (høyt) euro per tonn redusert CO2-ekvivalenter i 2020.

Klimakur la til grunn at kvoteprisen øker til 40 euro (cirka 350 kroner) per tonn CO2 (eller tilsvarende utslipp av andre klimagasser) i 2020.

Ifølge Det internasjonale energibyrået (IEA) må prisen på CO2 være rundt 50 dollar (287 norske kroner) per tonn i OECD-området i 2020 for å forhindre at temperaturen stiger mer enn to grader sammenliknet med førindustrielt nivå.

En pris på i størrelsesorden 40 dollar per tonn i 2020 kan samsvare med en utvikling som peker mot en oppvarming på tre grader.

I begge tilfeller vil realprisen måtte stige over tid.

Fram mot 2050

I den offentlige utredningen «Globale miljøutfordringer - norsk politikk» om hvordan bærekraftig utvikling og klima bedre kan ivaretas i offentlige beslutningsprosesser, ble det presentert ulike karbonprisbaner.

Utredningen oppsummerer flere studier som viser at togradersmålet med høy sannsynlighet vil kreve en pris per tonn CO2 og tilsvarende utslipp av andre klimagasser på mellom 160-190 amerikanske dollar i 2050. Det blir rundt tusen norske kroner eller 125 euro per tonn CO2e.

I World Energy Outlook 2009 prøver Det internasjonale energibyrået IEA å anslå den faktiske kvoteprisen i 2030. IEA forventer en kvotepris på 110 dollar per tonn i OECD-landene og 65 dollar i framvoksende økonomier, som for eksempel Kina, India og Brasil.

I tillegg må det gjennomføres tiltak i utviklingsland til en kostnad på 200 milliarder dollar per år i 2020.

IEA gir ikke anslag for prisen lenger fram i tid enn 2030.

Basert på andre beregninger er det imidlertid grunn til å anta at prisene vil måtte øke ytterligere fram mot 2050, om man skal nå togradersmålet.

Selv om det ikke er kostnadseffektivt å ha ulike priser i industriland og utviklingsland, har IEA likevel valgt å operere med to ulike prisnivåer fordi byrået anser det som mest realistisk.

En eventuell felles global pris ville ligge mellom de to prisnivåene og nærmere den laveste prisen, blant annet fordi utslippene vil være langt større i utviklingsland enn i industriland i 2030.

Kvoteprisen for lav

Som vi har sett, spriker anslagene for framtidig kvotepris.

Uansett vil en kvotepris på 40 euro (350 kroner) i 2020 ikke være tilstrekkelig til å utløse nok utslippsreduserende tiltak til at vi når klimamålet her hjemme.

Klimakur 2020 anslår at en kvotepris på 40 euro kan utløse tiltak som reduserer de årlige utslippene fra industrien med 1,5 millioner tonn CO2e.

Videre viser Klimakur at dersom Norge skal nå målet om å redusere de innenlandske utslippene med 12 millioner tonn CO2-ekvivalenter per år (CO2-opptak i skog er holdt utenfor), må prisen for å slippe ut ett tonn være 1 100-1500 kroner per tonn CO2-ekvivalenter i 2020. Det vil si at det dyreste tiltaket vil koste et sted mellom 1 100 og 1 500 kroner per tonn.

Gjennomsnittskostnaden vil imidlertid være lavere.

Ulike veivalg

Dagens virkemidler, forventet kvotepris framover og en utvidelse av kvotesystemet til å omfatte mesteparten av landbasert industri fra 2013, er ifølge Klimakur ikke nok til at vi når det nasjonale utslippsmålet i 2020.

Det må kraftigere lut til. Myndighetene må iverksette virkemidler som stimulerer til ytterligere utslippsreduserende tiltak dersom vi skal nå målet.

Klimakur 2020 (TA 2590/2010) viser derfor fire ulike menyer av virkemidler som hver og en kan redusere de årlige klimagassutslipp med 12 millioner tonn CO2-ekvivalenter i 2020.

Disse menyene illustrerer hvordan målene kan nås. Menyene er stiliserte eksempler, men kan også kombineres. Menyene er ikke anbefalinger, men valgmuligheter.

Meny 1 CO2-avgift med supplerende virkemidler

I denne menyen er hensikten å illustrere hvordan det nasjonale målet kan nås til lavest mulig kostnad for samfunnet. Det tas utgangspunkt i at det innføres en lik CO2-avgift for alle utslipp. CO2-avgiften suppleres med andre virkemidler for å utløse billige tiltak som erfaringsmessig ikke utløses av avgift alene. En slik meny vil stimulere til investeringer i klimatiltak, men også gi betydelig nedtrapping og flytting av utslippsintensiv industri. Drivstoffprisen vil øke, men transportomfanget vil likevel bli påvirket i liten grad. CO2-avgiften vil gi store inntekter til staten og dermed rom for reduksjoner i annen beskatning eller økt offentlig tjenestetilbud. Grunnlaget for å anslå doseringen av CO2-avgiften og andre virkemidler, samt kostnadsnivået, er usikkert.

Meny 2 Regulering og støtte

I denne menyen er hensikten å illustrere hvordan det nasjonale målet kan nås gjennom en kombinasjon av regulering og støtte som utløser teknologiske tiltak. Kostnadene ved å nå det nasjonale målet i en slik meny er vesentlig høyere enn i meny 1, og kostnadene vil fordeles på store deler av befolkningen gjennom skattefinansiering eller bortfall av offentlige tjenester framfor at forurenser betaler. Teknologisatsningen vil kunne gi læringseffekter og dermed legge til rette for økte utslippsreduksjoner på sikt. Den største usikkerheten ved denne menyen er at den betinger teknologiutvikling og samtidig gjennomføring av flere store prosjekter.

Meny 3 Skjerming av kvotepliktig sektor

Hensikten med meny 3 er å belyse hvordan det nasjonale målet kan nås uten å pålegge den kvotepliktige sektor andre nye virkemidler enn kvoter. Motivasjonen for dette er å sikre kostnadseffektivitet innenfor det europeiske kvotesystemet. Gitt et velfungerende kvotemarked vil kvoter som blir til overs, fordi det gjennomføres tiltak ut over kvotepris, bli kjøpt og brukt av andre aktører, slik at de totale utslippene innenfor kvotesystemet blir uforandret. En slik meny innebærer at størstedelen av utslippsreduksjonene må gjennomføres i de øvrige sektorene. Ut fra analysene som er gjennomført, ville man da «stange i taket» av hva som er utredet av mulige tiltak i transportsektoren. Kostnadene ved en slik meny ville øke betraktelig sammenliknet med meny 1.

Meny 4 Kvoter og supplerende virkemidler i kvotepliktig sektor

For å unngå de dyreste tiltakene i ikke-kvotepliktig sektor, spesielt i transport, kan det innføres supplerende virkemidler for å utløse utslippsreduksjoner i kvotepliktig sektor som ikke utløses i meny 3. Det kan gjøres ved at kvotepliktig sektor inngår en avtale med staten der de samlet forplikter seg til utslippsreduksjoner og ved etablering av fond etter modell av NOx-fondet. Dette vil være et mindre kostnadseffektivt virkemiddel enn utslippsprising. Denne menyen vil gi en skjerming av industrien sammenliknet med meny 1, men mer begrenset skjerming enn i meny 3.


© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS