Magma topp logo Til forsiden Econa

Bente Rasmussen (dr.polit.) er professor i arbeids- og organisasjonssosiologi ved NTNU.

Med frihet til å lede? Styring og ledelse i kommunal omsorg

Sammendrag

Modernisering av offentlig sektor inspirert av New Public Management (NPM) har ført til desentralisering av ansvar og innføring av målstyring i kommunale tjenester. På 2000-tallet innførte mange kommuner tonivåledelse, og lederne av tjenestene ble lovt økt frihet og makt til å lede sine resultatenheter gjennom en lederavtale med rådmannen. I denne avtalen forpliktet de seg til å sørge for god pleie og omsorg innen det gitte budsjett. Med dette ble NPMs managerialism1 med «frihet til å lede» innført (Clarke og Newman 1997). En studie av kvinnelige ledere i kommunale pleie- og omsorgstjenester i en kommune med tonivåorganisasjon viste imidlertid at makt og frihet til å lede var betinget av at lederne holdt budsjettet, som var det viktigste resultatet som kommunen målte dem etter. Bare når budsjettet ble holdt, fikk lederne makt og frihet til å lede fra rådmannen. Studien viser dermed et motsetningsfylt bilde av styring og ledelse i kommunen. På den ene siden desentraliseres ansvaret for resultatene til enhetene, og lederne får gjennom dette frihet til å lede tjenestene. På den andre siden blir enhetene i økende grad styrt av befolkningens rett til tjenester og budsjettkravene fra kommunen. Paradoksalt nok går utviklingen derfor både mot økt styring og økt vekt på ledelse. Kommuneledelsen styrer enhetene indirekte gjennom krav til budsjettdisiplin, men ansvaret for tjenesten delegeres til lederne, som må vise at de kan levere gode tjenester til brukerne innen det gitte budsjettet. Enhetslederne er på sin side avhengig av god ledelse av sine ansatte for å få dem til å gjøre sitt beste for å levere pleie- og omsorgstjenester til alle som har rett til det, på tross av knappe eller utilstrekkelige ressurser.

Innledning[1]

De siste 25 år har vært karakterisert av reformer i offentlig sektor i Norge. Målet for reformene har vært å tilpasse offentlige tjenester bedre til befolkningens behov og å bruke ressursene mer effektivt. Inspirasjonen har vært ideer fra New Public Management (NPM), der virkemidlene er økt markedsorientering, desentralisering med bruk av kontrakter og oppsplitting av tjenester i resultatenheter, og økt vekt på ledelse (managerialism) (Christensen og Lægreid 2001, Clarke og Newman 1997). I Norge var vekten særlig på nedbygging av byråkrati, desentralisering av ansvar til enhetene og innføring av målstyring, men har etter 2001 vært rettet mot fristilling og innføring av resultatenhetsmodeller (Christensen og Lægreid 2006).

En studie av desentralisert ansvar til ansatte i eldreomsorgen i en større kommune på 90-tallet viste at myndiggjøring av de ansatte gjorde arbeidet mer meningsfullt og førte til økt motivasjon for å gjøre en god jobb. Sykepleierne som var faglig ansvarlig for arbeidet, opplevde imidlertid økt ansvar for tjenestene, men uten makt over ressurser for å dekke behovene (Rasmussen 2001, 2004). Denne kommunen innførte på 2000-tallet en tonivåbasert organisasjonsmodell der sykehjem og hjemmesykepleiesoner ble organisert som egne resultatenheter direkte under rådmannen. Kommunen lovte lederne makt over ressursene og frihet til å lede tjenestene innen budsjettrammen i den nye modellen, og innførte med dette NPMs rett til å lede i kommunen. De nye enhetslederne inngikk personlig en lederavtale med rådmannen som beskrev deres ansvarsområde, der de i dialog med rådmannen ble enige om hvilke mål de skulle vurderes opp mot. 2 Ved å skrive under på lederavtalen aksepterte de å levere tjenester av god kvalitet på sitt område, innen budsjettet. Med bakgrunn i den tidligere studien var det interessant å undersøke erfaringene med den nye lederposisjonen i tonivåorganisasjonen.

Det viste seg å være store forskjeller mellom enhetslederne. En gruppe opplevde mer makt og økt frihet til å lede i den nye tonivåorganisasjonen, mens en annen gruppe opplevde sterk styring fra rådmannen og lite frihet og makt til å lede. De to gruppene korresponderte med de to typene eldreomsorg. Styrerne av sykehjemmene opplevde mer frihet og makt, mens sonelederne i hjemmesykepleien opplevde mindre frihet og makt, men sterkere styring.

Hvordan kan vi forklare forskjellen mellom styrerne og sonelederne? Hva er forholdet mellom styring og ledelse i tonivåorganisasjonen?

For å belyse dette vil jeg først presentere mitt teoretiske rammeverk. Etter en presentasjon av metode og data presenterer jeg erfaringene til styrerne og sonelederne i den nye lederposisjonen, før jeg konkluderer og diskuterer hva funnene betyr.

Frihet og makt

Moderniseringsdiskursene i offentlig sektor knytter sammen frihet og makt når lederne i kommunale tjenester loves makt og frihet til å lede. Scott (2008) skiller mellom to typer sosial makt: korrigerende og overtalende. Den første virker gjennom straff og belønning, mens den siste bruker argumenter, appeller og fornuft for å overtale de som skal styres, til selv å ville handle på den måten de styrende ønsker. Dermed forandres perspektivet på makt fra makt over til makt til, det vil si makt som produktivt (Lukes 2005). Foucault (2002) bruker begrepet governmentality for å beskrive denne typen produktiv makt, som han definerer som en kombinasjon av styringsteknologier og rasjonaliteter, typisk for den moderne, nyliberale tidsepoken. Liberal styring virker gjennom tilrettelegging heller enn gjennom mekanismer som skal forhindre noen å gjøre noe, og den bruker institusjonelle reguleringer gjennom idealer, forventninger, standarder og forståelsesrammer som får folk til å ville handle slik at målene til de styrende blir oppfylt.

NPM er et eksempel på nyliberal styring og har som mål å endre byråkratiet fra å styre ledernes atferd til at lederne skal styre seg selv for å nå organisasjonens mål. Middelet er delegering av resultatansvar og resultatmålinger slik at lederne frivillig skal innfri kravene og nå målene. Delegering av ansvar og makt kan forstås som disiplinære strategier som skal forme lederne til selvstyrende aktører. Liberale former for styring mobiliserer ledernes verdier og personlige ambisjoner i styringen av organisasjonen, og når strategiene for selvstyring er effektive, og de som skal styres, blir overtalt til å velge den rette atferden, blir det også vanskelig å gjøre motstand (Clegg, Courpasson og Phillips 2006).

Det er myndighetene, de sentrale og de lokale, som til syvende og sist har ansvar for at tjenestene til befolkningen er av god kvalitet og blir utført effektivt (Hogget 2005). Uansett om det offentlige styrer på avstand og delegerer ansvaret til enhetene eller setter det ut til andre, er politikerne ansvarlige overfor velgerne for det offentlige tjenestetilbudet. De må stå for sine prioriteringer og vise at de har levert det de har lovet, for å bli gjenvalgt. Som ansvarlige trenger myndighetene derfor systemer for å styre, overvåke og kontrollere tjenestene de har ansvar for, og de må kunne dokumentere både hva de har levert, og kvaliteten på tjenestene (Clarke 2005). Offentlige tjenester styres dermed gjennom delegering av resultatansvar under sentral kontroll av resultater og budsjett (Clegg mfl. 2006, Torsteinsen 2006). Innføring av lokale budsjetter, mål og resultatevalueringer begrunnes dermed både i ledernes frihet og i at friheten styrer handlingene i ønsket retning (du Gay 2007). Det fører til selvdisiplinering av lederne til å prioritere det som blir målt og lagt vekt på, men fører også til spenninger mellom graden av frihet som delegeringen av makt og ansvar gir løfte om, og den sentrale resultatkontrollen.

Makt forstås her som en relasjonell effekt, og ikke som en egenskap som noen har, og den er avhengig av posisjonen til aktørene i relasjonen. De lokale lederne i helse- og omsorgstjenestene befinner seg i en hybrid maktrelasjon: De har fått sin makt fra kommuneledelsen, men de skal også utøve makt overfor de ansatte for å oppnå resultater (Clegg mfl. 2006). I bytte for makten i lederposisjonen må de oppfylle resultatkravene fra rådmannen, men for å kunne levere resultatene som forventes, må de oppnå legitimitet og bli gitt makt av de ansatte. Makt i denne forståelsen, som makt til å få til noe (Lukes 2005) og dermed også frihet til å lede, er derfor ikke gitt av den formelle lederposisjonen. Den må fortjenes for å virke produktiv, og først når den gir resultater, oppfyller den ledelsens krav. En forståelse av makt som produktiv og relasjonell innebærer derfor at makten til enhetslederne må analyseres opp mot hva de får til, i relasjonen til rådmannen og de ansatte. Styringsteknologier (Foucault 2002) virker derfor i den grad de som skal styres, oppfører seg slik intensjonen er (Clegg mfl. 2006). I vårt tilfelle er teknologiene desentralisering av ansvar til resultatenhetene i tonivåorganisasjonen, og delegering av makt til enhetslederne gjennom lederavtaler med individuelt avtalte resultatkrav.

Metode

For å undersøke ledernes frihet og makt til å lede bruker jeg en studie av ledere i pleie og omsorg i en tonivåorganisasjon der lederne av sykehjem og hjemmesykepleiesoner ble lagt direkte under rådmannen. 3 Studien ble gjennomført av en tidligere leder og medlem av rådmannens stab i forbindelse med hennes masteroppgave, med forfatteren som veileder (Nessæther 2007).

Studien er basert på et utvalg ledere fra helse- og omsorgssektoren, den desidert største tjenesten i kommunen. Hjemmetjenestene var det største tjenesteområdet, fulgt av sykehjem. Hjemmesykepleie og sykehjem gir samme type tjenester, men er organisert på ulike måter. Sykehjem er en felles bygning der de ansatte og beboerne befinner seg. Antall rom, senger og sykehjemmenes fysiske bygningsmasse setter en grense for antall sykehjemsbeboere. Hjemmesykepleie gis i de pleietrengendes hjem, og de ansatte utfører arbeidet sitt spredt utover et geografisk område. De møtes på morgenmøter, i lunsjen og om ettermiddagen for å gi rapport. Arbeidsmengden i hjemmesykepleien er uforutsigbar, fordi sonen har ansvar for å gi pleie til alle som trenger det i sitt område. De to typene pleie- og omsorgstjenester gjør derfor samme type arbeid med samme type ansatte, men under svært ulike forhold.

Hver sone i hjemmesykepleien bestod av 30-50 årsverk fordelt på 70-90 medarbeidere (mange hadde deltidsstillinger). I sonene arbeidet sykepleiere, vernepleiere, hjelpepleiere, omsorgsarbeidere og personale uten fagutdanning. Det var stor mangel på høgskoleutdannet personell, og hovedgruppen ansatte bestod av hjelpepleiere, omsorgsarbeidere og ikke-faglært personale. Hjemmetjenestene er en typisk kvinnearbeidsplass.

Sykehjemmene bestod av 20-30 årsverk fordelt på 50-70 medarbeidere. Sykehjemmene hadde også mangel på sykepleiere, men hadde en stabil gruppe hjelpepleiere og faglærte omsorgsarbeidere, nesten alle kvinner.

Lederne i utvalget varierte i alder fra 35 til 55+, og de hadde fra tre til 15 års erfaring som ledere. Alle hadde høyskoleutdanning i helsefag, de fleste innen sykepleie. Alle var eller hadde vært gift og hadde barn. Seks ledere av hjemmesykepleiesoner og fire ledere av kommunalt drevne sykehjem ble intervjuet. Hvert intervju tok to timer og var konsentrert om ledernes bakgrunn og yrkeskarrierevalg, erfaringene som leder, forholdet til de ansatte og til kommuneledelsen, eget nettverk og om familien ble opplevd som vanskelig å kombinere med arbeidet eller en ressurs i forhold til lederjobben. Resultatene fra studien ble formidlet til alle informantene, som fikk mulighet til å reagere og diskutere dem på et møte med de prosjektansvarlige. Flere fortalte at intervjuet hadde vært en mulighet for dem til å reflektere over erfaringene på en måte de ikke tidligere hadde gjort (Nessæther 2007).

Frihet til å lede i sykehjem

De fysiske betingelsene i sykehjemmet var viktige for at styrerne opplevde at de fikk økt makt til å lede. Når alle sengene er belagt, kan de ikke ta inn flere pasienter, og det gjør arbeidsmengden forutsigbar. Bemanningen ble beregnet etter faste kriterier fordi sykehjemmene hadde høy offentlig og politisk interesse og ble vernet i de årlige budsjettdiskusjonene. Ethvert forsøk fra rådmenn på å kutte antall sykehjemsplasser ble møtt med massiv motstand fra politikere, de eldres interesseorganisasjoner og befolkningen ellers. Lederne av sykehjemmene var derfor i stand til å levere gode tjenester innen det budsjettet de hadde fått.

Mange av lederne hadde jobbet lenge i eldreomsorgen og vært gjennom flere runder med omorganisering, og de satte stor pris på friheten i den nye lederjobben i tonivåorganisasjonen. Resultatene av jobben deres ble sett, og de fikk mulighet til delta i utformingen av framtidas tjenester. Den nye lederjobben med større frihet og myndighet ga dem derfor ny energi og pågangsmot til å ta initiativer:

Og nå får jeg æren for det jeg gjør, og så får jeg stå for det jeg gjør . Man kan gjøre mange rare ting som enhetsleder i dag, uten at det blir oppdaget. Men samtidig er friheten som ligger i jobben, motiverende for meg. For meg er det utviklende at rådmannen stoler på meg .

Hvis jeg har gjort en god jobb, får jeg tilbakemeldinger på det. Jeg føler at han henter oss inn når det er behov for det.

De beskrev en arbeidssituasjon der de hadde tid til meningsfulle aktiviteter som diskusjoner med de ansatte og å organisere sosiale aktiviteter for beboerne. De hadde frihet til å styre sin egen arbeidssituasjon så lenge de tok ansvar for sykehjemmet.

Lederjobben i tonivåorganisasjonen hadde endret seg fra tidligere å være blant de ansatte og gi en håndstrekning i arbeidet og de ansattes talsperson overfor ledelsen, til en heltids profesjonell leder:

Min jobb blir mer og mer å ha personalansvaret, utvikle personalet, føle at de gjør en god jobb, og å gjøre dem gode . Før gikk jeg mer blant personalet. I dag er jeg mer en leder som sitter på kontoret, men møter dem på vakt fra morgenen av.

Styrerne overlot ansvaret for utføring av pleie og omsorg til myndiggjorte ansatte som de stolte på gjorde en god jobb. I bytte for tilliten ble de anerkjent som gode ledere:

Jeg har jo så dyktige folk rundt meg. Når jeg ser at de gjør en utmerket og mye bedre jobb enn meg, slapper jeg av. De vet hvor skoen trykker, og jeg får færre praktiske oppgaver . Det givende med det er at du mestrer det, takler det. Du får tilbakemelding på at du gjør en god jobb. Det er mange som setter pris på at du gjør en god jobb. Ikke bare pårørende, men også personalet og litt ledelsen, i form av støtteapparatet.

I lederavtalen hadde de akseptert betingelsene for jobben, og rådmannen var primært opptatt av å holde budsjettet (så lenge det ikke kom klager fra pårørende eller kritiske oppslag i avisen). Dette var også den mest utfordrende oppgaven og det som til syvende og sist avgjorde om de lyktes som ledere:

Jeg lykkes som leder når jeg kan melde at jeg holder budsjettet. Det gir meg veldig stor tilfredsstillelse . Men bak det at jeg kan melde om balanse, ligger det veldig mange tiltak som er iverksatt. Det er ikke bare meg (som har gjort noe), men jeg har vært den som har sagt hva vi skal gjøre. Dette er den beste belønningen jeg kan få.

Motsetningene mellom løftene om frihet og makt til å lede og kommunens sentralstyring av økonomien gjennom budsjettoppfølgingen, kom til syne i rådmannens prioritering. Kvaliteten på tjenestene ble ikke prioritert av rådmannen, og det sterke budsjettfokuset skapte dilemmaer for lederne når de fikk tøffe krav om innsparing som de måtte overtale de ansatte til å akseptere:

(A)t jeg må gå på bekostning av kvalitet og fag i forhold til økonomi, at jeg blir skviset sånn, det liker jeg ikke. Og det er ikke bestandig jeg kan kalle det en utfordring heller. Det er et problem . Du får satt krav til deg hvor du kan se at det går på bekostning av kvalitet, trivsel i avdelingen, trygghet hos beboerne og pårørende, så føler jeg at jeg kommer i en lojalitetskrise. . Jeg er veldig lojal overfor det som blir vedtatt, og overfor det som lederen min sier. Samtidig er det vanskelig å være en fagperson. Det er et dilemma. Jeg er enig når sykepleierne kommer til meg og sier at dette ikke er forsvarlig, at vi ikke kan være med på dette her. Men så har jeg pålegg om å innfri fra min leder, og en jobb å gjøre i å forklare at jeg er enig. Vi har faktisk dette her (budsjettet) og jobben å gjøre likevel. Og det krever energi på høyt plan. Da må jeg motivere meg selv for å motivere folk rundt meg.

Styrerne ble utsatt for motstridende krav og forventninger fra rådmannen og de ansatte. De ble mobilisert av sin nye frihet og sine personlige ambisjoner som ledere til å gjøre en god jobb for rådmannen (Clegg mfl. 2006). I spenningsfeltet mellom rådmannens krav og de ansattes bekymring for god nok pleie var de lojale mot budsjettet, på tross av egne og ansattes bekymringer om kvaliteten på pleietjenestene. Når de klarte å holde budsjettet, fikk de skryt og oppmerksomhet fra rådmannen. Et veldrevet sykehjem førte også til gode tilbakemeldinger fra ansatte, brukere og pårørende.

Styrerne opplevde derfor å få frihet og makt til å lede sykehjemmene. Betingelsen for denne friheten var at de møtte rådmannens resultatkrav, det vil si holdt budsjettet. De klarte det fordi de hadde forutsigbare og begrensede oppgaver (antall senger), og fordi de fikk nok midler til at det lot seg gjøre, selv om de opplevde spenningen mellom tilgjengelige ressurser og kvaliteten på pleien som problematisk. Makten og friheten til å lede fikk de når de leverte de resultatene de hadde avtalt i lederavtalen de hadde inngått.

Grenseløst arbeid i sonene

Situasjonen var ganske annerledes og uforutsigbar for sonelederne. Siden de var forpliktet til å gi pleie til alle trengende i sitt område, var arbeidsmengden i prinsippet grenseløs. I hjemmesykepleien ble gapet mellom befolkningens forventninger og kommunens begrensede ressurser tydelig i det daglige arbeidet (Hoggett 2005). Arbeidsdagen ble ofte styrt av uforutsette hendelser. De kunne få beskjed på e-post eller telefon om en person som skulle utskrives fra sykehuset og måtte ha hjelp, eller ting skjedde i løpet av natten og krevde omfordeling av ressurser:

Jeg åpner mail, og den styrer mye av det som skjer videre i løpet av dagen . Det ringer, og du må ordne opp i ting. Arbeidsdagen din blir snudd på hodet, og den blir helt annerledes enn du hadde tenkt.

Møter og planlagte aktiviteter måtte ofte avlyses fordi lederen måtte løse akutte problemer. Administrative oppgaver, og særlige budsjett og rapporter til kommuneledelsen, krevde stadig mer tid, og det ble mindre tid til å veilede staben. De tok imidlertid ansvaret de hadde tatt på seg, alvorlig, selv om det betydde at de alltid var på jobb:

Det å være leder, det er jo på en måte en heldøgnsjobb. Man tenker på det hele tida, det blir en livsstil. Det er ikke en 8 til 4-jobb, det er noe du går og har med deg hele tida.

De måtte være tilgjengelig for rådmannen, ansatte og pårørende på mobil og e-post, og opplevde at arbeidsdagen i økende grad ble styrt av andre. De hadde med seg mobilen overalt:

I ferien har jeg den ikke på hele tiden. Da har jeg jo stedfortreder, og jeg skrur i alle fall av lyden. Men jeg sjekker innimellom, ja. Det kan være rimelig slitsomt, selv om jeg i helgene ganske ofte faktisk skrur av lyden. Også på kveldstid skrur jeg av lyden, men den der sjekkrunden med å se om noen har ringt og lagt igjen noe på mobilsvar, den sliter litt. Men det er jo kravene som ligger i jobben min, det å være tilgjengelig.

Siden de ikke kunne kontrollere mengden arbeid, klarte de ikke å holde budsjettet. Når pleiebehovene i andre deler av byen endret seg, kunne budsjettene dessuten bli omfordelt for å tilpasse seg endringene. De risikerte da å få mindre å rutte med enn de opprinnelig var tildelt. Når ressurser ble inndradd eller pleiebehovene økte, ble det ikke rom for utvikling av tjenestene. Da måtte de stoppe tiltak og prosjekter de hadde satt i gang:

Jeg har myndighetsområdet innenfor lederavtalen, men hvis ting endrer seg, så endrer myndighetsområdet seg også. Jeg har jo ikke noen påvirkning på det. Det er andre faktorer som styrer, selv om du har myndighet innafor området ditt. Det er en stressfaktor, du får ikke fullført, du ser ikke resultater av noen ting. For at det skal fungere, må du ha ro. Du må få satt i gang et tiltak før du skal begynne på det neste. Det synes jeg er det vanskeligste av alt.

Når prosjektene ble stoppet og beslutningene overkjørt av rådmannen, kunne de bli oppfattet som «sprelledukker» styrt av ledelsen. Dette undergravde legitimiteten som leder, og det reagerte de sterkt på:

Det er noen som er med og påvirker slik at jeg ikke får utført jobben min godt nok. Det svekker troverdigheten og myndigheten min.

Denne praksisen fant også Torsteinsen i sin studie av enhetsledere, og den førte til betydelig irritasjon og frustrasjon (2006:142).

De ble stresset når de ble skviset mellom uforenlige krav og forventninger fra rådmannen og medarbeiderne. Siden de ikke klarte å holde budsjettet, opplevde de ledermøtene for enhetslederne i helse- og omsorgssektoren med rådmannen som stressende:

Det er stressende, forferdelig stressende, fordi du hele tiden får beskjeder. Det blir hele tiden snakket om ting som du skal gjøre, det jeg bør, og «Gud! Har du ikke det i orden?» . Så jeg opplever at disse møtene er forferdelig stressende. Jeg blir påmint om at det ikke er bra nok. Du må huske på å gjøre det, og det må du huske på. Så det er ikke akkurat noe stimulerende som «Yes! Det her skal vi få til».

Sonelederne etterlyste faglige diskusjoner om tjenesteutviklingen i ledermøtene, men rådmannen prioriterte oppfølging av budsjett:

Det er mest fokus på å holde budsjettet . Nå er det ikke noe artig å høre på det lenger, så nå orker jeg ikke å gå . Jeg gjør heller så godt jeg kan, og prøver å ta ned det jeg kan få til.

Sonelederne mente at de gjorde en mye bedre jobb før. Da var de fornøyd med kvaliteten på omsorgen, og økonomien var ikke et like stort problem. De fortalte at samarbeidet om de ulike tjenestene til brukerne gikk uten store diskusjoner, fordi mulighetene for å utvikle tjenestetilbudet var bedre. Nå ble de styrt av et for trangt budsjett og for mange oppgaver, og overstyrt når budsjettet ble endret. De måtte redusere tilbudet og presse igjennom tiltak som møtte motstand blant de ansatte. Som ansvarlig for gode pleietjenester ønsket de seg diskusjoner blant lederne om dilemmaene når de ikke kunne møte pleiebehovene, de økende komplekse problemene hos brukerne av hjemmesykepleien og kritiske hendelser. I stedet ble de sittende alene igjen med bekymringene over kvaliteten på pleie- og omsorgstjenestene.

De identifiserte seg med de ansattes bekymring over kvaliteten på tjenestene og tok ansvar for dem og deres velferd. Når de ikke nådde fram til ledelsen med sine bekymringer om kvaliteten, fokuserte de på det de kunne gjøre noe med; å motivere de ansatte for å gjøre det best mulige i den gitte situasjonen. Sonelederne var samstemte om at personalarbeidet var den viktigste lederoppgaven, og at medarbeiderne var deres største motivasjonskilde:

Det er derfor jeg synes det er artig å være sammen med personalgruppa. De har litt guts, og det er motiverende å se det fungerer.

Sonelederne opplevde derfor ikke å få frihet og makt til å lede sonen, men å bli styrt av kommuneledelsens budsjett og befolkningens rett til pleietjenester. For dem ble friheten og makten i den nye lederposisjonen illusorisk, siden de stod overfor uforutsigbare og endeløse behov som de hadde plikt til å møte, uten de nødvendige ressursene. Presset mellom uforenlige krav trakk de seg tilbake til sonen til de ansatte og støttet og motiverte dem og la til rette arbeidet deres. Sonelederne opplevde derfor først og fremst å bli styrt, og når ledelsen overstyrte deres prioriteringer og trakk tilbake ressurser, ble den lovte friheten undergravd.

Konklusjon

Svaret på spørsmålet om hvordan vi kan forklare forskjellen mellom styrernes og soneledernes erfaringer i de nye lederstillingene i tonivåorganisasjonen, er at makt og frihet i stillingen var betinget av at de klarte å holde budsjettet. De to pleietjenestene hadde ulike betingelser for å møte behovene med de ressursene de disponerte. Styring gjennom budsjett forutsetter at det er mulig å prioritere, det vil si å velge bort noe når nye oppgaver kommer til. Det var i stadig mindre grad mulig i hjemmesykepleien når antall eldre med pleiebehov økte uten at ressursene fulgte med. Når de ikke kunne velge bort oppgaver, klarte de ikke holde budsjettet og fikk dermed ikke makt og frihet til lede. I sykehjemmene, derimot, der sengetallet begrenset arbeidsmengden og budsjettene var politisk vernet, hadde styrerne mulighet til å prioritere slik at de holdt budsjettet, og de fikk dermed frihet og makt til å lede. Deres frihet var imidlertid også avhengig av at ressursene de fikk gjennom budsjettet, var gode nok. I økonomisk vanskelige tider er det ikke gitt at det er tilfellet framover, og de kan komme i samme umulige situasjon som sonelederne og miste friheten og makten i lederposisjonen.

Innføring av tonivåorganisering og resultatenheter flyttet ansvaret for pleie- og omsorgstjenestene fra rådmannen til enhetslederne og gjorde det til deres ansvar å møte befolkningens behov for pleie- og omsorgstjenester. Den innebygde motsetningen i desentralisering av makt til enhetslederne samtidig som den sentrale ledelsen kontrollerte budsjettet (Clegg mfl. 2006), ble løst gjennom indirekte former for styring gjennom styringsteknologiene delegering av ansvar for tjenestene til resultatenheter og individuelle lederavtaler. De skapte en managerialism (Foucault 2002) der pleie- og omsorgslederne ut fra egen interesse aktivt forfulgte kommuneledelsens målsetning om omsorgstjenester av god kvalitet på tross av (for) knappe budsjetter. Den liberale formen for styring gjennom å tilby frihet og makt til å lede mobiliserte ledernes personlige verdier og ambisjoner (Clegg mfl. 2006). Makten i lederposisjonen var en tillitserklæring, og avtalen bandt lederne til oppgaven når de hadde akseptert betingelsene. Når de ikke klarte å levere tjenestene innen budsjettet, men var nødt til å overskride det, så de dette først og fremst som sin egen utilstrekkelighet. Å klage fordi de ikke klarte oppgaven, ville være uforenlig med identiteten til myndiggjorte ledere i tonivåorganisasjonen (du Gay 2007).

Lederavtalen er også en viktig forklaring på at sonelederne ikke protesterte, selv om de ikke hadde mulighet til å innfri kravet om å holde budsjettet på grunn av forhold utenfor deres kontroll. Når de av fri vilje hadde inngått avtalen med rådmannen og blitt enige om hva de som ledere skulle være ansvarlig for, forpliktet det (Clegg mfl. 2006). Dette ble også forsterket av at andre (altså styrerne i sykehjemmene) klarte å holde budsjettet. Sonelederne opplevde det derfor som et personlig nederlag at de ikke klarte det samme. Den kollektive arenaen som ledermøtene for pleie- og omsorgssektoren representerte, resulterte ikke i en felles forståelse av situasjonen for lederne i eldreomsorgen, men heller i konkurranse om hvem som var flinkest.

Å styre gjennom å gi lederne «frihet og makt til å lede» og å overføre ansvaret for pleietjenestene til resultatenheter i tonivåorganisasjonen, var dermed effektive styringsteknologier som ansvarliggjorde og disiplinerte lederne (Clarke og Newman 1997). Problemene som oppstod når motsetningene mellom politikernes løfter om pleie- og omsorgstjenester og det som var mulig innen budsjettet, ble synlig, ble i denne modellen delegert til ledere og ansatte, og særlig i den hjemmebaserte omsorgen (Hoggett 2005).

Styringen av omsorgstjenestene foregikk gjennom desentralisering av ansvar for å levere tjenester innen budsjettet til resultatenhetene. Vektlegging av ledelse og frihet til å lede for å få til gode tjenester står imidlertid ikke i motsetning til byråkratisk styring av offentlige tjenester. Friheten og makten til å lede, som er ett av de sentrale elementene i NPM, kan vi forstå som indirekte styring basert på løfter om frihet og makt som mobiliserer den enkelte til å gjøre sitt beste for organisasjonens mål (Clegg mfl. 2006). Den formaliseres i individuelle lederavtaler der lederne forplikter seg til å møte kommunens krav. Med denne formen for indirekte styring kunne kommunen distansere seg fra de politiske problemene med å sørge for gode nok pleie- og omsorgstjenester. Ansvaret og problemene når pengene ikke strakk til, ble overført til lederne og de ansatte i sykehjem og hjemmesykepleien. Den politiske konflikten mellom behov og ressurser for å få til en god nok eldreomsorg, framstod dermed for lederne som deres individuelle problem i møtet med de pleie- og omsorgstrengende (du Gay 2007).

Denne studien viser at byråkratisk styring og desentralisert ledelse ikke er motstridende eller alternative måter å styre på, men utfyller hverandre. Torsteinsen (2006) kommer til en liknende konklusjon når han finner at delegert ansvar og bruk av mål- og resultatstyring forutsetter en styrking av byråkratiske virkemidler, fordi operativ frihet øker behovet for styrings- og resultatinformasjon (Torsteinsen 2006:141). Kommunen styrer enhetene gjennom å organisere dem som resultatenheter gjennom krav om å holde budsjettet, men for å levere de tjenestene befolkningen har rett til og forventer, er lederne av enhetene avhengig av god ledelse for å mobilisere, motivere og støtte de ansatte slik at de gjør sitt aller beste, på tross av (for) knappe budsjetter. Dette lyktes både styrerne og sonelederne med.

Noter

  • 1: «Det varierer om, og evt. hvordan, governmentality oversettes i skandinaviske tekster. Neumann (2003) bruker begrepet regjering, og beholder dermed én av begrepets hovedbetydninger. Imidlertid bortfaller nærmest skillet mellom maktformen government og den tilhørende mentaliteten governmentality i hans oversettelse, og mentalitetsdimensjonen går dermed tapt. (.)», NOVA Rapport 12/2009.
  • 2: Ansvarsområdene var økonomi, personal og faglig ansvar. Handlingsrommet var typisk for ledere i resultatenheter ifølge Torsteinsen (2006:129).
  • 3: Dette var derfor en tonivåorganisasjon uten ledernivå mellom rådmannen og enhetslederne, og det var heller ikke ledere under enhetsleder. Se Opedal, Stigen og Laudal (2002:23) for diskusjon av flate strukturer.

Litteratur

  • Christensen, Tom og Per Lægreid (red.) (2006). Autonomy and Regulation: Coping with Agencies in the Modern State. Cheltenham: Edward Elgar.
  • Christensen, Tom og Per Lægreid (red.) (2001). A transformative perspective on administrative reforms. I Christensen, Tom og Per Lægreid (red.), New Public Management. Aldershot: Ashgate.
  • Clarke, John og Janet Newman (1997). The Managerial State. London: Sage.
  • Clegg, Stewart R., David Courpasson og Nelson Phillips (2006). Power and Organisations. London: Sage.
  • du Gay, Paul (2007). Organizing Identity. London: Sage.
  • Foucault, Michel (2002) Forelesning om regjering og styringskunst. Oslo: Cappelens upopulære skrifter.
  • Hoggett, Paul (2005). A service to the public: The containment of ethical and moral conflicts by public bureaucracies. I Paul du Gay (red.), The Values of Bureaucracy. Oxford: Oxford University Press.
  • Høgelig, Tonje M. (2009) Den store utsendingen. Et blikk på Opptrappingsplanen for psykisk helse. NOVA Rapport 12/2009, s. 87.
  • Lukes, Steven (2005). Power: A Radical View. Andre utgave. London: Macmillan.
  • NOVA (2009) Repport 9/
  • Nessæther, Anne Lise (2007). Kvinnelige ledere av omsorgstjenestene. Masteruppsats. Göteborg: Nordiske Högskolen for Hälsovetenskap.
  • Opedal, Ståle, Inger Marie Stigen og Thomas Laudal (2002). Flat struktur og resultatenheter. NIBR-rapport 2002:21. Oslo: NIBR.
  • Rasmussen, Bente (2000). Hjemmesykepleien som grådig organisasjon. Tidsskrift for samfunnsforskning 41 (1):38-58.
  • Rasmussen, Bente (2004). Between endless needs and limited resources. Gender, Work & Organization 11 (4):506-526.
  • Scott, John (2008). Modes of power and the re-conceptualizing of elites. I Mike Savage og Karel Williams (red.), Remembering Elites. Oxford: Blackwell.
  • Torsteinsen, Harald (2006). Resultatenhetsmodellen i kommunal tjenesteproduksjon. Instrument, symbol eller maktmiddel? Doktoravhandling i statsvitenskap. Tromsø: Universitetet i Tromsø.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS