Magma topp logo Til forsiden Econa

Noen organisatoriske utfordringer ved digital transformasjon av offentlig sektor

figur-author

Offentlig sektor står foran noen av de største endringsprosessene noensinne grunnet nye muliggjørende teknologier. Utfordringen med å iscenesette disse endringene er like mye knyttet til kultur, tradisjon og hierarkiske organisasjonsformers tradisjonelle arbeidsprosesser, som til teknologi. Den forventede forvaltningsreformen vil derfor i hovedsak være en organisatorisk reform med vekt på endrede arbeidsprosesser og samhandling på tvers av «siloene». For at dette skal kunne skape bedre og mer effektiv tjenesteyting, må utfordringer knyttet til mulig samhandling på tvers av hierarkiene (interoperabilitet) løses. Slik samhandling kan gjennomføres i form av samstyring, der tillit i stor grad erstatter kontroll og detaljerte styringsparametere, slik en er kjent med i new public management. Samstyring kan dermed ses som en mekanisme som kan reversere en utvikling som er manifestert gjennom new public management.

I denne artikkelen settes søkelyset på hvordan problemer knyttet til interoperabilitet kan reduseres ved å organisere tjenester gjennom plattformer, og hvordan samstyring kan komplettere den tradisjonelle måten å styre utviklingen av offentlig sektor på, samt på hvilke utfordringer dette skaper med tanke på blant annet legitimitet.

Innledning

Digitalisering og digital transformasjon får mer oppmerksomhet i samfunnet fordi stadig flere arbeidsoppgaver overtas av ulike former for teknologi, og fordi nye digitale tjenester gjør det mulig å koordinere arbeidsoppgaver på andre og mer effektive måter enn tidligere. Dette får også konsekvenser for måten vi forstår og analyserer organisasjoner på.

Ifølge en rapport fra World Economic Forum (2018) 23 vil andelen arbeid i verden som utføres av teknologi, stige fra 29 prosent i 2018 til 42 prosent i 2022, og ledere i selskaper over hele verden rapporterer at de forventer store endringer som følge av denne digitale transformasjonen.

Dette er svært store endringer som iscenesettes på kort tid, og de vil også få følger for offentlig sektor.

Offentlig sektor i Norge består av et konglomerat av virksomheter og aktiviteter som er organisert hierarkisk og sektorielt, eller i siloer, som det også beskrives som. Hvilken betydning disse endringene vil få rent konkret, vil derfor være avhengig av hvilke deler av offentlig sektor en studerer. De største og mest ressurskrevende områdene, slik som helse/sosial og utdanning, vil begge stå overfor omfattende utfordringer knyttet til endrede arbeidsprosesser, men på ulike måter. Selv om offentlig sektor fremstår som heterogen, er det likevel likhetstrekk knyttet til behov for endrede arbeidsprosesser og til å utvikle en forståelse av hva en digital transformasjon vil innebære.

Regjeringen har satt som mål at vi som innbyggere skal rapportere til offentlige myndigheter bare én gang per sak. En konsekvens av dette er at de også utfordrer den hierarkiske arbeidsdelingen i sektoren. Dersom en skal virkeliggjøre visjonen om bare én innrapportering per sak, krever dette andre former for arbeidsdeling, koordinering, samhandling og kontroll i spennet mellom offentlige virksomheter enn det en har hatt hittil.

I den tradisjonelle byråkratiske organisasjonsmodellen som offentlig sektor i stor grad er tuftet på, er idealet at hver enhet skal være selvstendig med myndighet til å utføre sitt arbeid tuftet på det Max Weber (2000) kalte legalt herredømme. Herredømme handler om utøvelse av makt – at den som utsettes for maktbruk, aksepterer denne som legitim og også aksepterer de virkemidlene som benyttes i utøvelsen av makten. At det er et legalt herredømme, betyr at maktutøvelsen har sin basis i nasjonale og internasjonale lover og regler, og at det også er lovbestemt hvordan disse skal fastsettes eller endres. Ved å beskrive byråkratiet som en idealtype 24 får Weber frem at dette i første rekke er en teoretisk modell, et ideal, og at det i praktiske situasjoner kan være vanskelig å leve opp til et slikt ideal.

I Webers byråkratiske idealtype beskrives en rekke prinsipper for effektiv organisering. De sentrale elementene er at virksomheten er organisert i et pyramideformet hierarki der de øverste posisjonene kontrollerer de under, og at arbeidet i hierarkiet bygger på en stabil arbeids- og myndighetsdeling som utføres av personer som har særlige kvalifikasjoner for å gjøre dette arbeidet.

Arbeidet i byråkratiet foregår ifølge Weber i henhold til mer eller mindre stabile regler, slik at beslutninger som fattes, skal være uavhengig av hvem som besitter et embete. Dette er kort sagt begrunnelsen for hvorfor offentlig sektor i dag gjennomgående er hierarkisk og sektoriell, eller silodelt, som noen også beskriver det.

Da Weber utformet sin teori, var det lite annet enn møter og personlige relasjoner som kunne benyttes for å koordinere arbeidet. Det var mulig å formidle noe på papir, men prosessen med å trykke noe var omstendelig dersom en trengte mer enn noen få eksemplarer. Mange virksomheter hadde derfor egne hustrykkerier for å kunne skape flere eksemplarer av dokumenter enn det en kunne få ved skrivemaskinenes gjennomslagsark.

Hierarkiet fungerte imidlertid godt, fordi det var en organisasjonsform som krevde svært lite kommunikasjon, i en tid da kommunikasjon var vanskelig og dyrt. Det var den kanskje mest effektive måten å organisere arbeid på som involverte mange ulike parter, og den ble i stor grad benyttet både i offentlig forvaltning og i industrien.

Ulempen med hierarkiet er at det er krevende å utføre oppgaver som det i utgangspunktet ikke er designet for, i tillegg til at menneskene som jobber der i virkeligheten, ikke er så rasjonelle og nøytrale som det Weber forutsatte. Det betyr i praksis at tillit til rolleinnehaverne i økende grad ble erstattet av kontrollmekanismer, og at reglene som regulerer hvordan arbeidet skal gjøres, ble stadig flere og mer detaljerte, noe som er svært synlig gjennom det som er kalt new public management, som særpreges av at tillit i stor grad er erstattet av kontroll.

Nå er byråkratiet heller ikke noe enhetlig fenomen, slik Henry Mintzberg (1993) har beskrevet det gjennom sine analyser, der særlig det han kalte profesjonsbyråkratiet har vært en mye brukt modell for å forstå komplekse organisasjoner, slik som sykehus og universiteter.

Det spesielle med profesjonsbyråkratiet er at utformingen og utførelsen av organisasjonens sentrale arbeidsprosesser i stor grad overlates til de profesjonelle utøverne, til profesjonene. En av effektene av new public management har imidlertid vært at disse aktivitetene i økende grad ikke bare blir kontrollert gjennom rapportering av oppnådde resultater, men gjennom rapportering av utførte aktiviteter (Difi, 2011).

Å kartlegge omfang og detaljnivå på rapportering og kontroll i det offentlige er viktig for å forstå arbeidsdeling, kompleksitet, makt og andre sider av offentlige organisasjoners utvikling, men en slik analyse faller utenfor tematikken i denne artikkelen, som handler mer om å forstå noen av utfordringene nye teknologier gir i arbeidet for økt effektivitet og kvalitet i sektoren.

Nye teknologier og digitale tjenester gjør det mulig å foreta både en effektiv arbeidsdeling og koordinering på andre måter enn det som var mulig tidligere. Papiret og møtene er supplert med en rekke tjenester som gjør at vi ikke trenger å sende verken brev eller notater til hverandre, fordi nye sosiale digitale samarbeidsarenaer i form av plattformer som Workplace 25 og andre har skapt nye kommunikasjonsformer med lav friksjon.

Kommunikasjon har gått fra å være dyrt til å bli billig, og det er ikke lenger de fysiske medienes begrensninger som skaper rammen for hvordan en organiserer komplekse arbeidsoppgaver på de mest effektive måtene. Den kanskje vanskeligste oppgaven dette skaper for tradisjonelle, hierarkiske offentlige virksomheter, er å endre arbeidsprosesser på en mer fundamental måte enn at en erstatter brevene med epost og papirdokumentene med pdf-er.

Digital støtte i arbeidet og digitalisering av arbeidsoppgaver ses derfor av mange som en viktig løsning for å kunne skape en mer effektiv offentlig sektor. Med tilgang til nye teknologier for kommunikasjon, koordinering og samarbeid kan en rekke oppgaver løses på andre måter enn i de gamle hierarkiene. Dette er hva den digitale transformasjonen handler om, og hva Regjeringen er opptatt av i sitt arbeid for økt digitalisering i offentlig sektor i Norge.

I denne artikkelen ser vi nærmere på noen av utfordringene en står overfor ved å gjennomføre denne typen endringsprosesser.

Digitalisering

Digitalisering handler ifølge Regjeringen om å «bruke teknologi til å fornye, forenkle og forbedre». 26 Konsulentselskapet Gartner definerer digitalisering som «… the use of digital technologies to change a business and provide new revenue and value-producing opportunities; it is the process of moving to digital business». 27

Digitalisering har to paralleller til engelsk språkbruk gjennom digitization og digitalization, der den første representerer den teknologiske overgangen fra analog til digital (Brennen & Kreiss, 2014), mens den andre refererer mer til bruk av digitale tjenester og til endrede forretnings- og tjenestemodeller.

I et slikt perspektiv handler digital transformasjon om noe mer enn automatisering, det handler også om hvordan en bruker teknologi til å endre arbeidsprosesser på måter som gjør at det skapes en merverdi gjennom at tjenester forenkles eller forbedres, enten internt i en organisasjon eller i samspillet mellom flere organisasjoner.

I offentlig sektor utfordrer dette den tidligere arbeidsdelingen mellom ulike deler av forvaltningen. Å digitalisere betyr derfor ikke at en flytter informasjon fra papir til skjerm, slik en for eksempel har gjort i politiet, men at en analyserer arbeidsprosesser på nytt og finner den mest optimale arbeidsdelingen og oppgaveflyten på tvers av tidligere organisasjonsenheter.

I mange år har det vært slik at om du velger å anmelde et simpelt tyveri på nett, får du tilgang til et skjema som skal fylles ut på skjermen. Innholdet i dette skjemaet ble så sendt på epost til politiet, som skrev det ut på papir og behandlet det videre internt. Den eneste fordelen med en slik arbeidsform er at det sparte tid, porto og papir samt forenklet prosessen for anmelder, men den førte verken til mindre ressursbruk eller skapte mer effektive arbeidsformer internt i politiet enn tidligere. Dersom en skulle ha oppnådd dette, kunne informasjon fra anmelder gått rett inn i et saksbehandlingssystem der sakene siden ble fordelt til de aktuelle saksbehandlerne automatisk.

En tjeneste som er etablert digitalt, og som virkelig fornyer, forenkler og forbedrer, slik regjeringen har som mål med digitaliseringen, er det som er kalt samtykkebasert lånesøknad. Gjennom et samarbeid mellom Altinn, Skatteetaten og Finans Norge er det etablert en lånesøknadsordning som innebærer at informasjon hentes automatisk fra offentlige registre der dette er tilgjengelig, som del av prosessen med å søke lån i en norsk bank. Da blir de aktuelle selvangivelsene hentet fra Skatteetaten, informasjon om eiendommer med mer fra Altinn og finansiell informasjon fra bankkontoene dine, register over betalingsanmerkninger eller andre aktuelle kilder. 28

I denne løsningen gjør algoritmene i praksis det samme som bankenes saksbehandlere gjorde tidligere. De vurderer sikkerhet for lån og risiko for mislighold basert på mest mulig informasjon som allerede er tilgjengelig ett eller annet sted, mens lånesøkerne slipper å finne frem gamle selvangivelser og de tre siste lønnsslippene i tillegg til alle andre opplysninger som krevdes. Når en snakker om digitalisering og spesielt digital transformasjon, er det altså ikke tilgang til pdf-versjoner av papirdokumentene det handler om, men nye arbeidsprosesser som tar i bruk nye muliggjørende teknologier, ofte på tvers av de etablerte siloene eller organisasjonsenhetene.

De senere årene har digitalisering i offentlig sektor også i stor grad handlet om «å sette brukeren i sentrum» 29, om å forenkle arbeidsprosesser for brukerne av offentlige tjenester, like mye som å bidra til økt intern effektivitet. Dette krever ofte at tjenester må koordineres på tvers av selvstendige organisasjonsenheter, noe som skaper ytterligere utfordringer fordi en rekke forhold legger hindringer i veien for slik interoperabilitet eller samordning på tvers av hierarkiene.

Interoperabilitet

Offentlig sektors arbeidsdeling og hierarkier er historisk sett utviklet med tanke på at det ikke skulle være nødvendig med mye koordinering på tvers av hierarkiene. Derfor er det lagd løsninger som er selvstendige og optimale for hver av dem. Utfordringene med dette er at svært mange har valgt sine egne løsninger, og at disse i liten grad er koordinert eller samkjørt ut fra en overordnet policy eller arkitektur.

Derfor har norske virksomheter måttet innrapportere sine regnskaper både til Skatteetaten og til Brønnøysundregistrene, selv om det er de samme dataene som innrapporteres.

Interoperabilitet handler om vilkårene for å kunne lage nye løsninger som benytter informasjon fra flere parter og koordinerer aktiviteter på tvers av siloene. Dette handler om teknologi, om hvordan data beskrives, om hvordan systemer er organisert, hva slags legal praksis de bygger på, og hvilken politisk kontekst de er skapt innen.

Prinsippene er vist i figur 1, som viser European Interoperability Framework (EIF) 30, et rammeverk som skal gjøre det enklere å samordne digitale tjenester også på tvers av nasjonale grenser.

figur

Figur 1 Konseptuell modell for interoperabilitet. Kilde: https://ec.europa.eu/isa2/eif_en

For at en skal kunne samhandle på tvers, må en for det første ha teknologi som gjør det mulig å samhandle. Denne utfordringen er i dag stort sett løst gjennom etableringen av internett og ulike former for standardisering av formater for tekst, bilde, lyd, film osv. Pdf er i realiteten en de facto standard, altså ikke noe som er vedtatt som en standard, men noe som «har blitt slik» fordi et flertall av brukerne fant det nyttig å ta det i bruk.

Tekst er det enkleste å forholde seg til, siden den stort sett formidles som pdf, i Word-formatet doc eller som web-formatet html. Når det gjelder 3D-tegninger, er det større variasjonsmuligheter og stort behov for å standardisere på ett format som gjør det enklere å samarbeide på interorganisatorisk nivå.

Dernest må en ha en felles forståelse av hva en skal samarbeide om, og felles definisjoner av sentrale data. Dette innebærer at en må ha gode og åpent tilgjengelige definisjoner av de fenomenene en skal arbeide med, og at disse definisjonene er like eller tilnærmet like i hver av de samarbeidende organisasjonene.

Fenomenet samboerskap kan tjene som eksempel på utfordringene en står overfor på dette området. Samboerskap forstås vanligvis som «ugifte personer som bor sammen». Fenomenet samboerskap er berørt i en rekke lover, slik som folketrygdloven, adopsjonsloven, statsborgerloven, samordningsloven, tvangsfullbyrdelsesloven, utlendingsloven, skattebetalerloven, forskotteringsloven, foretakspensjonsloven, barnetrygdloven, bidragsinnkrevingsloven, innskuddspensjonsloven og arveloven. I disse lovene er det spesifisert 15 forskjellige definisjoner av samboerskap, slik som personer som «har vært gift tidligere», «to personer over 18 år som ikke er gift, registrert partner eller samboer med andre», personer som har «bodd sammen 12 av de siste 18 månedene», «personer som har bodd sammen i minst 12 måneder» eller «personer som har bodd sammen i minst to år», bare for å nevne noen av dem.

Et samarbeid på tvers av ulike offentlige virksomheter krever derfor også en samordning av terminologi og standardisering av definisjoner av sentrale fenomen som lovene er ment å dekke, noe som utvikles gjennom tjenesten Felles datakatalog i regi av Brønnøysundregistrene. 31

I tillegg til at en må løse utfordringer knyttet til teknologi og terminologi/semantikk, må de involverte organisasjonene også være innstilt på og positive til et samarbeid, noe som er betegnet som organisatorisk interoperabilitet. Det er på dette nivået en skal håndtere slikt som kulturelle forskjeller, asymmetriske maktrelasjoner og kanskje også forskjeller mellom ulike faglige grupper og profesjoner.

Endelig må også berørte lovverk harmoniseres slik at lover og regler ikke er til hinder for bruk av informasjon i slike endringsprosjekter. Dette kan for eksempel dreie seg om hvem som kan få innsikt i ulike saker, hvordan data kan brukes, og hva de kan benyttes til, osv. Dette siste har GDPR bidratt til å tydeliggjøre ved å klart angi at data bare kan brukes til det formålet de er samlet inn for. En konsekvens av dette er at offentlige etater ikke bare kan bruke tilgjengelige data til å skape bedre tjenester, fordi en i mange tilfeller ikke har bedt om samtykke til slikt bruk.

Helseregistre som eksempel

Helsesektoren kan illustrere noe av kompleksiteten i utfordringene en står overfor. Ifølge Folkehelseinstituttet finnes det 16 sentrale helseregistre og 52 kvalitetsregistre som har nasjonal status. 32 For en rekke formål slik som forskning, planlegging, kontroll osv. vil det være nødvendig å sette sammen informasjon fra ulike registre, noe som er vanskelig og tungvint på grunn av manglende interoperabilitet. For å hjelpe på dette er det opprettet et metaregister 33, et register over registrene, som skal vise hvilke data som er tilgjengelige i de enkelte registrene. Metaregisteret viser noen av utfordringene med den organisatoriske interoperabiliteten og manglende koordinering på tvers av enheter i helsesektoren.

For forskningsformål er det ofte nødvendig å sette sammen data fra ulike registre, og metaregisteret angir hvem en må sende søknad til for å få tilgang til de forskjellige dataene. For tilgang til data fra Dødsårsaksregisteret, Abortregisteret mfl. må en søke Folkehelseinstituttet. For tilgang til data fra Norsk pasientregister må en søke Helsedirektoratet. For tilgang til data fra Kreftregisteret må en sende søknad til Kreftregisterets datautleveringsenhet. 34 Det er med andre ord en rekke organisatoriske hindre som gjør det vanskelig å drive forsknings- og utviklingsarbeid med grunnlag i data som i det minste i prinsippet er offentlig tilgjengelige. På toppen av dette kommer også ulike retningslinjer og prosedyrer for etisk godkjenning av prosjekter. 35

I dag er en rekke av disse registrene også bygd på ulike teknologiske løsninger som ikke snakker sammen. I Statusrapport for nasjonale helseregistre heter det at «det er et stort antall løsninger og pågående utviklingsprosjekter innen helseregisterfeltet som ikke er samordnet», og videre at «den overordnete styringen på helseregisterfeltet er svak, og utviklingen av felles teknologiske og registerdriftsløsninger går langsomt og er ikke tilstrekkelig koordinert». 36

Data i disse registrene er definert på ulike måter, slik at registre som har samme data, kan ha definert disse dataene på forskjellige måter, hvilket gjør at de er lite sammenlignbare. Registrene er styrt av ulike lovverk og sorterer under tre ulike departementer, noe som gjør koordineringen på tvers av siloene enda vanskeligere.

Utfordringene ved digitalisering av offentlig sektor er derfor ikke bare knyttet til teknologi og manglende samhandling mellom ulike teknologier, men også i svært stor grad til måten tjenester er organisert på. I hierarkiske og sektorbaserte organisasjoner, slik som i offentlig sektor, løses utfordringer knyttet til koordinering på tvers tradisjonelt på et overordnet organisatorisk nivå. Det vil si at arbeid som berører registre knyttet til ulike departementer, koordineres mellom flere departementer og statsråder, og vedtak om mer omfattende endringer fattes av Regjeringen.

En forutsetning for at en skal kunne utvikle mer effektive løsninger på tvers av hierarkiene eller siloene, er at en har oversikt over hvilke data som faktisk finnes. En slik oversikt som viser registre, dataformater og definisjoner, finner en i Datakatalogen 37, som er et register over metadata. Slike metadataregistre kan gjøre det enklere å koordinere og samordne, men er i seg selv ikke tilstrekkelige til å skape mer omfattende endringer. Koordinering på tvers av forvaltningsnivåer og sektorer kan derimot løses gjennom en annen type initiativ i form av det en kan kalle samstyring.

Samstyring

Samstyring kan forstås «som en planlagt og målrettet aktivitet der beslutninger fattes gjennom dialog og forhandlinger mellom aktører som er gjensidig avhengige av hverandre» (Holmen, 2016). 38

Dette er en styringsform som har vokst frem de siste 20 årene, det vil si omtrent samtidig som en har fått nettbaserte teknologier til å koordinere oppgaveløsning på tvers av siloene.

Samstyring er foreslått som norsk term for governance og er beskrevet som «en overgang fra strengt autoritative styringsvirkemidler innenfor hierarkisk baserte organisatoriske løsninger til mindre autoritative alternativer organisert som «flatere» samhandlingsformer» (Vabo & Røiseland, 2008, s. 413).

Samstyring er basert på tillit mellom aktørene og tro på at resultatet av aktivitetene som styres, vil være positivt for de berørte partene. I et organisasjonsperspektiv kan en derfor si at samstyring fremstår som et alternativ til de tradisjonelle, toppstyrte, hierarkiske styringssystemene slik de fremstår gjennom Webers og Mintzbergs analyser.

I motsetning til de tradisjonelle styringsmekanismene i offentlig sektor, der «tildelingsbrevet» ses som det offisielle oppdraget gitt av legale myndigheter, bygger samstyring på en form for det en kan kalle eudaimonistisk legitimitet. 39 Denne formen for legitimitet kan beskrives som «vilje til å skape det beste», enten for en selv eller for andre. Et eksempel på dette er utviklingen av samtykkebasert lånesøknad 40, som er omtalt tidligere i artikkelen.

Denne tjenesten ble til i et fellesskap mellom to offentlige og én privat aktør basert på et tillitsforhold mellom lederne Hans Christian Holte i Skatteetaten, Lars Peder Brekk i Brønnøysundregistrene og Idar Kreutzer i Finans Norge, der Finans Norge opptrådte på vegne av alle bankene.

Dette samarbeidet ble initiert uten at det var etablert gjennom formelle avtaler, og uten at det var legitimert gjennom etatenes tildelingsbrev. Det ble gjennomført som et tillitsbasert samstyringsprosjekt. Prosjektet ble betegnet som en suksess, og når en vet at det behandles nesten 750 000 lånesøknader i Norge årlig, er det lett å se at de store innsparingene kommer hos brukerne av systemet. 41 Og politikerne? De «priser samarbeidet». 42

Interoperabilitet handler om utfordringene ved å skape enklere og bedre samhandling på tvers av siloer og sektorgrenser. Slik samhandling som kan fremmes ovenfra og ned ved at politiske organer beslutter hvilke endringer som skal gjennomføres, eller nedenfra og opp ved at berørte parter med innsikt i problematikken selv finner gode løsninger og gjennomfører endrings- og utviklingsarbeidet innen sine egne rammer, legitimert av viljen og evnen til å skape gode løsninger. Dette siste blir rent teknologisk sett stadig enklere å få til, fordi IKT-arkitekturen i stadig større grad handler om å bygge plattformer som inngår i større økosystemer der data utveksles på tvers av de mange sektorene i samfunnet. 43

Den voksende litteraturen om plattformer og plattformisering (Krokan, 2018) av digitale tjenester viser betydningen av denne utviklingen, samtidig som den peker mot nye muligheter for tjenesteutvikling. Gjennom plattformene løser en i stor grad de teknologiske utfordringene ved interoperabilitet og skaper et grunnlag for ny og mer innovativ bruk av offentlige data.

En av de offentlige aktørene som utvikler tjenester etter en slik modell, er Altinn, der 14 av de gamle registrene er i ferd med å bli flyttet inn på en ny, felles plattform.

Nye plattformer for offentlig sektor

Plattformer kan ses som en form for økosystemer som gjør det enklere enn tidligere å utnytte tilgjengelige data på nye måter (Tiwana, 2014). De bygges ofte opp i form av to- eller flersidige markeder eller tjeneste­arenaer der det skapes nettverkseffekter både på hver av sidene og på tvers av plattformen (Rochett & Tirole, 2006). Det betyr kort sagt at det er en fordel for meg at det er flere andre brukere på plattformen, blant annet fordi andre brukeres erfaringer kan komme meg til gode. En kan for eksempel tenke seg en plattform for fastlegetjenester, der leger, apotek, ulike utstyrsprodusenter osv. kobles mot de forskjellige brukergruppene. Fordelene med dette er at en både senker transaksjonskostnadene for de enkelte aktørene, og at stordataene som skapes gjennom plattformen, kan brukes til analyse, planlegging og kontroll. 44

Et viktig prinsipp i en slik organisering er at dataene som skapes, i størst mulig grad må være åpent tilgjengelige. Med åpenhet og deling som norm vil en kunne utvikle nye tjenester basert på behov eller kompetanse som de tidligere utviklerne ikke var klar over.

Et norsk eksempel på en slik plattformløsning er Nyby 45, som kobler mennesker som trenger hjelp til ett eller annet, sammen med mennesker som kan yte hjelp. Nyby samarbeider med kommuner og organisasjoner om å godkjenne personer som får bruke plattformen. Gjennom denne kan eldre og lite mobile mennesker be om hjelp til å utføre ulike oppgaver, klippe plenen, handle, osv., og de som har kapasitet til å hjelpe, kan bidra så mye de har lyst og anledning til når det måtte passe for dem. På sett og vis er dette en form for digital nabohjelp, et godt eksempel på mulige nye former for samarbeid mellom det offentlige og det private.

Digitale plattformer kan også iscenesettes som en type forretningsmodell som potensielt kan gjøre det lettere å avlaste offentlig tjenesteproduksjon ved å overlate deler av den til eksterne kommersielle aktører, og hvor det vil være lettere å dynamisk optimere miksen av privat og offentlig tjenesteproduksjon.

Stordata som genereres gjennom slike plattformer, synliggjør både reelle hjelpebehov og hvilke ressurser som er tilgjengelige for hjelp, men de gjør også en ting til: De genererer data som kan brukes til å utvikle tjenester basert på ulike former for kunstig intelligens. Slike tjenester kan bidra til å endre arbeidsoppgaver og arbeidsprosesser også for ulike profesjonsutøvere på dramatisk vis (Susskind & Susskind, 2015). Denne utviklingen vil det imidlertid føre for langt å gå nærmere inn på her.

En effektivisering av ressursbruken i offentlig sektor gjennom plattformisering forutsetter også en ting til: en ny form for samarbeid på tvers av hierarkiene samt økt åpenhet og deling av data.

Samarbeid, gjenbruk og deling

Når det gjelder digitalisering, har offentlig sektor på mange områder ikke vært flinke til å utnytte mulighetene til å ta i bruk digitale tjenester i stor skala. Mye av årsakene til dette ligger i sektorens fragmenterte organisering, med lite transparente siloer og mange selvstendige forvaltningsenheter. Det er for eksempel flere hundre norske kommuner som hver for seg har selvstendig ansvar for å bygge en digital infrastruktur for kommunikasjon internt og eksternt, for tjenestestøtte gjennom et stort antall fagsystemer og støtte for ulike former for planlegging, rapportering og kontroll.

Kommuner er blant de mest komplekse organisasjonene som finnes, fordi de har et stort antall berørte parter eller interessenter, de omfatter mange ulike fag, fagsystemer og profesjoner, og de styres i grenseland mellom politikk og forvaltning. De er lokalsamfunnets vindu mot det offentlige og ansvarlige for å yte primære tjenester blant annet på to av de viktigste saksområdene i livet vårt, utdanning og helse. I tillegg skal de ivareta funksjoner i form av stedsutvikling og stimulere til et aktivt kulturliv og til aktivt samspill mellom det offentlige og det private, mellom frivillige organisasjoner og offentlig tjenesteyting, osv.

De fleste kommuner i Norge er små, og kompetansen på digitalisering og ikke minst digital transformasjon er variabel. I et slikt bilde blir det viktig å stimulere til økt samarbeid og erfaringsutveksling knyttet til nye og bedre måter å ta i bruk digitale tjenester og nye teknologier på.

En måte å realisere dette på er ved å etablere digitale tjenester på tvers av kommunegrenser, slik en rekke kommuner har gjort gjennom ulike former for interkommunalt samarbeid. Gjennom slikt samarbeid får en også mulighet til å etablere større fagmiljøer på smale eller sårbare fagområder, slik som landmåling og barnevern.

Samarbeid på tvers av siloene skaper også muligheter for mer åpenhet og større tilgang til data som kan benyttes til å forbedre tjenestetilbudet. I plattformsamfunnet er det sagt at «data er den nye oljen» (Skogli mfl., 2019), og gjennom analyser av data som gjøres tilgjengelig i ulike former for plattformløsninger, legger en ikke bare til rette for bedre tjenesteyting, men skaper også store datamengder som kan brukes til å analysere utviklingstrekk i samfunnet, som igjen kan brukes til å planlegge og legge til rette for fremtidig god utvikling av offentlige tjenester.

En slik utvikling fordrer imidlertid både en politisk vilje til å skape endringer samt aktive bidrag fra de ulike berørte partene. Den politiske viljen til å gjennomføre denne typen endringsprosesser er nedfelt i Regjeringens digitaliseringsstrategi «Én digital offentlig sektor: Digitaliseringsstrategi for offentlig sektor 2019–2025», der det legges betydelig vekt på utviklingen av nye plattformbaserte løsninger og utviklingen av digitale økosystemer, en metafor som signaliserer at «alt henger sammen med alt». Så kan en jo spørre hva som skal motivere til «aktivt bidrag» fra berørte parter. Det er kanskje det vanskeligste spørsmålet å besvare, men det er lite tvil om at vi kommer til å se omfattende endringer i sektoren det neste tiåret, med eller uten vilje fra dem som er berørt av utviklingen.

Konklusjon

Nye muliggjørende teknologier gjør at en kan organisere arbeid på andre måter enn tidligere, fordi vi kan koordinere ulike arbeidsoppgaver på tvers av siloene, utenom hierarkiene. Dette medfører at vi må vurdere selve arbeidsdelingen mellom ulike offentlige samt offentlige og private aktører på nytt, med tanke på å skape mer optimal arbeidsflyt og bedre og enklere tjenester for brukerne.

For å kunne utnytte nye muliggjørende teknologier i offentlig sektor bør en derfor studere oppgaveløsning på tvers av de tradisjonelle hierarkiene eller siloene og helst starte med blanke ark dersom en vil skape optimale løsninger.

Noe som gjør denne typen endringer vanskelige, er imidlertid at en også utfordrer etablerte maktbaser og sektorielle løsninger med manglende koordinering både på teknologi, juridisk, semantisk og organisatorisk plan.

Slike interoperasjonelle utfordringer kan løses gjennom styrende pålegg (ovenfra og ned) eller i form av samstyring mellom de berørte partene (nedenfra og opp).

Utfordringene med å få til dette er mer knyttet til politiske, juridiske og organisatoriske faktorer, der makt og kultur er viktige ingredienser, enn til teknologi. De juridiske utfordringene kan løses gjennom det Regjeringen kaller utvikling av «digitaliseringsvennlig regelverk», mens de øvrige endringene må forstås som organisatoriske endringer som stort sett ikke kan løses ved bruk av de tradisjonelle hierarkiske organisasjonsmodellene.

Det er liten tvil om at offentlig sektor vil gjennomgå store, teknologidrevne endringer i løpet av det neste tiåret, fordi nye digitale løsninger vil frigjøre ressurser som kan brukes på områder som ikke så lett kan digitaliseres, for eksempel i deler av helse- og omsorgssektoren eller undervisningssektoren.

Konsekvensene av dette er at en stor andel av de ansatte enten vil bli overflødige fordi jobbene i sin helhet overtas av teknologi, eller de vil ha behov for ny kompetanse for å bli i stand til å utføre nye oppgaver i samspill med teknologien.

Disse endringene stiller store krav både til ledelse i offentlig sektor og til politisk ledelse. For at disse prosessene skal forløpe mest mulig smidig, må både politikere og ledere på ulike nivåer ha omfattende kompetanse på området digitalisering og digital transformasjon. Det betyr at de må kunne forstå hva teknologi gjør mulig, hva som kreves for å gjennomføre ulike typer omstillinger, og hva som hindrer omstilling for at de selv skal kunne utvikle og gjennomføre gode endringsprosesser.

I dette siste ligger kanskje de største utfordringene ved digitalisering av offentlig sektor.

  • Brennen, S. & Kreiss, D. (2014). Digitalization and digization. International Encyclopedia of Communication Theory and Philosophy. Tilgjengelig preprint: http://culturedigitally.org/2014/09/digitalization-and-digitization/
  • Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi). (2011). Rapportering til besvær? Evaluering av rapporteringen til Kunnskaps­departementet (Rapport 2011:9). Oslo: DIFI.
  • Fry, H. (2020). Hallo verden: Hvordan være menneske i en verden styrt av datamaskiner. Oslo: Cappelen Damm.
  • Holmen, A. K. T. (2016). Endrede styringsregimer = endring i lederroller. Magma, 2. Hentet fra https://www.magma.no/endrede-styringsregimer-endring-i-lederroller
  • Krokan, A. (2018). Deling, plattform, tillit: Perspektiver på delings- og plattformøkonomi. Oslo: Cappelen Damm Akademisk.
  • Mintzberg, H. (1993). Structures in fives: Designing effective organisations. New Jersey: Prentice-Hall.
  • Rochet, J. C. & Tirole, J. (2006). Two-sided markets: A progress report. RAND Journal of Economics, 37(3), 645–667.
  • Vabo, S.I. & Røiseland, A. (2008). Kommunalt selvstyre eller samstyring. Tidsskrift for samfunnsforskning, 3, 409–419.
  • Skogli, E. mfl. (2019). Er verdiskaping med data noe Norge kan leve av? (Menon-publikasjon nr. 88/2019). Oslo: Menon Economics.
  • Susskind, R. & Susskind, D. (2015). The future of professions: How technology will transform the work of human experts. Oxford: Oxford University Press.
  • Tiwana, A. (2014). Platform ecosystems: Aligning architecture, governance, and strategy. Boston: Elsevier.
  • Weber, M. (2000). Makt og byråkrati. Essays om politikk og klasse, samfunnsforskning og verdier. Oslo: Gyldendal Norsk Forlag.

Econa er foreningen for høyt utdannede innen økonomi og administrasjon. Er du ikke medlem?
Sjekk medlemstilbudene og meld deg inn i dag.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS