Magma topp logo Til forsiden Econa

Nils-Helge Fjeld er utdannet som statsvitere og er henholdsvis sjefkonsulent og konsulent i Andersen Consultings avdeling for organisasjonsutvikling og ledelse.

Jostein Ingvaldsen er utdannet som statsvitere og er henholdsvis sjefkonsulent og konsulent i Andersen Consultings avdeling for organisasjonsutvikling og ledelse.

Økonomiregelverket for staten - en velsignelse eller forbannelse?

Elsket og hatet. Sitert og problematisert. Siden Regjeringen og Finansdepartementet fastsatte økonomiregelverket i 1996, har det umiskjennelig røde heftet gitt ellers sindige byråkrater både grå hår og svettetokter. Hensikten har vært å oppnå sterkere resultatorientering og en bedre etterlevelse av Stortingets intensjoner med bevilgningene. I denne artikkelen ønsker vi å komme med noen betraktninger om hvordan det nye regelverket har påvirket statlige virksomheter, og hvordan disse har taklet overgangen til nye krav og føringer.

HVA ER ØKONOMIREGELVERKET?

I den siste halvdelen av 1990-tallet har forvaltningspolitikken 1 vært sterkt preget av nytt økonomiregelverk for staten. Regelverket oppsto imidlertid ikke ut fra et vakuum. La oss derfor starte med å gi en kort gjennomgang av bakgrunnen for det nye regelverket og en kort oversikt over dets bestanddeler.

Regelverket kan ses som en følge av budsjettreformen i 1986 med etablering av nye bestemmelser i bevilgningsreglementet 2 om at resultater som tilsiktes oppnådd, skal omtales i budsjettforslaget (§ 2), og at opplysninger om oppnådde resultater i regnskapsåret skal omtales i den etterfølgende budsjettproposisjon (§ 13). I 1993 understreket regjeringen betydningen av å følge opp de aktuelle paragrafene. I rundskriv R-23/92 presiserte Finansdepartementet at det skulle formuleres resultatmål for hver hovedaktivitet (programkategori) og utvikles resultatmålings- og rapporteringssystemer som gjorde resultatrapportering mulig. Rapportering om formålseffektivitet skal, ifølge rundskrivet, vise sammenhengen mellom ressursbruk og planlagte og oppnådde resultater.

Dokument nr. 3:1 (1994-95) fra Riksrevisjonen var meget kritisk til statsforvaltningens håndtering av tilskuddsordninger og mål- og resultatoppfølging generelt. Dette dokumentet spilte en vesentlig rolle for å forsere arbeidet med å etablere et nytt statlig økonomiregelverk.

Økonomireglementet ble fastsatt av regjeringen ved kongelig resolusjon 26. januar 1996. Men selve reglementet er et svært overordnet dokument som bare gir overordnede og generelle føringer for økonomiforvaltningen i staten. I de fleste sammenhenger forholder statlige virksomheter seg til det man kallerøkonomiregelverket, og da mener man foruten selve reglementet også utdypende kommentarer hentet fra grunnlaget til den kongelige resolusjonen og ikke minst de funksjonelle kravene til økonomiforvaltningen i staten. De funksjonelle kravene ble fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996 3. Innenfor begrepetøkonomiregelverk kan vi også forstå seinere presiseringer fra Finansdepartementet i form av en rekke rundskriv i perioden etter utformingen av regelverket.

I forbindelse med innføring av nytt økonomiregelverk har det også blitt utviklet detaljerte kravspesifikasjoner for økonomisystemer og for lønns- og personalsystemer. Denne typen detaljerte føringer forvaltes av Arbeids- og administrasjonsdepartementet og den underliggende etaten Statens forvaltningstjeneste. Blant annet Statskonsult har i tillegg utformet en rekke veiledninger og utredninger vedrørende mål og krav fra økonomiregelverket. Selv om veiledningene fra Statskonsult ikke innebærer noen formell instruksjon for statlige virksomheter, har de likevel lagt viktige føringer for hva virksomhetene har foretatt seg av aktiviteter i forhold til regelverket.

HVORFOR ET NYTT ØKONOMIREGELVERK?

Hensikten med å innføre et nytt økonomiregelverk for staten har vært å oppnå en mer effektiv styring og utnyttelse av statlige midler og en bedre mål- og resultatoppnåelse.

Tradisjonelt har statlige virksomheter vært svært fokusert mot budsjettering. I budsjettprosessen fordeles de rammer som stilles til disposisjon for virksomhetene innenfor kommende budsjettperiode. Budsjetteringsprosessen har derfor hatt høyt ledelsesfokus, og har også i relativt stor grad vært koblet opp mot virksomhetens måloppnåelse. Vektleggingen av regnskapsprosesser og hvordan mål og resultater er blitt påvirket av ressursbruk i en budsjettperiode, har imidlertid vært langt mindre klar. I mange statlige virksomheter har regnskapsfunksjonen levd et avsondret liv og omhandlet «snøen som falt i fjor».

Mål- og resultatstyringskonseptet krever at ressurser og resultater ses i klar sammenheng. Det er derfor naturlig at staten vil fokusere på å bygge bro over gapet mellom økonomistyring (og da spesielt regnskapssiden) og virksomhetens kjerneaktiviteter rettet mot å nå samfunnsmessige mål eller gevinster.

Ved fastsetting og innføring av det nye regelverket har staten etterstrebet et styringssystem som kobler sammen mål- og resultatstyring og økonomistyring på en tettere måte enn det som var tilfellet tidligere. I det nye styringssystemet vektlegges ressurs- og formålseffektivitet høyere, og dette er mål som fanger opp sammenhengen mellom den innsats staten setter inn, og de resultatene som oppnås. Som figuren nedenfor viser, er ressurseffektivitet forholdet mellom den ressursinnsatsen som investeres, og det produktet som kommer ut av innsatsen.

figur

Figur 1. Ressurs- og formålseffektivitet

Med begrepetformålseffektivitet menes forholdet mellom ressursinnsats og resultater i form av ønsket effekt i forhold til politiske prioriteringer. Forenklet kan man si at ressurseffektivitet er knyttet til spørsmålet «Gjør vi tingene på riktig måte?». Formålseffektivitet er derimot knyttet til spørsmålet «Gjør vi de riktige tingene?».

Hovedhensikten i økonomiregelverket har således vært å øke resultatfokuset i staten. Innenfor denne vide målformuleringen kan vi plassere tre hovedkategorier av mål.

  • Mer effektiv styring og resultatoppfølging

    Økonomiregelverket har bestemmelser både for styring internt i den enkelte virksomhet (virksomhetsstyring) og for styring av underordnede etater (etatsstyring). Regelverket fastsetter ansvarsfordeling, styringsdokumenter, styringsdialog og rapportering for å sikre en helhetlig styring og resultatoppfølging. Med tanke på den sterke kritikken i dokument nr. 3:1 (1994-95) fra Riksrevisjonen er det heller ikke unaturlig at statlig forvaltning av tilskuddsordninger er gitt stor oppmerksomhet blant annet med understrekning av betydning av klare og entydige mål, klare og entydige tildelingskriterier, rapportering og kontroll. Økonomiregelverket pålegger alle statlige virksomheter å gjennomføre regelmessige evalueringer av deres virksomhet for å sikre at aktiviteten bidrar på en effektiv måte til å gi de effekter som er forutsatt.

  • Bedre budsjett- og regnskapskontroll

    I løpet av 1980- og ikke minst 1990-årene har det foregått en rask utvikling i elektroniske økonomisystemer og kommunikasjon. Økonomiregelverket kan på mange måter ses som en oppgradering av regelverket i forhold til de nye mulighetene den teknologiske utviklingen har gitt. Av spesiell betydning i denne sammenheng har den økte vektlegging av bruk av reskontri og regler for elektronisk overføring av data mellom moduler i økonomisystemer og imellom økonomisystemer og andre tilknyttede systemer. Hovedregelen om at opplysninger skal registreres manuelt kun én gang, er understreket i økonomiregelverket. Et sentralt krav er også sporbarhet, dvs. at posteringer i regnskapet skal kunne knyttes ved referanser til et kildebilag. Økonomiregelverket understreker også virksomhetenes ansvar for avstemming og kontroll av regnskap, og rapportering i forhold til overordnet departement og det sentrale statsregnskapet.

  • Sikre en bedre forvaltning av statlig kapital

    Det nye økonomiregelverket innebar en overgang til en felles kapitalforvaltning i staten, forvaltet i Norges Bank. Statlig likviditet skulle styres bedre gjennom etablering av Statens konsernkontoordning. Denne ordningen skal sikre løpende oversikt over statens likvider og bortfall av float-inntekter (inntekter som er renter en betalingsformidler får ved å «oppbevare» likviditet i korte tidsrom mellom betaler og mottaker). I tillegg innebar krav i økonomiregelverket en overgang til elektroniske krypterte betalingsformidlingsløsninger. I tillegg til å sikre en effektiv betalingsformidling har regelverket regler som sikrer en tilstrekkelig grad av sikkerhet.

Økonomiregelverket har bestemmelser både for styring internt i den enkelte virksomhet (virksomhetsstyring) og for styring av underordnede etater (etatsstyring). Regelverket fastsetter ansvarsfordeling, styringsdokumenter, styringsdialog og rapportering for å sikre en helhetlig styring og resultatoppfølging. Med tanke på den sterke kritikken i dokument nr. 3:1 (1994-95) fra Riksrevisjonen er det heller ikke unaturlig at statlig forvaltning av tilskuddsordninger er gitt stor oppmerksomhet blant annet med understrekning av betydning av klare og entydige mål, klare og entydige tildelingskriterier, rapportering og kontroll. Økonomiregelverket pålegger alle statlige virksomheter å gjennomføre regelmessige evalueringer av deres virksomhet for å sikre at aktiviteten bidrar på en effektiv måte til å gi de effekter som er forutsatt.

I løpet av 1980- og ikke minst 1990-årene har det foregått en rask utvikling i elektroniske økonomisystemer og kommunikasjon. Økonomiregelverket kan på mange måter ses som en oppgradering av regelverket i forhold til de nye mulighetene den teknologiske utviklingen har gitt. Av spesiell betydning i denne sammenheng har den økte vektlegging av bruk av reskontri og regler for elektronisk overføring av data mellom moduler i økonomisystemer og imellom økonomisystemer og andre tilknyttede systemer. Hovedregelen om at opplysninger skal registreres manuelt kun én gang, er understreket i økonomiregelverket. Et sentralt krav er også sporbarhet, dvs. at posteringer i regnskapet skal kunne knyttes ved referanser til et kildebilag. Økonomiregelverket understreker også virksomhetenes ansvar for avstemming og kontroll av regnskap, og rapportering i forhold til overordnet departement og det sentrale statsregnskapet.

Det nye økonomiregelverket innebar en overgang til en felles kapitalforvaltning i staten, forvaltet i Norges Bank. Statlig likviditet skulle styres bedre gjennom etablering av Statens konsernkontoordning. Denne ordningen skal sikre løpende oversikt over statens likvider og bortfall av float-inntekter (inntekter som er renter en betalingsformidler får ved å «oppbevare» likviditet i korte tidsrom mellom betaler og mottaker). I tillegg innebar krav i økonomiregelverket en overgang til elektroniske krypterte betalingsformidlingsløsninger. I tillegg til å sikre en effektiv betalingsformidling har regelverket regler som sikrer en tilstrekkelig grad av sikkerhet.

INNFØRING AV ØKONOMIREGELVERKET

Økonomiregelverket ble gjeldende for alle statlige virksomheter fra 10. januar 1997. Finansdepartementet har imidlertid innvilget en rekke utsettelser, slik at det for de fleste statlige virksomheter ikke ble etterfulgt før et godt stykke ut i 1998. Flere statlige virksomheter har hatt utsettelser på deler av økonomiregelverket som også har gått ut over dette året. Finansdepartementet har oppgitt at enkelte virksomheter vil ha gjennomført en endelig tilpasning til regelverket først om tre-fire år. Arbeidsmarkedsetaten, Forsvaret, Garantiinstituttet for eksportkreditt, Rikstrygdeverket og Skattedirektoratet har fått innvilget frist for tilpasning seinere enn utgangen av 1999.

Hver enkelt statlige virksomhet ble stilt overfor nye krav og føringer fra økonomiregelverket. For enkelhets skyld kan vi dele prosessen som hver enkelt virksomhet har stått foran for å tilfredsstille kravene, inn i fire overordnede faser:

  • Oppdatere rapportering og styringsdialog, styringsdokumenter, fullmakter og instrukser

    Økonomiregelverket har medført endringer i den formelle virksomhets- og etatstyringen. Styringen er blitt oppdatert i forhold til en sterkere mål- og resultatoppfølging.

  • Etablere økonomisystemer som tilfredsstiller de funksjonelle krav til statlig regnskapsforvaltning

    Utfordringen for virksomhetene har i første omgang vært å få erstattet gamle systemer og få systemene «opp og gå». Utfordringene for virksomhetene har bestått i å kjøpe og implementere systemer, sikre overgang fra gammelt til nytt system og etablere tilstrekkelig stabile og sikre tekniske løsninger.

  • Etablere en tilstrekkelig kvalitet på økonomiforvaltningen

    Å etablere et nytt system isolert er ikke det samme som å sikre en tilstrekkelig kvalitet. Mange virksomheter har fått erfare at systemene på mange måter bare utgjør en nødvendig infrastruktur uten å løse problemer i seg selv.

  • Hente ut gevinster i form av økt ressurs- og formålseffektivitet

    Økt ressurs- og formålseffektivitet realiseres bare ved å se økonomiforvaltningen i sammenheng med virksomhetens øvrige aktiviteter. En slik sammenstilling krever en analytisk økonomiforvaltning som kan levere relevant styringsinformasjon til virksomhetsledelsen.

Økonomiregelverket har medført endringer i den formelle virksomhets- og etatstyringen. Styringen er blitt oppdatert i forhold til en sterkere mål- og resultatoppfølging.

Utfordringen for virksomhetene har i første omgang vært å få erstattet gamle systemer og få systemene «opp og gå». Utfordringene for virksomhetene har bestått i å kjøpe og implementere systemer, sikre overgang fra gammelt til nytt system og etablere tilstrekkelig stabile og sikre tekniske løsninger.

Å etablere et nytt system isolert er ikke det samme som å sikre en tilstrekkelig kvalitet. Mange virksomheter har fått erfare at systemene på mange måter bare utgjør en nødvendig infrastruktur uten å løse problemer i seg selv.

Økt ressurs- og formålseffektivitet realiseres bare ved å se økonomiforvaltningen i sammenheng med virksomhetens øvrige aktiviteter. En slik sammenstilling krever en analytisk økonomiforvaltning som kan levere relevant styringsinformasjon til virksomhetsledelsen.

Hver fase har altså sine spesielle utfordringer. Etter vår erfaring har de aller fleste statlige virksomheter nå foretatt endringer, slik at de tilfredsstiller formelle krav til styringsrelasjonen. Da regelverket ble fastsatt, var det med en mengde uavklarte spørsmål, eksempelvis vedrørende forvaltning av ulike typer statlige fond og status for nettobudsjetterte statlige virksomheter. Finansdepartementet har gjennom en løpende utvikling og distribusjon av rundskriv for en stor del avklart disse spørsmålene. De aller fleste statlige virksomheter har også fått etablert økonomisystemer som formelt tilfredsstiller de funksjonelle kravene i økonomiregelverket.

Etter vår oppfatning har mange virksomheter fremdeles store utfordringer både når det gjelder å få etablert en tilstrekkelig høy kvalitet i løpende økonomiforvaltning, og når det gjelder å få hentet ut potensielle gevinster i form av økt ressurs- og formålseffektivitet. Senest i brev av 03.09.99 fra Riksrevisjonen til Statsministerens kontor og Finansdepartementet og i det etterfølgende dokument nr. 1 (1999-2000) ble det påpekt at antegnelsene for statsregnskapet for 1998 tar opp en rekke saker som omhandler til dels betydelig svikt i rutinene knyttet til regnskapsføring og økonomiforvaltning. Finansdepartementet bekreftet på mange måter denne forståelsen av situasjonen i brev til Riksrevisjonen av 03.12.99, hvor departementet signaliserte en rekke tiltak for å forbedre situasjonen. I St.prp. nr. 1 1999-2000 (Gul bok, kapittel 7 om statlig økonomistyring), viser regjeringen til at tilpasninger til de formelle krav for en stor del er fullført. Men samtidig påpekte regjeringen at regnskapsavleggingen for 1998 hadde avdekket for dårlig kvalitet i regnskapsarbeidet.

Siden utfordringene framover etter vår oppfatning knytter seg til å etablere tilstrekkelig kvalitet i regnskapsforvaltningen og hente ut langsiktige gevinster, ønsker vi å trekke fram noen erfaringer vi har fått gjennom vårt arbeid for en rekke statlige virksomheter.

REGNSKAPSFORVALTNING I STATLIGE VIRKSOMHETER

Over en lengre tidsperiode har Andersen Consulting bistått en rekke statlige virksomheter med oppgaver knyttet til økonomistyring og regnskapspraksis. Vår bistand har vært basert på krav nedfelt i det statlige økonomiregelverket og på målsettinger fra den enkelte virksomhet om å sikre en effektiv økonomistyring. Arbeidet har variert fra omfattende prosjekter som implementering av nye økonomisystemer (regnskap, lønn, styringsinformasjon) til kartlegging, vurdering og rådgivning knyttet til økonomi- og regnskapsfunksjonen i utvalgte statlige virksomheter.

Riksrevisjonen har ved flere anledninger påpekt kritikkverdige forhold ved regnskapsforvaltningen hos en rekke statlige virksomheter. De konkrete funnene fra våre oppdrag understøtter i stor grad Riksrevisjonens generelle bemerkninger. Det er derfor grunn til å tro at våre erfaringer og funn i stor grad er gyldige også for en lang rekke andre statlige virksomheter enn de vi har arbeidet med.

I det følgende skisseres våre overordnede erfaringer. Til tross for at det eksisterer variasjoner mellom de ulike virksomhetene vi har bistått, knytter våre erfaringer seg generelt til disse områdene:

  • organisering og bemanning
  • kompetanse
  • tilpasning og dokumentasjon av arbeidsoppgaver og -prosesser
  • bruk og oppsett av økonomisystem

Dette er områder som det etter vår oppfatning er svært viktig å se i sammenheng for å sikre et godt resultat.

Organisering og bemanning

Vi har blant annet vurdert hvordan virksomhetene har organisert økonomi- og regnskapsarbeidet med hensyn til ansvars- og oppgavefordeling. Spesielt har vi vektlagt forholdet mellom sentral økonomi- og regnskapsfunksjon og eventuelt i avdelinger dersom noe av regnskapsarbeidet er plassert der. Vi har også foretatt en overordnet sammenligning av bemanningssituasjonen i enkelte virksomheter. Etter vår erfaring er enkelte problemer gjengangere i statlige virksomheter.

  • I mange tilfeller er det en uklar ansvars- og oppgavefordeling mellom den sentrale økonomi- og regnskapsfunksjonen og avdelinger.
  • Ved flere virksomheter har vi også avdekket et utilstrekkelig eierskap til egen økonomiforvaltning.
  • Det er ofte en uhensiktsmessig/uklar ansvars- og oppgavefordeling i virksomhetenes sentrale økonomi- og regnskapsfunksjon, her inkludert grensesnittet mellom regnskap og lønn.
  • Etter vår vurdering er bemanningen i regnskapsfunksjonen ofte et resultat av historiske forhold og ikke tilpasset den reelle arbeidsmengden som kreves i dagens situasjon.
  • Det er gjerne utbredt med uoverensstemmelser mellom økonomi- og regnskapspraksis og krav i økonomiregelverket til funksjonsdeling og sikkerhet.
  • Det er også i for liten grad etablert fora for erfarings- og informasjonsutveksling mellom virksomhetene.

Kompetanse

Kompetanse er et nøkkelord for å få til en god regnskapsforvaltning. Både ledelse og medarbeidere har behov for grunnleggende innsikt, slik at de ser betydningen av en god regnskapsforvaltning og hvordan den kan støtte en god styring av virksomheten. Manglende kompetanse har medført en klar undervurdering av totalomfanget av oppgavene.

Vi har gjennomført kartlegging av kompetansenivået hos de ansatte ved ulike virksomheter. Det finnes naturligvis store variasjoner mellom de enkelte virksomheter, men generelt indikerer våre resultater at det er utbredt med manglende kompetanse på kritiske områder som bruk av det aktuelle økonomisystemet, gjennomføring av sentrale regnskapsprosesser/rutiner og krav til statlig regnskapsføring og regnskapsføring generelt.

Videre har mange virksomheter ofte ikke god nokkompetansespredning i økonomi- og regnskapsfunksjonene, noe som resulterer i stor sårbarhet i forhold til fravær og «turnover».

I våre kartlegginger trakk virksomhetene fram sentrale forbedringsområder som rapportering i forbindelse med periodeavslutning, ulike former for avstemminger, årsavslutning, rapportering i forbindelse med årsavslutningen, kontantregnskapet, utgående fakturabehandling og håndtering av kundereskontro generelt, systemadministrasjon og sikkerhet samt vedlikehold av systemoppsett.

Tilpasning og dokumentasjon av arbeidsoppgaver og -prosesser

Regnskapsforvaltning består av en rekke arbeidsoppgaver og -prosesser. Forenklet kan vi si at prosessene er samlinger av arbeidsoppgaver som i en rekkefølge gir et resultat. Et eksempel på en prosess kan være inngående fakturabehandling, hvorved eksempelvis inngående faktura mottaksregistreres, attesteres, konteres og anvises. Måten en virksomhet legger opp sine arbeidsprosesser på, utgjør på mange måter hvordan man har valgt å arbeide i virksomheten. Økonomireglementet gir i utstrakt grad føringer for hvordan prosessene skal eller bør se ut. Et kritisk element for å sikre en tilstrekkelig kvalitet i regnskapsarbeidet er god dokumentasjon av arbeidsprosesser i form av rutiner. Rutinene gir et felles rammeverk for hvordan arbeidsoppgaver skal utføres, hvordan oppgaver er knyttet opp mot økonomisystemet; de skal videre støtte medarbeiderne i sin daglige virksomhet, bidra til en effektiv utnyttelse av mulighetene i økonomisystemet og ikke minst være et hjelpemiddel ved nyansettelser og opplæring. Gode rutiner bidrar til at arbeidsoppgavene kan utføres på samme måte av flere personer.

Vi har vurdert eksisterende dokumentasjon fra et stort antall statlige virksomheter (økonomihåndbok, rutiner, annen dokumentasjon) i forhold til bruk, brukervennlighet, detaljeringsnivå, struktur, bemerkninger fra Riksrevisjonen og bestemmelser i økonomiregelverket. Generelt har vi avdekket følgende problemområder i forhold til den eksisterende dokumentasjonen.:

  • Det er utbredt med manglende eierskap til og bruk av eksisterende dokumentasjon.
  • Rutiner er ofte ikke tilstrekkelig kvalitetssikret mot krav i økonomiregelverket.
  • Økonomihåndbøker og rutiner er ofte ikke utformet på en tilstrekkelig brukervennlig måte. Eksempelvis er det ikke god nok struktur, og rutinene er ikke logisk gruppert slik at man raskt kan få oversikt over arbeidsoppgaver.
  • Rutinene har ofte et varierende detaljnivå, og sentrale rutiner er ofte ikke konkrete nok til å sikre at sentrale oppgaver kan utføres av andre medarbeidere ved sykdom.
  • Et problem ved mange virksomheter er at man ikke har et tilstrekkelig fokus på vedlikehold av dokumentasjonen etter at den er etablert.
  • Det er også utbredt at en del rutiner som er sentrale for gjennomføring av økonomi- og regnskapsarbeidet ikke er utarbeidet.

Økonomi- og regnskapssystem

Våre erfaringer etter gjentatte gjennomganger av bruk og oppsett i ulike virksomheters økonomi- og regnskapssystemer, viser at de ofte har utfordringer knyttet til

  • at de kun utnytter en svært begrenset mengde av den tilgjengelige mengden av funksjonalitet i systemet
  • at mange virksomheter i begrenset grad har tatt i bruk kundereskontro og innkjøpssystemer som kan bidra til å realisere gevinster ved bruk av kundereskontro
  • at mange virksomheter som følge av manglende bruk av kundereskontro har en utilfredsstillende håndtering av inntekter i systemet
  • at mange virksomheter har hatt vansker i forhold til løsningen for kontantregnskapet i systemet
  • at det ofte er manglende integrasjon med hjelpe/- forsystemer.
  • at mange virksomheter har utilfredsstillende systemadministrasjon og -sikkerhet i forhold til krav i økonomiregelverket
  • at det som følge av økonomisystemenes kompleksitet i mange tilfeller har kommet inn enkelte svakheter og sikkerhetsrisiki knyttet til systemoppsett

DET ER IKKE LETT!

En mengde statlige virksomheter har altså fått erfare at det ikke har vært uproblematisk affære å oppruste seg for å tilfredsstille krav og intensjoner i økonomiregelverket. Hvilke faktorer er det så som har gjort overgangen så vanskelig?

Manglende oppmerksomhet

Økonomisystemer, regnskapsføring og kontroll blir gjerne sett på som relativt perifere støtteaktiviteter for det som egentlig skal gjøres i statlige virksomheter. Etter vår erfaring har dette i mange tilfeller medført manglende oppmerksomhet hos den ansvarlige virksomhetsledelse. I prioritering av sin tid, har man i mange tilfeller prioritert ned det å få på plass løsninger som tilfredsstiller det nye regelverket. Dette manglende fokuset har i mange tilfeller ikke stått i forhold til de betydelige investeringer som er foretatt. Skikkelig fokus har området gjerne fått etter at det har oppstått en krisesituasjon, enten som følge av sammenbrudd eller etter kritikk fra Riksrevisjonen.

Undervurdering av kompleksitet og omfang

Etter vår erfaring har statlige virksomheter i vesentlig grad undervurdert kompleksiteten og omfanget som ligger i en så omfattende endringsprosess som overgang til et nytt økonomisystem er. Virksomhetene har gjennomgående overvurdert betydningen av de tekniske systemene på bekostning av faktorer som organisering, kompetanse, arbeidsprosesser og dokumentasjon. Kompleksiteten er blitt spesielt stor ved at staten har enkelte særlige krav, som rapportering i henhold til kontantprinsippet og krav til skriftlighet. Mange virksomheter har hatt problemer som følge av at økonomisystemer som er godkjent innenfor statens rammeavtale for økonomisystemer, ikke har hatt innebygd løsninger som tilfredsstiller alle særkravene. Økonomisystemene statlige virksomheter har benyttet, er utviklet først og fremst med private bedrifter som målgruppe.

Mangel på kunnskap og erfaring

En viktig faktor er mangel på relevant kunnskap og erfaring innenfor mange virksomheter. I mange tilfeller har man inntil nylig ført rene skyggeregnskaper - noe som har mye lavere krav til nøyaktighet og dokumentasjon enn det som kreves av virksomheter med regnskapsføreransvar ifølge økonomiregelverket. Mange statlige virksomheter har tidligere også hatt en dårlig oversikt og oppfølging av sine inntekter, som tross alt ikke er ubetydelige i mange tilfeller.

Mangel på ressurser

I flere statlige virksomheter har man fått tilført nye oppgaver, og blitt satt i en situasjon som helt klart har krevd en tilførsel av administrative ressurser. Samtidig har flere av de samme virksomhetene opplevd et sterkt press mot å unngå vekst i internadministrative ressurser. Begrensning av internadministrative ressurser er et godt siktemål. Men kombinert med ellers store utfordringer knyttet til overgangen til nytt økonomiregelverk har dette presset bidratt til å øke problemene på kort sikt.

Spesielt vanskelig har det kanskje vært for virksomheter som har fått nytt ansvar og helt nye oppgaver innenfor regnskapsføring og rapportering. For disse virksomhetene har overgangen medført at de har måttet bygge opp helt nye systemer og ny kompetanse. Men også virksomheter som lenge har vært selvstendig regnskapsfører, har hatt store utfordringer med å få opp tilfredsstillende systemer, en tilstrekkelig medarbeiderkompetanse, rutiner og dokumentasjon og bemanning.

VELSIGNELSE ELLER FORBANNELSE?

I tittelen til denne artikkelen spurte vi om økonomiregelverket har vært til velsignelse eller forbannelse. Etter vår oppfatning er det åpenbart at regelverket har hatt en rekke positive konsekvenser.

En av de viktigste positive konsekvensene er etter vår oppfatning at man har fått etablert enmer effektiv styringsinfrastruktur for å støtte forholdet mellom de folkevalgte i Stortinget og Regjeringen og statsforvaltningen. Økonomiregelverket har bidratt til å forsterke den demokratiske styringskjeden som går fra Stortingets behandling av statsbudsjettet via disposisjonsskriv og tildelingsbrev til ulike prioriterte formål og rapportering tilbake til Stortinget via neste års budsjettproposisjon.

Økonomiregelverket har nok også bidratt tiløkt resultatfokus i statsforvaltningen. Som et formelt regelverk bidrar det til å sementere oppmerksomheten mot en kontinuerlig opptatthet av mål, innsats og resultater.

Økonomiregelverket har også bidratt til enbedre oversikt over statens likvider til enhver tid ogløpende oppdaterte oversikter over den samlede statusen i løpet av et regnskapsår.

Svært mange statlige virksomheter har også fåttryddet opp i gammelt regnskapsrot i løpet av de siste årene. Store ressurser er satt inn på å rydde opp i gamle feilposteringer, mangelfull avstemming, gamle utestående fordringer og annen «gammel moro».

En annen klar fordel ved reglementet er det faktum at det sannsynligvis har bidratt til en forsering ioppdateringen av gamle IT-systemer, både på økonomisiden og på IT-siden generelt. Det er foretatt store investeringer som virksomhetene vil nyte godt av i lang tid framover.

Etter vår oppfatning finnes det også et visst forbedringspotensial i regelverket. Siden det består av enkelte svært detaljerte krav, vil det uunngåelig risikere å komme i konflikt med nyutviklede tekniske løsninger. Et eksempel på slik konflikt kan være utviklingen innenfor elektroniske signaturløsninger, som foreløpig ikke har kunnet utnyttes fullt ut som følge av de strenge kravene til papir og skriftlighet i økonomiregelverket.

Inntil nylig har økonomiregelverket også medført stor oppmerksomhet mot kontroll og formell dokumentasjon. Denne oppmerksomheten er ikke blitt mindre av at Riksrevisjonen i stor grad har vektlagt oppfyllelse av detaljerte krav i økonomiregelverket ved sin vurdering av regnskap og regnskapspraksis ved en rekke statlige virksomheter. Etter vår mening er det ønskelig at man i større grad også vektlegger de delene av regelverket som understreker betydningen av å etterstrebe en så høy ressurs- og formålseffektivitet som mulig.

Det største forbedringspotensialet ligger kanskje i måten man har gjennomført overgangen på i den enkelte statlige virksomhet. Ved seinere innføringer av nye systemer som berøres av økonomiregelverket, som lønns- og personalsystemer, saksbehandlingssystemer og innkjøpssystemer, blir det viktig at man unngår de samme problemene som man har hatt så langt. Man må forstå kompleksiteten i endringene man skal gjennomføre, og rette oppmerksomheten mot helheten av områder som må adresseres for å sikre en vellykket innføring.

I teologien finnes det ingen mellomting mellom en velsignelse og en forbannelse. I forvaltningspolitikken er det derimot en klar realitet at innføringen av økonomiregelverket har vært nettopp dette. På den ene siden har regelverket gitt en rekke positive resultater. På den andre siden har det vist seg i praksis hvor vanskelig det er å gjennomføre omfattende endringer ut ifra et sentralt regelverk med til dels svært detaljerte føringer. Vår erfaring er likevel at det heldigvis er fullt mulig å redusere problemene og realisere gevinster ved en planmessig og systematisk tilnærming.

  • 1: Forvaltningspolitikk er bevisste forsøk på å oppnå politiske mål gjennom å endre trekk ved statsforvaltningen. Forvaltningspolitikken omhandler forhold som styring og ledelse, organisasjonsstruktur, prosesser eller personale og gjelder alle typer statlige virksomheter - uavhengig av sektor og formål.
  • 2: Bevilgningsreglementet ble først vedtatt av Stortinget i 1959 og har siden den gang gjennomgått en rekke endringer.
  • 3: Økonomireglementet, kommentarer og funksjonelle krav er samlet i Finansdepartementets rundskriv R-0564 B.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS