Magma topp logo Til forsiden Econa

John Magne Skjelvik er cand. oecon fra Universitetet i Oslo (1982). Han har siden 1993 arbeidet som seniorøkonom i ECON Senter for økonomisk analyse.

Trender i miljøpolitikken - betydning for norsk næringslivs konkurranseevne?

Miljøpolitikken har ikke kommet i konflikt med bransjers og enkeltbedrifters konkurranseevne. Det skyldes først og fremst at avgifter i svært liten grad har vært benyttet som virkemiddel, og at konsesjonssystemet og andre virkemidler har vært praktisert slik at de ikke har truet enkeltbedrifters eksistens. Det er liten grunn til å tro at avgifter vil bli vesentlig mer benyttet i miljøpolitikken i årene framover. I tillegg til eksisterende virkemidler vil antakelig nye virkemidler som avtaler og omsettbare kvoter bli benyttet i en viss utstrekning.

MILJØUTFORDRINGENE

En har i Norge og de øvrige vestlige land oppnådd store miljøforbedringer de siste 20-30 årene. Utslippene av de aller fleste skadelige stoffer til luft og vann fra industrien er betydelig redusert. For mange stoffer ligger utslippene i dag på et nivå som innebærer liten eller ingen skade for helse og miljø. Enkelte stoffer, i første rekke miljøgifter, medfører imidlertid så store langsiktige skadevirkninger at det er et langsiktig mål å fase disse helt ut. Blant annet som en følge av dette er «nullutslipp» blitt et begrep i industrien.

Etterhvert som utslippene fra selve produksjonsprosessen er redusert, er fokus i større grad blitt rettet mot utslipp av miljøgifter og andre stoffer fra bruk og avfallsbehandling av produkter. Dette omfatter en lang rekke ulike konsum- og innsatsvarer, og det ligger en stor utfordring i å finne effektive virkemidler for å begrense utslippene av disse stoffene.

De seinere årene er trusselen om mulige klimaendringer kommet på dagsorden. Gjennom Kyoto-avtalen tar industrilandene et første viktig skritt i retning av å begrense utslippene av klimagasser. Klimaproblemet er imidlertid globalt, og således ulikt de miljøproblemene vi hittil har stått overfor. Dersom vi på lengre sikt ikke klarer å få alle land med på å begrense sine utslipp - og da spesielt landene i Asia, hvor utslippsveksten forventes å bli sterk som følge av økonomisk vekst - vil Kyoto-avtalen bety lite eller ingenting når det gjelder å redusere den globale oppvarmingen. I oppfølgingen av Kyoto-avtalen er det derfor viktig at industrilandene utformer virkemiddelbruken slik at den bidrar til reelle, globale utslippsreduksjoner, og slik at en unngår at utslippene bare flyttes til land som ikke har noen klimapolitikk.

FORURENSEREN SKAL BETALE

OECD-landene godkjente i 1973 prinsippet om at forurenseren skal betale fullt ut for kostnadene ved miljøverntiltak, det såkalte Polluter Pays Principle (PPP), se Førsund og Strøm (1994). Landene har siden stort sett praktisert dette prinsippet ved utformingen av miljøpolitikken.

En del land, deriblant Norge, har gitt uttrykk for at de ønsker en mer omfattende tolkning av PPP, nemlig at forurenseren i tillegg til eventuelle rensekostnader også skal holdes økonomisk ansvarlig for restutslippene. Dette har basis i økonomisk teori, som anbefaler bruk av avgifter på utslippene for å lede til kostnadseffektive avveininger mellom reduksjon av forurensninger og produksjon av varer og tjenester. I tillegg til å gjennomføre tiltak som reduserer utslippene ned til et nivå der de marginale tiltakskostnadene er lik de marginale skadekostnadene representert ved avgiften, vil kostnadene ved rensetiltakene og avgiften på restutslippet helt eller delvis veltes over på etterspørrerne via markedsmekanismen. Prisene på varene vil dermed øke, og eventuelt føre til redusert etterspørsel etter varer som forårsaker forurensning.

Denne strenge fortolkningen av PPP har ikke fått gjennomslag i miljøpolitikken i noe land. Det skyldes først og fremst at myndighetene har vært redde for at avgifter vil gå ut over bedriftenes konkurranseevne. Så lenge avgiftsbruken ikke er koordinert mellom landene, vil ensidig bruk av avgifter redusere bedriftenes overskudd, og eventuelt føre til nedleggelser, slik at produksjonen i stedet øker i land med en mindre streng miljøpolitikk.

De fleste OECD-land benytter imidlertid avgifter på petroleumsprodukter o.l., med en dels miljømessig og en dels rent fiskal begrunnelse. Disse avgiftene rammer bare i begrenset grad typisk konkurranseutsatt industri, og er derfor blitt ansett som velegnet som skatteobjekt.

INGEN KONFLIKT MELLOM MILJØPOLITIKK OG KONKURRANSEEVNE

Når det ikke har oppstått noen konflikt mellom miljøpolitikken og hensynet til næringslivets konkurranseevne, skyldes dette at OECD-landene har utformet miljøpolitikken slik at den tar konkurransemessige hensyn, og blant annet ikke benyttet avgifter overfor industrien. Istedenfor avgifter har landene benyttet ulike typer direkte reguleringer i miljøpolitikken. Dette har vært utslippstillatelser, forskrifter, tekniske standarder, forhandlede avtaler osv.

I Norge har konsesjonssystemet vært bærebjelken i miljøpolitikken overfor industrien siden begynnelsen av 1970-tallet. Studier av hvordan konsesjonssystemet har fungert - se blant annet Virkemiddelutvalget (1995) og ECON (1993 a, b) - tyder på at systemet på mange måter har fungert bra. Man har oppnådd store utslippsreduksjoner, samtidig som en har tatt hensyn til bedriftenes økonomi. Tidsrammene for kravene er blitt tilpasset bedriftenes øvrige investeringsplaner, og bedriftene har fått stor fleksibilitet i valg av tekniske løsninger for å redusere utslippene. Det er derfor ikke påvist at miljøpolitikken i seg selv har ført til nedleggelse av virksomheter i Norge.

Ettersom svært mange av miljøproblemene i industrien er lokale, har det vært nødvendig å stille individuelle krav til de enkelte bedriftene. Tapet i kostnadseffektivitet ved ikke å benytte f.eks. avgifter, har derfor trolig vært begrenset. Man har imidlertid neppe unngått problemer med asymmetrisk informasjon (dvs. at bedriftene vet mer om mulighetene for og kostnadene ved utslippsreduksjoner enn myndighetene) ved fastsettelse av kravene. Konsesjonssystemet er dessuten statisk i sin natur, ettersom det ikke inneholder noe løpende incitament til å redusere utslippene over tid, slik f.eks. en avgift vil innebære.

Miljøkravene har hatt om lag det samme omfanget i de fleste industrilandene, riktignok med noen tidsforskyvninger og unntak. Ulike undersøkelser tyder på at miljøkrav i liten grad har ført til flytting av virksomheter til land i den 3. verden, se ECON (1996 a). Et mulig unntak er flytting av kjemisk industri og annen særlig forurensende virksomhet til Asia.

Dette skyldes blant annet at utgiftene til å overholde miljøreguleringene representerer en liten kostnad for flertallet av bedriftene i industrilandene. En gjennomsnittsbedrift bruker under to prosent av inntektene til rensing og andre aktiviteter begrunnet i miljøkrav (ECON 1996 a). Bedriftene vurderer det nok slik at land i den 3. verden også vil innføre strengere miljøkrav i framtiden. Internasjonale selskaper kan dessuten finne det kostnadsbesparende å benytte en standardisert teknologi, uansett hvor i verden de er. Ny, ren teknologi kan dessuten være mer effektiv i forhold til prisen enn gammel teknologi.

VIRKEMIDDELBRUK I ÅRENE FRAMOVER

Virkemiddelbruken i miljøpolitikken i Norge har vært mye diskutert de seinere årene på bakgrunn av en rekke utredninger. Miljøavgiftsutvalget (1992), Virkemiddelutvalget (1995) og Grønn skattekommisjon (1996) foreslår alle økt bruk av avgifter i miljøpolitikken. Regjeringen har i noen grad fulgt opp forslagene i den nylig framlagte st.prp. nr. 54 (1997-98), hvor det blant annet foreslås innført en CO2-avgift og en SO2-avgift på kilder som i dag ikke har slike avgifter, samt en avfallsavgift. Videre vurderes avgifter på blant annet miljøgifter.

Det er imidlertid lite sannsynlig at vi i årene framover vil få en omlegging av miljøpolitikken i retning av økt bruk av avgifter som vil true bransjers eller enkeltbedrifters konkurranseposisjon. Heller ikke internasjonalt er avgifter som miljøpolitisk virkemiddel på dagsorden. Politikerne er på vakt overfor tiltak som kan gi slike effekter, og vil høyst sannsynlig innføre kompenserende tiltak eller fjerne virkemidlet dersom nye tiltak skulle gi utilsiktede virkninger på konkurransesituasjonen. Formuleringene i st.prp. nr. 54 (1997-98) om at man vil vurdere løpende virkningene av den foreslåtte CO2-avgiften på bransjer og enkeltbedrifters konkurransesituasjon, styrker denne antakelsen.

Dette betyr ikke at vi ikke på noen områder vil få se økt bruk av avgifter. Avgifter kan være hensiktsmessige på noen områder. Virkemidlet kan komme i konflikt med internasjonale avtaler, i første rekke EØS-avtalen. Avgifter kan også være relativt kostbare å administrere. En må derfor vurdere om nytten av en avgift står i forhold til kostnadene, spesielt på områder hvor utslippene etterhvert er blitt lave.

Blant annet på grunn av avgiftenes begrensede anvendelighet kan vi komme til å få se nye virkemidler i bruk. To virkemidler som er relativt nye i Norge, er forhandlede avtaler og omsettbare utslippskvoter. Forhandlede avtaler om gjennomføring av utslippsreduserende tiltak eller fastsettelse av miljømål har vært benyttet i en rekke land i mange år, og har vært særlig mye brukt i Nederland. Myndighetene i mange land har de seinere årene tatt i bruk avtaler med industrien i klimapolitikken, se ECON (1996 b) og ECON (1997 a). I Norge har vi hittil bare erfaringer med avtaler fra retur-/innsamlingsordninger på avfallsområdet og med aluminiumsindustrien om reduksjoner i utslippene av klimagasser. Det har vært en viss skepsis til avtaler både i Norge og i andre land. Det skyldes at man er usikre på effekten av avtalene, og spør seg om ikke en stor del av tiltakene ville blitt gjennomført uansett. Mye tyder imidlertid på at dersom myndighetene har troverdige trusler om innføring av avgifter og/eller andre tiltak i bakhånd, så vil det være mulig å oppnå mye ved bruk av avtaler. Avtaler gir bedriftene stor fleksibilitet når det gjelder å gjennomføre tiltak. De har videre den fordelen framfor enkelte andre virkemidler at tiltakene kan komme i gang raskt, samtidig som de ikke belaster bedriftenes økonomi så sterkt som avgifter gjør.

Omsettbare utslippskvoter har hittil hovedsakelig vært benyttet i USA for utslipp av SO2 og enkelte andre skadelige stoffer, og har hittil ikke vært benyttet i Norge. Det har likevel vært vurdert å innføre et kvotesystem for utslipp av SO2 også i Norge, og det foreligger også et forslag om dette (ECON 1995). Omsettbare kvoter er dessuten blitt aktualisert i forbindelse med oppfølgingen av Kyoto-avtalen som et alternativ til bruk av avgifter. Et system for omsettbare kvoter innebærer at myndighetene hvert år utsteder kvoter som gir rett til å slippe ut en gitt mengde av et stoff. Kvotene kan selges på auksjon av myndighetene, eller tildeles etter faste regler. Videre kan kvotene spares og omsettes fritt, men ikke benyttes før gyldighetsdato. De kan imidlertid fordeles for et visst antall år framover, noe som muliggjør handel med framtidige kvoter. Bedrifter med tiltakskostnader som er lavere enn kvoteprisen, vil tjene på å gjennomføre tiltak og selge kvoter, mens bedrifter i motsatt situasjon vil tjene på å kjøpe.

VIRKEMIDLER I KLIMAPOLITIKKEN

Det er nødvendig å benytte en rekke virkemidler for å oppfylle Kyoto-avtalen. Utslippene av en rekke klimagasser utenom CO2 er diffuse og dermed vanskelige å måle; dette gjelder blant annet metanutslipp og lystgass fra landbruket. De fleste av disse utslippene må derfor antakelig reguleres ved hjelp av avtaler og/eller påbud om prosedyrer og gjennomføring av tekniske tiltak.

Overfor CO2 og enkelte andre klimagasser vil økonomiske virkemidler være velegnet. Det er mye som tyder på at omsettbare kvoter er et bedre virkemiddel enn avgifter, jf. ECON (1998). Kvoter gir en mer presis måloppnåelse enn en avgift, ved at det settes et tak for de samlede utslippene som systemet omfatter. I et kvotemarked vil prisen på kvoter til en hver tid automatisk gjenspeile knappheten på kvoter, mens en i et avgiftssystem må justere avgiftssatsen fortløpende, ettersom ulike faktorer endrer seg over tid. Et nasjonalt kvotemarked gjør det dessuten enkelt å koble seg til et framtidig, internasjonalt kvotemarked ved å gi bedriftene tillatelse til å handle kvoter ute. Dermed vil den internasjonale kvoteprisen automatisk slå igjennom i prisen på kvoter innenlands. Særbehandling av bransjer eller enkeltbedrifter ut fra hensynet til sysselsetting og distriktspolitikk eller for å unngå karbonlekkasjer ved å tildele kvoter gratis, er mer kostnadseffektivt enn å innføre differensierte avgifter, og enklere enn å tilbakeføre bedriftenes avgiftsinnbetalinger som foreslått i st.prp. nr. 54 (1997-98).

I skrivende stund har ikke Stortinget behandlet regjeringens forslag. Men det er mye som tyder på at avgiftsforslaget vil bli nedstemt, og at det vil bli vedtatt å utrede et system med omsettbare kvoter.

VIRKEMIDLER OVERFOR INDUSTRIUTSLIPP

Grønn skattekommisjon (1996) foreslår å vurdere om det kan være hensiktsmessig å supplere dagens konsesjonssystem med en avgift, for blant annet å få mer dynamikk inn i systemet. I ECON (1997 b) er det foretatt en slik vurdering for utslippene av nitrogenoksider, støv og ti miljøgifter. Studien anbefaler ikke at det innføres avgift på disse utslippene som supplement eller alternativ til konsesjonssystemet. Det skyldes dels at nytten av reduserte utslipp sannsynligvis vil være lavere enn tilleggskostnadene ved måling og administrasjon for de fleste bedriftene, samt faren for unøyaktige målinger av utslippene og små muligheter for en felles avgift for flere utslippskilder. Det konkluderes med at en i stedet bør vurdere avtaler på bransjenivå, teknologiprogrammer o.l. for å fase ut de små gjenværende utslippene av miljøgifter.

VIRKEMIDLER OVERFOR MILJØGIFTER

Det er et langsiktig mål å eliminere disse utslippene. De største utfordringene på dette området er som nevnt å redusere utslippene fra bruk og avfallsbehandling av produkter. Avgifter på salg av produktene er et virkemiddel som er godt egnet, og som vil fange opp en rekke små kilder og brukere som er vanskelige å regulere direkte. Myndighetene vurderer for tiden å innføre avgifter på en del produkter ut fra anbefalingene i Grønn skattekommisjon (1996). I ECON (1997 c) med tilleggsrapporter vurderes de ulike sidene ved disse avgiftene. En av konklusjonene er at selv ikke relativt høye avgiftssatser vil true enkeltbedrifters eksistens.

Det kan ligge en rekke praktiske utfordringer ved implementering av slike avgifter, jf. ECON (1997 c). Foruten vurderinger av nytte og kostnader ved avgifter i forhold til andre virkemidler, kan forholdet til internasjonale avtaler - i første rekke EØS-avtalen - legge føringer på bruken av avgifter. De generelle prinsippene om ikke-diskriminering, fritt varebytte, forbud mot kvantitative handelsrestriksjoner mv. i EØS-avtalen må overholdes. Ut fra erfaringene fra våre naboland kan dette blant annet bety at importerte og norskproduserte varer må ha samme avgiftsgrunnlag. En kan f.eks. ikke avgiftsbelegge en innsatsfaktor i norsk produksjon av et produkt, og legge en avgift på innholdet av et stoff i det tilsvarende importerte produktet. Høye avgifter på produkter som utelukkende importeres, kan bli sett på som en unødig begrensning av det frie varebyttet, og kan være vanskelige å få aksept for. Videre kan det være nødvendig med avgiftsmessig likebehandling av nytt og gjenvunnet produkt for å unngå anklager om forskjellsbehandling.

OPPSUMMERING

Miljøpolitikkens virkning på konkurranseevnen er i stor grad avhengig av hvordan virkemiddelbruken utformes. Avgifter kan ha større negativ effekt på bransjer og enkeltbedrifters konkurranseevne enn andre virkemidler, og vil derfor bare i begrenset grad bli benyttet - og da på en slik måte at de ikke truer enkeltbedrifters eksistens. Miljøpolitikken vil sannsynligvis i hovedsak bli basert på de eksisterende, tradisjonelle virkemidlene i årene framover. I tillegg vil vi antakelig få et større innslag av nye virkemidler, som omsettbare kvoter og avtaler. Hensynet til konkurranseevnen vil derfor neppe stå i veien for gjennomføring av en effektiv miljøpolitikk med et høyt ambisjonsnivå.

Litteratur

  • ECON (1993 a): «Virkemiddelbruk i miljøforvaltningen i Grenland».ECON-rapport 29/93. Oslo.
  • ECON (1993 b): «Virkemiddelbruken overfor utslipp fra treforedlingsindustrien».ECON-rapport 30/93. Oslo.
  • ECON (1995): «Forslag til omsetningsordning i Norge for SO2-utslipp til luft».ECON-rapport 331/95. Oslo.
  • ECON (1996 a): «Migrasjon av forurensende teknologi».ECON-rapport 24/96. Oslo.
  • ECON (1996 b): «Erfaringer med avtaler som klimapolitisk virkemiddel».ECON-rapport 21/96. Oslo.
  • ECON (1997 a): «Erfaringer med avtaler som klimapolitisk virkemiddel - fase II».ECON-rapport 4/97. Oslo.
  • ECON (1997 b): «Avgift på utslippskonsesjoner».ECON-rapport 51/97. Oslo.
  • ECON (1997 c): «Avgifter på helse- og miljøskadelige produkter».ECON-rapport 30/97. Oslo.
  • ECON (1998): «Omsettbare kvoter i klimapolitikken». Spesialutgave avECON-nytt, mai 1998. Oslo.
  • Førsund og Strøm (1994):Miljø-økonomi. Universitetsforlaget. Oslo.
  • Grønn skattekommisjon (1996): «Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting».NOU 1996:9. Statens Forvaltningstjeneste. Oslo.
  • Miljøavgiftsutvalget (1992): «Mot en mer kostnadseffektiv miljøpolitikk i 1990-årene. Prinsipper og forslag til bedre prising av miljøet».NOU 1992:3. Statens Forvaltningstjeneste. Oslo.
  • St.prp. nr. 54 (1997-98): «Grønne skatter». Finansdepartementet. Oslo.
  • Virkemiddelutvalget (1995): «Virkemidler i miljøpolitikken».NOU 1995:4. Statens Forvaltningstjeneste. Oslo.

© Econas Informasjonsservice AS, Rosenkrantz' gate 22 Postboks 1869 Vika N-0124 OSLO
E-post: post@econa.no.  Telefon: 22 82 80 00.  Org. nr 937 747 187. ISSN 1500-0788.

RSS